建设用地复垦工作的探索和思考

江山市国土资源局局长 周君望

建设用地复垦工作的探索和思考

江山市国土资源局局长 周君望

随着工业化、城市化进程的加速推进，建设用地空间有限、土地利用率低、可用地指标紧缺等问题日益突出，破解土地“瓶颈”已成为我市经济社会保持快速、健康发展的当务之急和迫切需要。徐绍史在安徽考察指导节约集约用地工作时说，对整理出来的土地特别是宅基地和集体建设用地，可以通过复耕去增加耕地数量，可以用于农村公共设施和公益设施建设，或是保留一部分农村发展用地，把一部分建设用地指标统筹运用到城镇去，真正让宝贵的土地资源发挥出最好的效益。笔者拟从我市现状出发，在地根“紧缩”的形势下，着重分析如何做好建设用地复垦工作，为建设用地指标“开源”，以解决我市土地紧缺的问题。

一、重要意义

建设用地复垦是依据土地利用总体规划和村镇规划，运用工程手段将散布于乡村田间、地类交叉、利用率低的宅基地及工矿企业用地等复垦，成为可耕地或可调整为耕地的其它农用地的行为。实施建设用地复垦既可增加有效耕地面积，又可取得相应的建设用地指标，缓解用地供需矛盾，促进社会主义新农村建设，推进农民建房向中心村或社区集聚，进一步改善农村居民生产、生活环境。

1、建设用地复垦是推进城乡一体化的有效手段。建设用地复垦宅基地整理是实现耕地总量平衡、改善山区农民居住条件的重要途径，更重要的是破解了农民建房难问题，推进了社会主义新农村建设。通过建设用地复垦项目实施，一是实现了村庄统一规划、集中建设，配套完善了农村基础设施，改善了村容村貌。二是盘活了农村宅基地，促进了土地资源的节约集约利用。三是改变了农民的思想观念，提高了民主管理水平。通过退宅还耕，农民可以走出深山，到中心村、中心镇安置落户，提升生活质量，逐步改善和提高农村生产条件、生活环境。在实施建设用地复垦的过程中，大量资金投入农村，既体现了工业反哺农业，城市支持农村，城乡统筹发展，推进“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设。

2、建设用地复垦是保障城乡发展用地的重要途径。土地对于经济发展的重要性日益显现，城市建设、工业发展需要土地，农业发展也需要土地，新农村建设特别是基础设施的建设都需要土地支撑。在国家实施宏观调控，严把土地“闸门”和用地指标规模控制的条件下，保障经济发展用地的途径有：一是盘活已农转未利用土地，走内部挖潜之路。二是开展建设用地复垦，走外延拓展之路。这是当前及今后一个较长时期内保障用地需求最现实最重要的途径。因此，市政府已经制订了建设用地复垦考核办法及建设用地复垦与指标使用挂钩制度，采取有效措施，在盘活利用已有建设用地的同时，大力开展以建设用地复垦为主的土地开发整理，保障城乡发展用地需求。建设用地复垦既是拓展建设用地空间，缓解土地资源制约的最现实、最有效的途径，也是确保耕地占补平衡的必然选择。

3、建设用地复垦是土地资源可持续利用的必由之路。可持续发展，最重要的是要土地资源的可持续利用。要实现土地资源的可持续利用，首先要充分发挥、高效利用现有建设用地，尽量少用耕地。其次是要引导建设用地向废弃矿地或低丘缓坡地转移。三是要投入资金，把难以利用或不能利用的废弃建设用地整理复垦为耕地。2006－2020年的土地利用总体规划方案，省政府对用地指标和空间规模实行“双控制”，其主要目的就是对土地资源保护开发利用进行宏观调控，统筹城乡土地资源，通过节约集约用地，提高土地的利用率，借助建设用地复垦，将难以利用或不能利用的废弃建设用地整理为耕地，实现资源的循环使用，因此，建设用地复垦是土地资源可持续利用的必由之路，是保障经济发展用地需求。我市历史形成的废弃矿山、砖瓦窑、水泥回转窑等占用面积多，加上农村村落零散、“空心村”大量存在，随着城市化水平的提高，通过建设用地复垦充分利用好这部分资源，既可增加建设用地，提高土地节约利用水平，又可减少耕地占用的目标，为可持续发展打好基础。

