论我国地方政府公共服务的“趋中”供给及治理取向

张新文,李文军

(1.上海交通大学国际与公共事务学院,上海 200030;2.广西民族大学管理学院,广西南宁 530006)

一、 问题的提出

改革开放30多年来,中国经济取得了举世瞩目的成绩,相当程度上得益于“地方政府为经济增长而展开的竞争”[1]。但同样可见的是,伴随着经济快速的增长,近年来不断涌现的上学难、看病难、房价高等民生问题依然突出。向全体公民提供公共服务既是政府的责任,也是公民应享有的一项权利。相比中央政府频频颁布惠及民生的政策及举措而言,地方政府在公共服务领域所承担责任的程度非但没有提升,反而不断出现下降的趋势[2]。作为公共服务供给方的地方政府层面到底出现了哪些问题?为什么经济得到了发展,而改善民生的意愿却难以实现?

国内对地方政府提供公共服务的分析讨论基本上都是在中央—地方政府间关系的分权框架下展开。这里有两种差异较大的学术流派,一种是以财政竞争为内核的分权理论,以汪永成、李涛、周业安等为代表的学者认为:地方政府间的财政竞争是决定公共服务提供结构的关键机制,地方财政支出会偏向有益于流动性要素的公共服务[3-4]。另一种是以委托代理为框架的分权理论,如傅勇、郑磊等学者认为,中央政府对地方政府的激励契约是决定公共服务提供结构的关键机制,地方财政的支出会偏向具有生产性质、政绩明显的公共服务[5-6]。很明显,财政竞争的分权理论把提供公共服务的地方政府看做是流动性的角色,而以委托代理为基础的分权理论把地方政府的行为看做是代理人的偏好。应该说,这两派理论都只是抓住了我国财政经济体制的一个方面----财政分权或者政治集权,而事实上地方政府是财政分权与政治集权的结合。地方政府在由改革前的“代理型政权经营者”转变为改革之后的“谋利型政权经营者”角色过程中[7],获得了可谋求自身利益的行动空间。然而官员升迁的命运又主要掌握在上级政府手中,压力型体制并没有发生重大改变[8]。为此,本文尝试以地方政府的“多任务代理者角色”为分析框架,对我国地方政府在公共服务供给中一个普遍现象,即低水平的“趋中”行为进行探讨*① 本文所指的“趋中”是指地方政府尤其是省级政府对于涉及本行政区域公民的公共服务等在供给方面上存在中间位置的财政支出取向。,以对上述问题作一初步回答。

二、 地方政府公共服务供给的“趋中”

社会学把“趋中”行为作为客观的并可以观察到的社会心理现象,而行为经济学对此的研究关注于人类的心理以及行为倾向在经济发展过程中的影响。这一理论认为,人是处在群体中的动物,一个人的决策行为必然地受到周围其他人的行为的影响。在信息约束的环境下,由于人类天然的风险规避性,人类行为往往表现为“随大流”的跟从行为,于是“投资者跟随大流,投资选择行为是对大众行为的模仿,并不是参照自己挖掘的信息”[9],人们形象地将其称为“羊群行为”。这一理论构成了目前金融市场的主要解释性分析。在分析地方政府公共服务供给的问题上,行为经济学具有同样的解释力。把地方政府比做市场经济中的投资经理人,我们会发现,如果投资经理人的报酬数量依赖于同其他经理人比较后的表现,那么这些代理人的激励将被扭曲,他们的投资行为也最终将以一种不合理的投资组合而收尾[注]公共选择理论也是把政府作为类似于市场行为中的“经济人”属性而看待。它认为在经济市场和政治市场活动的人是同样的,没有理由认为同一个人由于场所不同就会以不同的动机进行活动。所以在这层意义上,行为经济学理论与公共选择理论都是基于相同的假设前提。。很明显,公共服务供给的“趋中”行为就是指地方政府在提供公共服务时,首先是进行横向(其他同级别的政府)与纵向(上级政府及下级政府)的对比,然后作出投入资金的决定,但是投入量的多少大致上趋为中位,即努力做到“不冒尖”。

