我国“十一五”大气环境总量控制制度分析及优化建议*

王 圣孙雪丽赵秀勇陈 辉左 漪

(1.河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，江苏 南京 210098; 2.国电环境保护研究院，江苏 南京 210031)

我国“十一五”大气环境总量控制制度分析及优化建议*

王 圣1，2孙雪丽2赵秀勇2陈 辉2左 漪2

(1.河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，江苏 南京 210098; 2.国电环境保护研究院，江苏 南京 210031)

在“十一五”期间，大气污染物总量控制制度不仅体现了我国环境管理方面取得的成绩，也有效地改善了环境质量，同时还极大地推进了我国环境保护各项事业的发展。但是随着环保形势的不断变化，与当前形势相比，大气环境总量控制制度仍存在可以进一步完善优化的地方，对其深入分析可以为我国“十二五”环境管理制度提供借鉴。

十一五;大气环境;总量控制;优化建议

实施排污总量控制是我国环境管理制度的一项重大革新，是改善环境质量的重大举措。自1988年起，原国家环保局在全国18个城市和山西省、江苏省，进行了总量控制基础上的排污许可证试点和推广工作。实践证明，总量控制和排污许可证制度对控制污染物排放的效果显著。在“十一五”期间，大气污染物总量控制制度不仅体现了我国环境管理方面取得的成绩，也有效地改善了环境质量，同时还极大地推进了我国环境保护各项事业的发展。但是随着环保形势的不断变化，与当前形势相比，大气环境总量控制制度仍需要进一步完善优化，对其深入分析可以为我国“十二五”环境管理制度提供借鉴。

1 “十一五”总量控制制度回顾

污染物总量控制制度是国家对污染物的排放实施总量控制的法律制度。污染物排放总量控制是将某一控制区域(例如行政区、流域、环境功能区等)作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域的污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。其中“总量”指的是在一定区域和时间范围内的排污量总和或一定时间范围内某个企业的排污量总和。

与总量控制目标确定与分配相关有五个主要问题:①确定对哪几种大气污染物实行总量控制制度;②划定实行大气污染物总量控制制度的区域和行业;③在确定基数的基础上合理确定下一阶段的总量控制目标;④在确定的总量控制目标前提下，确定合理的分配方案;⑤国家层面以及地方政府所确定的实现总量控制目标所实行的政策与技术措施。

根据国务院的要求，国家有关部门已确定在“九五”期间，对全国环境质量影响最大的12种主要污染物(烟尘、工业粉尘、二氧化硫、氰化物、石油类、化学需氧量、砷、汞、铅、镉、六价铬、工业固体废物)实行总量控制;“十五”期间国家对二氧化硫、烟尘、工业粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物等6种主要污染物实行排放总量控制计划管理;“十一五”期间总量控制指标则调整为化学需氧量和二氧化硫2种主要污染物。

国发［2005］39号文《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条中明确，“要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位”。2006年5月和7月，受国务院委托，原国家环保总局与“六大电力集团”及各省签订了主要污染物总量削减目标责任书。

根据国函［2006］70号文《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》，排放基数按2005年环境统计结果，计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年分别减少10%，并成为《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的约束性指标。

2 “十一五”二氧化硫总量控制制度评析

2.1 指标分配没有很好地结合区域发展特征

国函［2006］70号文对于我国31个省/直辖市/自治区明确了2010年二氧化硫的控制目标，全国二氧化硫排放量削减10%的总量控制目标为2 294.4万t，实际分配给各省2 246.7万t，国家预留47.7万t，用于二氧化硫排污权有偿分配和排污权交易试点工作。

在国函［2006］70号文中电力行业单独列出(包含在各省份的控制总量指标之中)。另外还单独公布了大连市、宁波市、厦门市、青岛市、深圳市以及新疆生产建设兵团的二氧化硫控制总量(见图1)。

图1 “十一五”二氧化硫总量指标

仅以地区的第二产业GDP(即工业GDP)及第二产业GDP的增长率两个指标参考比对我国“十一五”二氧化硫削减目标(见图2)。可以得到，所确定的二氧化硫削减比例曲线基本能够与地区工业GDP绝对值曲线保持一致。但是，某些工业GDP基数本身就很低，工业GDP增长率也位于全国平均水平之下的地区，从发展的考虑，这类地区的二氧化硫总量指标不应该削减很多，甚至可以考虑增加总量指标，例如:宁夏、贵州。

2.2 大气污染总量控制没有与质量控制很好地有机结合

原国家环境保护局对全国2177个环境监测站13年(1981－1993年)监测数据分析表明，当时环境空气中二氧化硫浓度超标城市不断增多，已有62.3%的城市二氧远大于PM10，对城市大气能见度及灰霾的产生也有非常大的影响。以北京为例，胡敏等(2005)利用多级撞击式颗化硫年均浓度超过国家二级标准，日均浓度超过三级标准。由二氧化硫排放引起的酸雨污染范围不断扩大，已由80年代初的西南局部地区，扩展到西南、华中、华南和华东的大部分地区，当时年均降水pH值低于5.6的地区已占全国面积的40%左右。在这个环境背景下，1998年1月12日国务院批复了由原国家环境保护局制订的《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》，并在“十五”及“十一五”环保规划中对二氧化硫实行总量控制。