二、基本现状

据第二次全国土地调查（农村土地调查部分）数据显示，到2008年末，我市土地利用现状面积302.86万亩，其构成为：耕地48.84万亩占16.13%，园地18.44万亩占6.09%，林地191.95万亩占63.38%，草地2.37万亩占0.78%，城镇村及工矿用地16.95万亩占5.6%；交通运输用地5.35万亩占1.77%，水域及水利设施用地11.19万亩占3.69%，其它土地7.76万亩占2.56%。在城镇村及工矿用地面积16.95万亩中，城市用地1.46万亩占8.61%，村庄集镇用地14.05万亩占82.89%，工矿用地面积为0.90万亩、风景名胜及特殊用地面积为0.54万亩，分别占5.31%、3.19%。

从以上调查显示的数据看，我市村庄集镇用地14.05万亩分别占市域总面积的4.64%和城镇村、工矿用地面积的82.89%，从分布情况上看，除高山、深山、远山及相对面积较大的水域外，集镇村庄，特别是自然村庄无规则零星分布在市域的每个角落。去年9月，我们对289个行政村2277个自然村（除双塔、虎山两街道的7个行政村、4个社区外）进行全面调查，有12348宗面积7918亩的土地为闲置宅基地可盘活使用，按每亩安置2.5户计算，可安排19795户农民建房，按近几年我市农民建房（含下山脱贫）年均1600户计算，盘活现有的农村闲置宅基地可供农民建房使用12年。

三、存在问题

我市建设用地复垦工作始于2004年6月，到2010年8月底，全市已开展建设用地复垦项目166个项目，实施建设用地复垦面积12350亩，投资总额为2.34亿元。其中已通过上级验收的项目有90个面积8980亩，项目投资1.084亿元。通过近几年来的工作实践，我市对建设用地复垦工作进行探索调研，制定了一些政策措施，编制了中长远规划方案，规范了招投标制度，就抓好项目质量管理以及复垦耕地地力培肥等积累了经验。但建设用地复垦工作点多面广，涉及千家万户切身利益，随着可复垦资源的减少和规模空间的限制，复垦工作难度越来越大。面临的困难和问题主要有以下几个方面：

1、组织管理有待加强。目前，建设用地复垦项目的立项、规划设计、预（决）算、招投标的审核及项目资金拨付审核、工程检查指导、竣工验收等工作由土地整理中心负责，乡镇人民政府、街道办事处负责项目的组织实施、项目施工、资金的筹集和使用、矛盾的协调等工作。但有的乡镇（街道）从自身利益考虑，对建设用地复垦工作不够重视，还没有把建设用地复垦作为获得建设用地指标、实现耕地总量动态平衡的一项重要工作来抓，对建设用地复垦工作积极性不高，对完成复垦项目的责任心不强，有些乡镇将建设用地复垦工作作为向上争取资金、工作经费的手段，对争取建设用地指标、实现耕地总量动态平衡重要性认识不足，认为经济要发展，耕地总量逐年减少是必然趋势。因此，在组织管理上需进一步明确职责，建设用地复垦不只是国土部门或土地整理中心的事，而是事关各级经济发展大局的头等大事。

2、村民观念有待转变。经过近几年的建设用地复垦，我市工矿复垦资源相对较少，大部分以宅基地整理为主，而农村居民点多、散、小，用地也较为粗放，但由于村民的宅基地是合法的，因此不能强征强拆，只能以利益为导向，得到村民的理解和支持。但部分村民思想观念不开放，认为这房子虽破旧，但是祖业不愿意放弃；也有部分村民确实是没有经济实力下山建新房，就将就着住旧房子里过日子；还有部分村民由于对复垦工作不理解，趁机漫天要价，这也导致许多村内废弃的建设用地得不到及时有效复垦，大批“空心村”长期得不到整治，造成大面积宅基地、空闲建设用地的浪费。