我国地方政府的财政支出无疑是衡量公共服务在项目安排和项目质量上是否“趋中”的重要指标,而且近年来持续快速的经济增长为此奠定了良好的基础。但是政府有钱之后,是否一定会投向公共服务领域呢?从全国的总体数据上看,涉及民生的主要公共服务项目,如教育、社会保障与就业、医疗卫生、文化等,其支出占地方财政支出的总比例从2001年的34.2%增长到2008年的37.8%,变化非常稳定;而同时期的经济建设支出在22.1%～29.8%之间变动,政府行政费用从8.9%增长到16.5%,三者的极值比分别为1.1∶1.3∶1.8,后两者的变化幅度比较大;而地方政府财政总支出的平均增长率为20%左右,超过公共服务的支出增长率。大多数地方政府对于主体公共服务支出的积极性是趋中的,即稳定而不冒尖,远不如经济建设与行政费用支出的增长幅度。

分项目统计上,以地方政府在文化服务方面的财政支出为例,文化方面的财政支出占总财政支出比例为2%～3%的省份在2001年占全国总省份的87%,2003年为74%,2005年为87%,2008年为80%,而支出比例在2%以下的以及3%以上的省份比较少(即文化支出比较冒尖的省份比较少)。与此同时,我们从2008年教育支出在地方政府财政支出中的比例也可以观察到这种“趋中”现象。支出比在15%～19%之间的省份占了近六成,其中东部4个,中、西部各7个;而在15%以下的省份,西部4个,东部2个;在19%以上的省份,西部2个,中部1个,东部4个。全国超过平均值17.2%的省份有16个[注]关于地方政府在文化方面的财政支出数据来源于2002—2009年的《中国统计年鉴》,其项目名称在2001年、2003年以及2005年是文化广播事业费,而2008年是文化体育与传媒事业支出费。教育方面的支出比例是以2008年单独年份作为比较。。

另外,我国地区差异大,东、中、西部各省份的财力不一样。但是财政状况较好的省份会投入更多的资金在医疗卫生上吗?实际上,2001—2008年间东部地区对医疗卫生支出比例的平均值为4.53%,而同期的中部与西部比例分别为4.14%和4.58%,区域间差距较小,各省份间的医疗支出比例比较趋中。

与此形成鲜明对比的却是地方政府投资增长率连年上升,从2001年的平均13%增长到2008年的平均25.9%,固定资产投资占GDP的比重从2001年的34.4%跃升到2008年的57%。2009年地方财政收入增长率超过15%的省份占全国总数的48.4%,增幅为10%～15%的省份占35.4%,增幅在10%以下的省份只有16.2%。因此平均意义上,地方财政支出对主要公共服务的支出明显偏低。

三、 地方政府公共服务“趋中”供给的原因分析

为什么地方政府在社会性公共服务支出方面长期呈现低水平的趋中现象,特别是在中央提出建设服务型政府目标后也没有大的改变? 问题的核心是地方政府在财政支出上存在着一种“选择性”的政治和经济动因,即能够根据自身的效用偏好,有选择性地履行职能。换句话说,地方政府已演变为一个相对独立的利益集团,其政治职能的扮演不再是一个简单的行政主体角色,而经济职能上却感受到更多的财政压力,由此决定了其“多任务代理者”的角色运行模式。而产生这一角色的原因,存在于以下三个方面。