总量控制制度是一种基于环境质量改善为目标的控制手段，所以总量控制的根本目标还是环境质量。对二氧化硫实行总量控制主要是针对酸雨的控制，从当时的环境背景而言，这种环境管理政策具有非常重要的意义，同时也不同程度地改善了环境。但是随着社会的不断发展，环境形势与环保要求日益严峻，尤其是当前复合型大气污染物已成为我国城市和区域大气环境所面临的最突出问题。在这种新环境下，在环境管理政策方面仅对二氧化硫实施总量控制不能从真正意义上改善环境。

依据国家环境监测部门公布的空气环境质量日报，对27个省会城市、4个直辖市的2004－2006年空气质量数据进行分析，结果显示:PM10作为空气首要污染物出现的比率最高，全国城市平均值为75.03%;全国城市SO2为首要污染物的比率平均值为6.76%。PM10作为首要污染物出现所占比例南、北方城市分别是66.64%和83.97%; SO2为首要污染物所占比例南、北方城市分别是7.28%和6.19%。可见，目前中国绝大多数城市的可吸入颗粒物(PM10)已取代二氧化硫成为首要污染物，重污染日基本上均是PM10的重污染。同时，有研究表明我国华北区域(北京及周边城市)的PM10污染存在区域性污染特征。

图2 地区第二产业GDP及增长率与二氧化硫总量削减比对

图3 珠三角地区2008年度大气主要污染物SO2、PM10、NO2现状监测值

同时，研究表明大气中细颗粒(PM2.5)在PM10中占较大的比重。例如:南京市PM2.5/PM10的值约为68%，济南约53%，宁波约80%。细颗粒PM2.5对人体健康危害程度粒物采样器MOUD I对2001－2003年北京城区冬、夏季颗粒物及其离子成分质量浓度谱分布进行了研究，发现北京城区颗粒物中细粒子占PM10的40%－60%，已经成为PM10的主要组成部分。

因此，随着社会的不断发展与环保形势日益严峻，在大气污染物中仅对二氧化硫实施总量控制，而不采取综合性的大气污染控制手段，不能够从根本上改善大气环境质量，必须以环境质量为根本目标，实行“环境多污染物综合控制战略”。

2.3 大气污染总量控制指标和环境空气评价指标单一

近年来，特别是珠三角、长三角和京津冀地区的灰霾天气有所增加，尤其是珠三角地区城市，灰霾天气有的已经占到了全年天数的一半。根据分析，细颗粒物是造成灰霾天气的主要原因，这主要是由于区域的快速工业化和城市化引起的。工业化程度越高，消耗煤炭资源就越多;城市化越发达，机动车量就迅速增长，导致机动车排放迅速增加。所以，空气中PM2.5细颗粒的累积就越来越多，结合特定的气象条件，由此造成大气灰霾天气比较频繁。

我国现在的空气污染指数是10年前制定的，当时根据我国城市的空气污染状况，只考虑了二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物这3项指标，而与灰霾天气密切相关的PM2.5细颗粒和臭氧等指标没有包含在内，这就导致了监测部门公布的空气质量全年优良而实际上环境空气质量却存在变差的趋势。

图3是珠三角地区2008年度大气主要污染物SO2、PM10、NO2现状监测值。

从图3分析得出，采用单一评价体系来分析，也就是用我国现行《环境空气质量标准》(GB3095－1996)来评价，SO2、PM10和NO2都是能够满足标准的。

2005－2008年度间，珠三角地区灰霾天数每年均持续维持高位水平，超过100天，能见度明显下降。根据图4珠三角采用(SO2－NO2－O3－PM2.5)评价体系结果表明，珠三角空气质量超标比例达到了28.9%。

数据表明，2008年度广东省全年二氧化硫减排了6.71万t，较上年减少5.58%。在单一考虑二氧化硫总量指标的情况下，二氧化硫总量指标确实是削减下来了，并且根据现有空气质量评价体系也是全部达标的，但是实际空气质量的视觉及感觉却明显下降了。

图4 采用(SO2－NO2－O3－PM2.5)评价体系结果分析

2.4 实施总量控制的主要行业单一，没有结合其余主要行业

“十一五”期间大气污染物总量控制指标是二氧化硫，经国务院授权，原国家环保总局除了与31个省/直辖市/自治区明确了2010年二氧化硫的控制目标之外，仅与我国主要电力集团签署了控制目标责任状。

