关于新一轮土地利用总体规划修编的思考

广东省佛冈县土地开发储备局 孙潮阳

当前，新一轮土地利用总体规划修编正在修编，笔者通过总结前两轮土地利用总体规划的经验和教训，对新一轮的土地利用总体规划修编进行了粗浅的思考及提出建议。

一、前两轮土地利用总体规划存在的问题

1、重指标分解，轻空间布局

前两轮土地利用总体规划修编主要以指标控制为核心，重指标分解，而轻空间布局。在分解土地利用总体规划指标时，主要根据各区县最近几年的GDP、固定资产投资、财政收入等指标。哪个市县发展得快，分配给的规划用地指标就多，而未考虑这些发展快的区县用地是否集约，以及在今后的发展中主体功能的定位。这在一定程度上造成了区域发展不平衡，拉大了地区间的贫富差距。

2、刚性有余，而弹性不足

土地利用总体规划作为土地利用的纲领性文件，一经批准不可随意修改，各级政府、企事业单位、任何个人必须严格遵照执行。但是由于前两轮土地利用总体规划以保护耕地为重点,强调自上而下指标控制,使得审批后的土地利用总体规划成为铁板一样的刚性规划,无调整余地,在实施过程中缺乏应变方案，“刚性”有余，而“弹性”不足。

3、规划方案单一，预测性、前瞻性不够

在前两轮土地利用总体规划修编时，大多地区的土地利用总体规划只有唯一的一套规划方案，缺乏统一在总目标下的多种规划方案及调节措施去适应复杂多变的社会经济等因素变化，缺乏超前意识和先进规划理论指导，对此后出现的城乡经济持续快速发展预见不够，规划下达的建设用地增量指标明显不足，致使很多地方都提前突破指标。

4、与其它规划，特别是城市总体规划难以协调、衔接

我国现行各部门的规划由于分属不同部门，各自规划编制工作均在各自的行政体系内完成.接受各自上级部门的指导与监督，彼此间缺少沟通与交流。前两轮土地利用总体规划与其他相关规划特别是城市总体规划难以协调、衔接，这使得土地利用总体规划的可操作性大大降低。

二、新一轮土地利用总体规划修编工作的思考及建议

1、建立合理的规划指标体系和优化布局，提高规划的实用性

我国是一个人多地少，土地资源紧缺的国家，实行计划指标控制仍不失为一种有效的规划手段，但应保证规划指标既有“刚性”又有“弹性”。这首先要建立规划指标与各地经济指标、人口数量、城市规模等的对应关系和数学模型，以增强指标确定的科学性和合理性。同时，在新一轮土地利用总体规划修编中,政府需站在宏观的角度,综合考虑区域社会、经济发展环境的阶段特征、土地利用的现状与需求,在兼顾公平与效率的前提下,制定和分配规划控制指标：应考虑不同区域的社会经济情况;应摸清区域土地利用状况及其发展潜力；制定与编制既服务于经济发展,提高土地集约利用水平的空间布局方案。

2、树立科学的规划观，提高规划对变化的适应能力

科学的规划观就是变具体的刚性规划为应变能力较强的弹性规划；变静态规划为动态规划。要实现弹性规划重点是构建弹性指标，确定弹性区域。一是，要构建弹性指标。弹性指标应是一个指标系统，不能仅局限于有关耕地指标。弹性指标的确定，要有一个合理的波动范围，分析研究动态平衡。并要因地制宜，在不同社会经济发展条件下，各地区指标确定和波动范围应有差异性。二是，确定弹性发展区域。弹性发展区域重点是科学预测城市发展速度和规模，以城市主要发展方向来确定发展建设预留地。

规划的本质是对未来行动结果的预测和安排，规划的实施过程是对不断趋近规划目标的所有努力。而在实施中，目标会因时因势而变。因此，规划的预测和安排也需随目标不断变化。社会经济的发展，永无止境，规划是在反复修正中逐步使其更加完善。土地利用总体规划，应是我国社会经济发展对土地供需目标合理、有效地双向协调反馈的动态规划。

3、完善规划科学论证机制，提高土地利用总体规划的可操性

在新一轮土地利用总体规划修编过程中，应认真开展调查研究和趋势预测，充分吸收基层和相关部门的意见，重视专题论证，增强土地利用总体规划的前瞻性和预见性，克服在实际实施中存在的“规划跟着项目走、定了项目调规划”的现象。同时，面对经济社会发展的难以预见性，在科学论证的基础上应针对可能出现的不同情况，在统一规划目标的前提下制订出相应多个规划方案，从而提高规划的可操性。

4、建立土地利用总体规划与各相关规划的协调机制

要破除部门间的壁垒，努力促进各部门间的协调，提高规划实施的社会效率。地利用总体规划与城市总体规划等相关规划应重视城镇体系规划的编制，以及统一土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划的编制技术标准等；建立区域规划法，作为协调土地利用总体规划和城市总体规划等不同类型规划的基础；各规划行政机构应建立相互协调和制衡的规划管理体系；应强调区域规划的作用，增强区域规划的弹性和严肃性，以适应在市场经济条件下的应对；加强地利用总体规划与城市总体规划等相关的战略性、决策性和动态性，构建集土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划于一体的城乡一体化规划。

[1]陶志红，范树印.关于土地利用总体规划编制的科学性和可操作性问题的思考.中国土地科学，2000；14:3

[2]胡本达，黄润等.对土地利用总体规划工作的几点思考.热带地理，1999；19:2