1. 分税制与预算软约束外部环境

1994年的分税制使得地方政府能支配的收入相对下降,事权扩大伴随着支出压力的加重。尽管中央政府一再从制度上规范转移支付体系,但是地方政府并没有表现出改变既有财力的分配格局。2002年实行中央与地方共享部分所得税后,更是提高了地方财政支出对中央财政的依存度[10]。也正“因为地方政府的所谓‘机动财力’相应减少,从而或多或少地削弱了地方政府在相关方面的积极性”[11]。从公共服务供给的“趋中”行为的动机上看,以土地出让所获得的预算外资金是地方财政收入的一个重要来源,因为“资金集中获得了更为优先的地位,……资金集中的逻辑优先对中央政府与地方关系的进一步制度化发展产生了一定程度上的冲击”[12]。虽然财政集中使中央财政收入明显提高,但这样做的成本非常高,因为集权过度不但打击地方的积极性,而且重犯计划经济的老毛病、重开寻租大门[13]。基层财政陷入困境,公共服务支出显然受到了影响,于是以土地出让所得的预算外收入成为地方政府一种“合理的寻租”,高房价问题自然不可避免。另外,中央政府对地方政府财政预算上也存在软约束问题。因为公共服务供给的关键之处在于地方政府可支配财力的多少,同时应该加上中央的税收返还与预算外收入。从1993年到2007年间,中央与地方的收入差距就一直在缩小,但是地方收入自1995年以来就一直高于中央收入,中央、地方的支出变化也并不显著,在这层意义上,中央政府所希望的“强干弱枝”目标并没有实现[注]1994年分税制前,地方政府占所有财政收入的80%,中央政府是20%,分税制后逐渐缩小差距。到2007年,中央政府与地方政府几乎各占所有财政收入的50%。具体可参见1994—2007年有关财政收支方面的《中国统计年鉴》。。

2. 晋升以“GDP”为考核中心的行政官员动机

以经济体制改革为起点,中央通过“有选择性的分权”,即行政分权和财政分权,有效地激发了地方政府发展经济的积极性,其行为的自主性、独立性增强,成为“谋利型政权经营者”,由此经济增长的强激励与地方政府较强的经济自主相结合,产生了“经济增长市场”[14]。但是经济增长目标的驱动取向也更多地关系到地方政府行政官员的利益,所以其效用目标同时包括了经济利益与政治晋升,而后者似乎更加重要。正如国外学者所言:“有效行为的主要诱因就是,通过晋升和安全,实现一个人职业的发展。”[15]

具体来说,宏观上的“经济增长市场”环境下,中央政府—地方政府之间的委托代理关系事实上是以一对多。为了节省监督费用与激励地方政府,中央政府采取的是多任务的“政治承包”形式,并通过财政集权,使地方政府达到中央的治理要求。表现在:承包合同里不仅具有维护社会政治稳定以及促进地方经济发展的责任,还要提供教育、医疗、环境保护等多种地方公共产品[4]。微观上看,因为绩效考核机制偏重于以GDP为中心,行政官员在事业晋升上的政治锦标赛使地方政府产生了“为经济增长而竞争”的局面。而正是由于这一外部动力机制促使了地方政府在公共服务供给上的选择。部分学者指出:寻求GDP的增长而不断扩大固定资产投资,无论是衰退期,还是繁荣期,中国的地方政府都有强大的激励来实施其扩张偏向的财政政策[16]。为了规避中央政府对地方行政官员有意或无意地“惩罚”,各地都在寻找一个合适的比例,这样的“趋中”行为也就不难理解了。

3. 公共服务意义中的社会建设与经济发展相脱节

在传统的发展理论中,经济政策与社会政策是两个相对独立的体系。人们将经济政策看做是创造财富的手段,而将社会政策视为对贫困者提供收入保障的再分配机制,是不得已而为之的事情,社会建设必定会拖累经济的发展。以建立市场经济体制为目标的效率优先、兼顾公平导向,事实上也强化了以经济建设为核心目标的地方政府职能。在保持经济增长的目标驱动下,发展的体制要素一定意义上加剧和固化了地方政府在公共支出结构上的扭曲。

所以,公共服务供给的不足使得本应由政府承担的公共服务成本相当部分被转嫁给了普通居民,从而加大了居民在教育、医疗、住房等方面的支出。这种成本的转嫁很有可能迫使居民以增加储蓄、缩减当期消费来应对,从而与其他支出一起改变着居民的长期预期和消费倾向,进而导致地方政府难以启动和扩大内需,这无疑对地方经济的持续增长构成了严重威胁。内需不足与官员晋升构成了双重压力环境,故此在面对解决民生问题与解除经济增长放缓之威胁的抉择面前,地方政府选择了后者。为了维持一定的经济增长,解决内需不足的问题,唯有选择政府性的投资来弥补,从而实现经济发展的目标。在这样的行为逻辑下,经济发展的冲动与公共服务层面上的社会建设一定意义上变得“水火不容”,公共服务的“趋中”供给也就不难理解了。