3、乡镇村有畏难情绪。由于建设用地复垦投入成本高、工作量大、政策处理难，与土地整理相比，利润收益又相对较低，乡镇（街道）、村对项目实施的利润达不到预计的目标，特别是平原村新房多、建筑密度大，拆迁安置成本高，有的项目甚至出现了亏本的情况。因此，面对越来越高的建设用地复垦成本，加上宅基地复垦整理涉及农户切身利益，容易引起上访，维稳压力大，乡镇（街道）、村存在着一定的畏难情绪。

4、项目实施难度较大。建设用地复垦项目涉及方方面面，不仅要做好项目区内村民房屋的拆迁、安置、青苗、地上附着物赔偿以及土地权属调整等工作，而且复垦项目建设立项程序复杂，项目区内的地形地貌通常都较为复杂，往往涉及到建设用地、水塘、坟墓以及房前屋后的土地、树木等，地类要求严格，验收还需经过本市初验、衢州市验收和省国土厅复核确认，且工程质量、作物种植标准高，项目建设难度也远大于原来的农田整理，建设用地复垦项目实施难度越来越大。

5、村民拆迁集中安置难。项目区内拆迁户到中心村或城镇集中安置都难免要跨村有的还要跨乡镇，且集镇和中心村附近往往地段较好，接受安置的村出于自身利益考虑，不愿将有限的土地资源提供给外来村民，可用于农户拆迁安置地的空间很小，集中安置用地难以落实；另一方面拆迁户也有恋土心理，在不能接受过高的安置用地价格的同时，还有就业出路、子女教育和生产资料管理等后顾之忧。宅基地整理农户房屋搬迁难度大。一是有些拆迁户自身经济条件差，靠补偿款不能建新房，不愿意搬迁；二是有些农户无安置区或对新安置点选址不满意；三是补偿费相应偏低，尤其是平原村，房屋相对比山区好，建筑密度较高，出现项目经费不足；四是部分乡镇项目的安置点成本较高。

6、复耕地种植管理粗放。有些项目实施单位，对建设用地复垦项目后期作物是种而不管，荒而不种。复垦耕地普遍存在点散、面积小，土质较贫，地处偏辟，与当前大量优质农田抛荒相比，建设用地复垦也确实存在经济社会效益低的问题。

四、对策建议

建设用地复垦是一项长期、复杂、艰巨的工作，我市村级领导班子战斗力、自然地理环境、经济发展水平又千差万别，因此建设用地复垦工作应因地制宜，先易后难，循序渐进，要以实现耕总量动态平衡和获取建设用地指标为目标，克服畏难情绪，加大工作力度，努力破解土地瓶颈制约，为我市经济发展提供用地保障。

1、明确目标，强化考核。要把建设用地复垦工作目标任务层层分解，纳入乡镇（街道）、有关部门领导岗位目标责任制管理，做到年初有部署，年中有检查，年终有总结。一是将建设用地复垦工作列入市委市政府一号工程，适当提高“双争先”考核分值，像抓招商引资一样抓土地开发复垦工作；二是严格建设用地指标使用与建设用地复垦挂钩制度，对完不成建设用地复垦任务的乡镇（街道），一律停止建设用地审批；三是将建设用地复垦工作列入干部履职业绩考核，对连续三年完不成任务的乡镇（街道）的主要领导要进行换岗交流；四是设立市长特别奖，对建设用地复垦工作成绩突出的给予特别奖。建立完善土地管理目标责任考核机制，进一步调动了乡镇（街道）、村的积极性，大力推进建设用地复垦。

2、转变观念，夯实基础。要充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体向农民广泛宣传建设用地复垦的重大意义和有关政策，逐步转变观念，提高农民群众参与此项工作的积极性、主动性。在实施土地开发整理和建设用地复垦时，要深入调查研究，多与广大农民群众沟通，充分听取他们的意见和建议，尽量满足实际耕作的要求，做到民主决策、科学决策、依法决策，主动接受群众监督，最大限度让农民群众得到实惠。要稳妥处理复垦项目区内土地使用权、承包经营权调整、地面附着物补偿、补助等易发矛盾，维护农村社会稳定。进一步研究制订跨村建宅、退宅进城等政策措施，合理引导人口流向，鼓励和支持农民有序、稳妥地向城市和集镇、中心村集聚。逐步提高建设用地复垦工作重要性的认识，调动社会各方力量，做到上下一致，劲往一处使，才能成为大家的自觉行动。