从排放的角度而言，煤电确实是二氧化硫排放最多的行业。但是，从发展的角度看，尤其是电力行业，国家出台了很多的产业政策，并且电力行业严格执行国家政策，普遍脱硫，重点地区新建火电厂大部分都要求安装烟气脱硝装置。研究表明，在某些重工业区“十一五”末电力行业将不再是二氧化硫排放最多的行业，在一些重工业区，目前已经是化工行业、钢铁行业二氧化硫排放大于电力行业。而国家还没有对化工行业、钢铁行业、水泥行业等重工业出台相关的二氧化硫及氮氧化物治理指导的产业政策。从企业的角度，更是没有更多的技术积累。

2.5 总量控制制度没有很好地与市场经济政策相结合

我国虽然采取了总量控制制度，并且对重点行业也采取了具体到污染源的管理措施。但是，如何结合市场机制促使总量控制制度进一步搞活，能够完全体现出总量控制制度优越性的潜力，同时也能通过总量控制制度使得企业能够从被动减排转型到主动减排上，应该值得重点考虑。

3 “十二五”总量控制制度优化建议

3.1 建议总量控制目标结合“分区”原则确定

建议确定“十二五”总量指标的时候，能够综合考虑地区(空间、发展水平等)系数、人均GDP水平系数、人均工业GDP水平系数、人均装机容量系数、人均发电量系数、单位面积装机容量系数、单位面积发电量系数等影响因子，建立更加科学合理的评价体系。例如，可以考虑以华东地区的平均GDP水平作为GDP的基准情景或者以国外某个国家的GDP水平，基于这个基准情景来分析我国地区GDP水平及增长水平，同时考虑地区的环境现状。同时建议参考国务院拟划分的“四大功能区”(优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发)进行总量控制划分。

3.2 建议总量控制目标结合“分行业”原则确定

建议确定“十二五”总量指标时，在重点考虑电力行业的同时，必须考虑其余重污染、高耗能行业，主要包括:化工行业、钢铁行业、水泥行业等。“十二五”大气污染物总量控制目标的制定原则中“行业区别对待”可以包括三种方案:一是单独考虑“重点行业(电力行业)”，对电力行业实行近似于“十一五”的“计划单列式”管理，对其余行业不用分类，作为一个整体进行总量控制;二是平行对待几大高污染、高耗能行业，以“全国第一次污染源普查”数据为基础，根据行业发展规划、资源需求、环境污染等特征，分别确定总量控制目标;三是重点考虑“电力行业”，实行“计划单列式”管理，其余重点考虑三大高污染行业，包括:石化行业、冶金行业、水泥行业，实行“四大主要行业”总量控制，同时确定不同行业的不同总量控制目标。

3.3 建议结合标准修订以及质量控制目标设定环境质量评价体系及总量控制目标

建议根据行业发展状况，以及地区环境状况，科学确定重污染因子以及能够引起综合污染的因子，并进行相关环境标准与排放标准的修订，在此基础上与主要污染物总量控制挂钩，并调整现在的环境质量评价体系，建议增加臭氧、PM2.5等细颗粒的一些指标，同时还要考虑适当增加大气能见度的指标。

3.4 建议“十二五”总量控制指标增加氮氧化物因子，并分行业执行

建议“十二五”期间增加氮氧化物作为总量指标控制因子，并重点在电力行业与汽车尾气方面进行控制，同时其余氮氧化物排放的重点行业也要出台行业的约束性文件。

3.5 建议在温室气体方面做政策与技术储备

建议“十二五”期间在工业温室气体方面做出政策研究与技术支持，并重点放在四大高耗能企业:电力行业、钢铁行业、石化行业、水泥行业。

3.6 建议“十二五”增加分区域酸雨考核制度与体系

建议“十二五”酸雨考核体系重点放在:酸雨的成分与来源、酸雨形成与区域其余污染物因子的关系、评价指标体系的建立等。

(编辑:刘照胜)

AbstractIn 11th five-year，total amount control system of atmospheric pollutant not only has reflected the achievements about environmental management in China，but also has improved environmental quality，and has advanced a strong impetus to environmental protection and various social undertakings developed by leaps and bounds.But with the changing of environmental protection situation and stricter of environmental protection requirement，some perfection and optimization have existed in total amount control system of atmospheric pollutant.Some references based on the further analysis can be given for environmental management of 12th five-year.

Key words11th five-year;Atmospheric environment;Total amount control;Optimization suggestion

Analysis＆Optimization Suggestion on Total Amount Control System about Atmospheric Environment during 11th Five-Year in China

WANG Sheng1，2SUN Xue-li2ZHAO Xiu-yong2CHEN Hui2ZUO Yi2
(1.State Key Laboratory of Hydrology-Water Resource and Hydraulic Engineering，HoHai University，Nanjing Jiangsu 210098，China; 2.State Power Environmental Protection Research Institute，Nanjing Jiangsu 210031，China)

X32

A

1002－2104(2010)05专－0177－04

2010-06-20

王圣，硕士，高级工程师，主要研究方向为电力环评、规划环评、电力环境保护等。

*国家环境保护“十二五”规划前期研究课题。