四、 对地方政府公共服务“趋中”供给的治理取向

当代著名经济学家诺斯曾经有这样的感慨:“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的,但国家又是经济衰退的人为根源。”[17]而其所指的“国家悖论”也就是“政府悖论”。世界银行的研究结论与“诺斯悖论”基本一致,即“政府对一国的经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上,政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥,该国经济便蒸蒸日上。若情况相反,则发展便会停滞不前”[18]。我们可进一步推论出:地方政府是区域性公共服务提供的关键,然而地方政府又是公共服务供给低水平“趋中”行为的人为根源。显而易见,包括中央与地方政府自身的创新是摆脱“政府悖论”的重要途径,对地方政府公共服务“趋中”供给的治理取向须要适应迅速变化的社会环境,具体应从以下几方面入手:

1. 优化分税制的功能,建立可持续性的财政支持体制

可持续性的财政支持是地方公共服务供给的物质保障。“1994年的分税制改革,只是部分地取消了地方政府行使财政自主权的诡秘之道,但对于建立一个现代的、基于事权分工的政府间财政体制,还只是迈出了第一步。”[19]各级政府间的财权和事权的科学、合理配置有利于提高各级政府公共服务能力。我们必须跳出集权与分权的传统改革思路,重新从激励各级政府提高财政能力的角度来配置财权和事权。财政能力决定财权和事权的范围以及大小,也是连接财权和事权的中介。基层政府的财政能力是制约我国公共服务供给的关键因素,因为和谐社会的构建以及基本公共服务的均等化,取决于基层政府运用财政来解决民生问题的能力。因此,一方面须赋予地方政府一定的税收立法权以提高财力;另一方面中央政府必须规范地方政府的收费与预算外收入,强化对地方政府的财政约束。

2. 转变现时的发展方式,强化社会政策的体系建设

国际金融危机对我国经济的冲击,表面上看是对经济增长速度的冲击,实质上是对经济发展方式的冲击。转变经济发展方式已经成为实现经济社会可持续发展的紧迫任务,最主要的是我们必须促进经济建设和社会建设融为一体,确立“社会政策也是生产力”的发展取向,把社会建设“嵌入”到经济发展当中,加大对社会保障、教育、培训、医疗服务等社会服务方面的投资,进一步提高劳动者的收入和发展机会,改善其生活质量,从而提高经济效率。这不仅起到预防风险和管理风险的作用,也可以增加他们应对经济和社会变化的能力,从而使经济增长和社会发展融合在有序和稳定的基础上,符合财政政策的扩大内需方向。要做到发展经济与改善民生的内在统一,中央政府有必要在法律层面制定具有适度普惠性的、有硬性指标要求的社会政策。

3. 完善服务型政府的绩效考核体系,创造公共服务的“竞争性市场”

政府是基本社会公共品的提供者,提供公共服务是政府合法性的重要来源。在某种意义上讲,当代政府的主要职能是满足社会公共需求,为人们提供充足、优质和廉价的公共服务。改革开放后,中央政府对地方政府进行的经济分权把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济,创造出了各地方为经济增长而展开激烈竞争的态势。而中央政府以GDP为中心的绩效考核,以及地方经济发展和官员本身的晋升压力,促使了地方政府通过控制各种要素来发展经济,发展型政府由此形成。在以GDP为目标的环境下,地方经济得到了发展,但是公民之间的收入差距、环境污染、公共服务供给不足等问题日渐凸显。服务型政府的目标是实现社会的公平正义,在建设这一目标的过程中,服务型政府的考核体系应依据相应的功能定位,制定动态和相对的绩效评估指标,强化地方政府的服务责任,并适当地延长地方政府官员的任期,使地方政府之间的竞争主要体现为公共服务范围内的竞争,地方政府的政绩主要体现为提供良好的公共产品与透明有序的市场环境。换句话说,中央政府有责任创造的是地方政府在公共服务方面的“竞争性市场”,而不是“为经济增长而竞争”的优先排序。

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