授权民主：防腐之本

牛月永

（中共中央党校，北京100091）

授权民主：防腐之本

牛月永

（中共中央党校，北京100091）

防腐是当前民主政治建设的重大问题。防腐的问题表面看来是限制或制约权力运行的过程。其实不然，防腐是清除权力运行过程中的阻碍、保持权力运行合法性的过程。在权力运行的环节防腐只是防腐的治标之策，其实授权环节的民主才是防腐的治本之策。授权环节是防腐的关键阶段，授权民主才是防腐的治本之策。

授权；民主；防腐

权力的运行会带来负效应，对权力运行的监督能够对其进行制约，但是不能从根源上对权力的运行带来的负效应进行治理。同时，让权力在阳光下运行也只是治标之策。如果我们把分析问题的重点放在权力运行的前一个阶段——授权阶段，那么解决防腐问题的思路就明朗了：防腐的关键阶段——授权与防腐的阳光之剂——民主相结合而形成的授权民主才是防腐之本。

一、授权环节是防腐的关键阶段

授权即权力的授受，包括两层含义：一是上级对下级的任命，即指认一定人员，担任某些职位。其实质是一种内定，是集中的一种体现；二是下级对上级的选举，即民众通过选举把权力授予代表。其实质是一种放权，是民主的一种体现。这两种不同的方式相互交织，随着时代的发展呈现不同的特点。在计划经济时代任命的授权方式较为突出，在市场经济时代选举授权方式较为明显。特别是随着现代民主政治的发展、民众政治参与积极性的提高、执政党自身建设的改革创新力度的提升，在权力的授受中民众归向选举，而对于任命则较失之认同。我们知道在民主政治发展过程中，社会认同是执政合法性的核心。所以民众选举在民主政治建设中处于重要地位。这样授权民主作为授权环节的重要内容和内在要求就得到了体现。又由于授权是权力运行的前提，所以授权环节是防腐的关键阶段。

1.授权是权力运行的前提。首先，从权力的来源看，权力不是凭空产生的，是以国家为依托的。行使权力是国家的基本特征和存在价值。国家权力包括主权和治权，即人民主权和政府治权。在人民与政府之间，人民是国家权力的主体，一切权利属于人民；政府是国家权力的载体，全心全意为民服务的执行者。治权来源于主权的授权。没有人民主权的授权，即人民主权原则的体现，就没有国家（政府）的权力运行，即执行全心全意为民服务的职责。所以授权是执行权力的开始。其次，从权力的合法性看，授权是权力运行的前提。迪韦尔热认为“合法性指的是一个集体的大多数人认为一种权力、一种权威和一种等级制是合情合理的，即符合价值体系的。”[1]72其实合法性就是一种社会认同，也就是权力要得到民众的认可，也即民众的授权。同时，由于国家与社会的二元分化，使得民众相信政府永远在忠诚地代表着他们的利益的理由只能是人民主权原则。詹姆斯·W·西瑟指出：“真正的自由需要社会中一种实际的权力来反对国家，需要一种公民意志来限制政府和保护权利。”[2]40-41人民主权原则是权力运行良好的前提和保障。也可以表述为民主原则（即授权）作为一种维护权力合法化的社会安排，是权力运行的前提。

2.授权是防腐的前沿。我们知道权力产生腐败。问题的关键是如果在权力产生之前就把腐败产生的条件清除的话，那么就能防止腐败。要清除腐败产生的条件，防止腐败的产生，必然经过授权环境的过滤，在授权环节形成防腐的坚固前沿。首先，相对于权力的运行而言，授权处在前沿始点。权力的存在是一个从形成、运行到回收的过程。在这个过程中三者是一个有机统一体。权力的形成是始点，权力的运行是经过，权力的回收是终点。没有权力的形成，也就无所谓权力的运行和回收；没有权力的运行，也就没有权力的回收和对权力合法性的检测；没有权力的回收，也就无法形成新一轮的循环和良性互动。授权是权力存在的起点之一，因为权力的开端除了授权外还有僭取，授权是适应当代权力合法性的最佳方式。其次，相对于腐败的形成而言，授权是防腐的前沿。阿克顿说过：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”[3]342由此可以多少看出权力很容易使治权者滋生腐败。腐败是与权力相关的词汇，为什么治权者容易滋生腐败呢？“在个人利益与公共利益还存在差异的社会里，在权力的所有者与权力的行使者还处于相对分离的状态下，谋取个人利益始终是掌权者行为动机的重要组成部分，这就决定了掌权者的意志是不可能完全超脱现实的，它随时都会受到社会上各种复杂因素以及个人情感欲望的纠缠，随时都面临着超越法律和道德界限的诱惑，并以特有的方式在权力运行中表现出来。”[4]64这种特有的方式就是腐败。在一定程度上腐败就是个人利益与公共利益的严重脱离。所以，在权力形成之前设防，比权力运行时进行监督作用更大。这样权力运行前的授权就成了设防的前沿阵地，成为了防腐的必然选择。