3、及时修编，配置资源。加强土地资源配置规划的科学性和指导性，借助2006－2020年的土地利用总体规划编制方案之机，及时调整村镇布点规划，将建设用地复垦与实施农居点规划结合起来，在土地利用总体规划和村镇建设规划的指导下，按照“控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地”的原则以及“撤并小型村、拆除空心村、扩大中心村”的思路，合理确定农村新社区的数量、布局、范围和用地规模，严格执行村庄和集镇的建设用地控制指标。同时要积极引导和支持农村村民住宅建设按规划、有计划地向集镇和中心村集中；逐步推行在农民公寓住宅规划小区内安排公寓住宅或在农民迁建安置规划小区内安排建造住宅；鼓励以集中联建的形式建设农民新村；依据各村的自然、社会、经济情况，结合农村土地综合整治，有计划、分步骤地实施农居点基础配套设施建设，整合闲散土地和公共设施资源，从根本上治理“空心村”，推进城乡一体化进程。

4、因地制宜，循序渐进。一是建设用地复垦要与各类专业项目的实施结合起来。要充分利用土地更新调查成果，对耕地后备资源进行全面调查，摸清可复垦土地的分布区域、面积数量、立地条件等基本情况，因地制宜，科学组织后备资源开发建设。二是结合农村综合整治，把建设用地复垦与下山脱贫、地质灾害搬迁、康庄工程、“千村示范、百村整治”等工程有机结合起来，进一步整合资源，最大限度地发挥整体资源的效益。三是以“空心村”改造、拆旧拆违、分散自然村撤并和退宅还耕为重点，制定消化利用的各项政策措施，鼓励农民腾退多余宅基地。四是严格执行“一户一宅、拆旧建新”政策。村民新建、改建、扩建住房要在符合土地利用总体规划和村镇规划的前提下，充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地，切实盘活存量建设用地，避免在基本农田保护区内选址。

5、突破难点，保障权益。坚持谁投资、谁受益的原则，建立和完善市场运作、政府监管、业主获利、社会受益的运行模式。从近年来的工作实践表明，建设用地复垦工作推进的难点是拆迁安置。为突破难点，各乡镇（街道）要结合实际、因地制宜，研究和完善激励政策，鼓励具备条件的单位或个人充当业主，成为建设用地复垦项目的实施主体。以项目整体招投标或工程招投标方式组织项目实施的，必须严格按照有关工程招投标管理规定执行。要按市场经济竞争原则配置复垦资源，有条件的地方可由土地所有者选择业主，为建设用地复垦的群众工作、政策处理提供通道、创造条件。同时要发挥乡镇（街道）基层政权的优势，深入细致地做好群众的思想工作，又要尊重群众、依靠群众，要让群众参与到建设用地复垦工作的各个环节中来。要讲深讲透建设用地复垦给农民带来的实惠，包括相应的补偿标准政策，以此激发广大干部群众参与建设的积极性、主动性和创造性，避免由此引发信访和群体性事件，切实维护农民的合法权益，维护农村社会稳定。

6、加强沟通，合力推进。建设用地复垦工作是一项系统工程，乡镇（街道）、村要把这项工作真正摆到经济社会发展的重中之重来抓，加强领导、完善政策、狠抓落实。相关部门要解放思想、创新破难，做到多沟通、多协调，不推诿、不扯皮，相互支持，共同配合。土地整理中心要抓紧项目、规划及实施管理，加强对面上工作的指导；林业部门要主动参与、积极配合，做好林地征占用采伐等审核报批工作；规划部门要加快宅基地复垦村庄的村庄建设规划编制进程；国土、水利、农业综合开发部门要共同把好项目的设计关，加强项目的施工监管，确保工程质量，努力形成乡镇、部门齐抓共管、协同作战的良好局面。