二、民主是防腐之策

从古希腊到当代，从西方民主到东方民主，民主始终作为一种理想，构成不断前进的标准。民主作为共性而存在具有普遍的价值，其核心是人民主权原则，即人民是最终的政治权威。其本质是大众权力，即权力和权威依赖于人民。在社会主义条件下，人民是国家的主人，享有管理国家的一切权力。由于国情所限，广大人民不能直接从事国家和社会事务的管理，而只能通过间接民主，通过选举产生代表，由代表直接行使国家和社会事务的管理权。这样就造成了人民作为权力的所有者与代表作为权力的管理者的分离。也就是说，国家权力属于人民所有、国家权力的运行属于人民所管只是理论上的合理的解读，实践中两者是分离的。又由于权力具有腐蚀性，权力的管理者容易被权力所腐蚀。所以，对权力进行监督是十分重要和十分必要的。而能够有效实施制约监督的关键手段就是民主。

1.民主，让权力在阳光下产生。民主作为一种制度就是按照多数人的意志管理国家和社会事务的制度。民主的本质是人民当家作主。要实现人民当家作主就要坚持民主制度，按照多数人的意志管理国家和社会事务。在这里多数人的意志就是阳光，也就是说权力是在民众中产生的，权力是民众赋予的。让权力在阳光下产生，就是让权力在民主的条件下产生。这就使民主必须遵循几条原则。首先，主权原则。即人民是国家权力的主人，一切权力属于人民。这是民主的首要的基本原则，是民主的基石和灵魂，也是让权力在阳光下产生的关键。其次，自由平等原则。即人民能够适当地参与民主政治，发表意见，进行投票选举。自由、平等是民主政治的基本要素，也是让权力在阳光下产生的前提条件。再次，公开竞争的原则。公开竞争是民主政治的基本特征和显著标志，也是联系民众的重要渠道，这是让权力在阳光下产生的重要内容。最后，协商原则。协商是一种必不可少的民主程序，在政治生活中扮演着重要角色。一般情况下，协商就是在最终表决之前依照民主的原则，广泛听取各种意见，并对不同意见进行广泛而深入的交流探讨，以求得共识。同时，协商可以化解矛盾，维护和促进社会稳定，是让权力在阳光下产生的助推剂。

2.民主，让权力在阳光下运行。权力的运行是代表人民意志和利益的公仆直接行使国家和社会事务的管理权的过程。在此过程中往往产生两种不同的情况：一种是正确行使。即公仆们时刻牢记权为民所授，忠于职守，全心全意为民服务；另一种是公仆们把人民赋予的权力看成个人牟利的工具，被权力所腐蚀，个人利益高于一切。为此，必须进行制度安排，预防不法分子的出现。在所有制度安排之中，民主居上。首先，完善民主决策。包括决策原则的民主，坚持民主集中制的原则；决策参与的民主，扩大群众的决策参与度；决策程序的民主，使民主公开的要求体现在其过程中。其次，完善民主行政。一是信息公开是民主行政的前提。权力运行的过程包含诸多信息，如果人民对政府有哪些权力、权力如何行使不知情或一知半解，不仅落实人民群众的知情权、参与权、选举权和监督权会成为空话，而且也极易为某些人搞暗箱操作或贪污腐败提供便利。要完善相关法律和制度、要增强公职人员的公开意识、要重视民众信息需求和参与、要细化内容和明确标准、要依法公开和加强问责。二是思想转变是民主行政的关键。民主行政的关键是公仆们在思想上要认识到自己是人民的公仆，人民才是主人。然而情况往往相反，公仆为虚，主人为实，公仆主动与人民群众拉开差距，摆出一副高高在上、盛气凌人的模样。这种思想与民主意识相悖，严重影响到民主行政。所以要转变公仆的思想，使其认识到权为民所授，才能使公仆做到情为民所系，才能使公仆真正做到利为民所谋，避免公仆将个人利益置于党和国家利益之上。再次，完善民主监督。在我国，一是完善党内监督，包括组织监督和党员监督。二是党外监督，主要指民主党派的监督。三是群众监督，这是党的群众路线在民主政治方面的体现，是确保权力阳光运行的基础和根本。当前在信息技术飞速发展、网络遍及全球的时代，网络已经成为人们生活中的一部分，具有便捷的交互功能。网络监督已发挥重要的作用，很多腐败分子的落网，就是网络监督的功劳。网络监督已成为群众监督的重要部分。

三、授权民主才是防腐的治本之策

民主在权力所处的不同阶段发挥着不同的作用，产生不同的影响。在与权力相关的概念中民主可以分为授权民主、运行民主。授权民主侧重于权力运行前的民主，即权力产生时的民主，比如选举等。运行民主侧重于权力运行过程中的民主，比如监督等。由前述分析可知，权力产生时的授权环节是防止腐败的关键阶段。民主又是防腐的良剂。如果把授权与民主结合一起而加以分析，那么授权民主就是防腐根本措施。也就意味着只有在授权环节注重民主，才能从根源上遏制腐败。也表明在防腐问题上授权民主与一般运行民主的不同之处在于授权民主突出治本。

1.授权民主从根源上遏制腐败的产生。民主制度的确立是权力健康的形成和运行的必然。卢梭在社会契约论中曾指出：“把国家收买到手的人到头来而不出卖国家，而不从弱者的身上捞回自己以前被强者所敲去的那笔钱，那是难得有的事。”[5]98明确了授权民主对于从根源上遏制腐败的必要性。首先，授权民主形成了一种民主政治健康运转的良好环境。这种良好的环境主要体现在群众的监督方面。群众监督的实质是将权力产生和运行置于群众的视线之下。在人民当家作主的氛围中人民群众是民主的主体，并且是权力运行的决定力量，自然也是一种监督力量。只要群众的监督力量真正的被发挥出来，就能使腐败分子消失在萌芽之中，或者毫无藏身之地，就能形成一种民主政治健康运转的良好环境。其次，授权民主杜绝了腐败形成的条件。民主的多数原则是一种内在的权力制约监督机制。多数原则是民主的基本原则，意味着大多数人具有决定权，少数人要服从多数人的意见。这就使得多数具有人民的权威，体现出人民主体原则，并且支撑着民主的灵魂。民主的多数原则成为一种制度，并且是民主政治制度的组成部分。同时，民主的多数原则从根源上否定了个人的专制，内在地作为一种政治制度运转的监督制度，以制度的形式筑起了坚固的防腐高墙。如果再从民主的本质分析可知，民主与腐败水火不容，因为民主维护的是多数人的利益，腐败是建立在个人利益之上。所以无论从制度层面还是本质方面都可以看出授权民主与腐败势不两立，民主绝不允许腐败的出现。

2.授权民主从运行上推进腐败的消除。权力授予上的不民主是导致权力滥用的一个重要诱因。在我国主要体现在干部的选拔、任用、调配等授权环节上不能充分体现民主的实质。这就必须深化干部人事制度改革，加强对权力授予过程的监督，坚决纠正选人用人上的不正之风，整治跑官要官、买官卖官等消极腐败行为，确保权力正当授予、规范运行。一是加强对“一把手”权力的制约和监督。这是克服选人用人上的不正之风最重要的保障。凡是在党内重大事项集中形成共识决定时，书记在班子里只有一票，并不拥有足以否定大多数人的权力。书记的作用就在于集思广益，集中大家的好主意、好看法，或者引导大家形成新见解、新认识，绝不是动辄把自己的意见强加于他人，时时处处以自己的意志为转移。民主的思想是作为领导者首要必备的素养。二是注重通过民主评议、民意调查来解决问题。这是加大群众参与力度的重要途径和建设民主政治的重要渠道，是反腐倡廉的阳光之策。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》第九条规定“在党政领导干部选拔任用工作民主评议、民意调查中，本地区本部门群众满意度明显偏低、选人用人方面问题突出、干部群众反映强烈的，经组织考核认定，应当追究负有责任的党委（党组）和组织人事部门主要领导干部的责任。”这样一来就会迫使领导干部努力平息群众的不满，想办法解决问题。可见，用民主的方式解决这种现象是问题的根本所在。三是要确保制度的系统性。制度建设具有长期性、根本性、全局性和稳定性。制度建设强调的是制度要素之间的协调性和系统性。只有确保制度体系的系统性才能确保制度的整体性，充分发挥制度的执行力。当前，加强民主政治制度建设是贯穿民主政治建设全局的根本举措，也是预防腐败的关键决策。四是确保监督的刚性。监督的过程也就是民众行使权力的过程，也是执政合法性与有效性统一的过程。失去了监督的权力就会使权力偏离人民的意志，从而导致权力运行的不良循环，最终使权力失去其合法性，造成腐败现象的发生。得到监督的权力才能保持权力的合法性与有效性的统一，才能保证权力良性运行和具有持久的生命力，才能防止腐败现象的发生。在监督的过程中要体现民众的权威，使监督真正落到实处。这既是人民当家作主的内在需要，也是授权民主的外在体现。为此，要确保监督有刚性。这就需要增强监督的执行力，让监督由“软”变“硬”。同时还需要注重监督结果的运用，充分尊重民意，确保民众的主体地位。

[1][法]莫里斯·迪韦尔热.政治社会学[M].北京:华夏出版社, 1987.

[2][美]詹姆斯·W·西瑟自由民主与政治学[M].上海:上海人民出版社,1998.

[3][英]阿克顿自由与权力[M].北京:商务印书馆,2001.

[4]王寿林.权力制约和监督研究[M].北京:中共中央党校出版社,2007.

[5][法]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆出版,1980.

[责任编辑:孙巍]

D 035.4

A

1002-7408（2010）08-0034-03

牛月永（1978-），男，山东菏泽人，中共中央党校党建专业博士研究生,研究方向：政党理论研究。