从水库到深井:农田灌溉水源的当代转换何以发生?

袁 松,孙晋华

(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430079)

从水库到深井:农田灌溉水源的当代转换何以发生?

袁 松,孙晋华

(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430079)

税改之后,国家从乡村基层退出,乡村水利体制经历了市场化的改革。然而,由于水库或泵站与个体的农民无法对接,大中型水利设施的效益日趋退化,农民转而依靠堰塘、水井等小型水利。效益退化的公共水利设施特别是渠道由于长期闲置而被毁损、私分,抗灾能力低下的堰塘和水井则日益增加,并获得自上而下的大量补助。农田灌溉水源的上述演变可以被归纳为“用进废退”。仅仅依靠加大投入并不足以缓解水利困局,让国家权力适度介入农田水利的组织、统筹与协调,理顺农业用水机制才是未来的出路。

农田水利;税费改革;用进废退

我国是一个农业大国,人多地少、水资源短缺,降雨时空分布不均,水旱灾害频繁,这些基本国情决定了我国必须将水利建设作为一项重要任务。20世纪60-70年代,我国掀起了水利建设的高潮,农业水利建设事业突飞猛进,尤其是各个灌区的大中小型水库及其渠道系统的建设,有效保障了农业生产的发展和粮食安全。

然而,就我们近年来在中西部农村调研的情况来看,这些集体时代修建的农田水利工程大多严重老化、灌溉效益衰减,尤其是村庄内的斗渠、农渠和毛渠普遍淤积和毁损,一些邻近水库的村庄却在降雨量偏低的年份发生了干旱乃至绝收。如果仅从财政投入不足方面来解释,显然是我们在推脱责任,因为在2002年的水利体制改革之前,水库和渠系的维护都是靠组织农民群众来解决的;而在改革之后,尽管中央从1998-2007年共安排投资308亿元对各类水库进行除险加固,并在各大灌区投入资金进行节水工程改造[1],但效果并不理想。我们在深入调查的基础上认为,水利问题在本质上不是一个工程技术问题,而是一个管理机制问题。

一、改革思路:农田水利市场化

20世纪末,中国的“三农问题”异常严重,这其中包括乡镇的机构膨胀、工作人员超编、行政费用攀升等问题。在乡镇机构的膨胀过程中,水利部门人员超编,医疗、养老负担沉重。同时,村社组织开始内卷化,一些村干部在收取税费过程中账务不明,中饱私囊。收费过程中的徇私行为助长了经费的数额,于是不断有农民拒绝缴纳税费,甚至将土地抛荒外出打工。农民拒交税费,其中用于共同生产的水费就越难收齐,水利部门与相关村组的合作就越难达成,农田就会遭到旱灾威胁。但是,乡镇乃至县市政府不会对此坐视不管,他们会通过行政压力强制水利部门负债供水[2]。水利工程单位负债越多,下年所收水费就会越高,于是就有越多的农民拒绝交钱,导致来年水利工程单位更多的负债。如此一来,整个用水模式陷入恶性循环,以国家为主导、以货币为中介的农田水利运转难以为继。

2002年9月,国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》,水利管理体制改革全面启动。改革的基本原则是:按照农业用水商品化、农业灌溉市场化的思路,理顺管理体制,完善运行机制,规范灌溉用水市场,逐步建立符合市场经济要求的新型灌溉管理体系。具体措施有:推行小型水利设施产权制度改革;对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区进行公开承包、租赁或拍卖;将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁或承包后,灌区经营者负责灌区的配套、维护和用水管理,按照市场机制运作,水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。

“这是一条由政府主导的市场化道路。这样,人民公社时期国家主导下的水利工程单位与社队的合作模式,被自治型的乡村治理结构和市场化改革的水利体制之间新的供水关系所代替。”[3]改革之后,农田用水的供给方变成了水库、泵站等单位的承包人,这些经营者的身份从国家干部变为社会人,供水成本最小化、水费收益最大化成为其首要目标。水库(泵站)承包人不仅收取农田灌溉水费,而且每年投入大量鱼苗以获取经济效益,他们的承包费用则转化为地方政府的财政收入。

税费改革开始试点后不久,中央作出了全面取消农业税的决策。按照税费改革的方案,农业税、屠宰税、“乡统筹”及“两工”①指村集体组织的“劳动积累工”和“义务工”,主要用于农田水利基本建设、农业综合开发、修建村级道路和植树造林等集体生产和公益事业。全部取消,村提留和共同生产费的征收方式发生改变。村内兴办集体生产和公益事业所需资金不再固定向农民收取,而是按照“一事一议”的原则,由村民委员会提出预算,经村民大会或村民代表会议讨论通过,报乡镇农经管理部门审核,经乡镇政府同意,报县农民负担监督管理办公室批准。酬劳额严格实行上限控制,每人每年最高不得超过15元。而原来用于村内统一组织的抗旱排涝、维修工程等项开支的共同生产费,也不再固定向农民收取。根据有关文件精神,用于农村抗旱排涝的水费、电费等,按照“谁受益、谁出钱”的原则,由受益农户据实承担②可参见《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》,国办发〔2007〕4号。http:// www.gov.cn/zw gk/2007-01/26/content-509904.htm。。

取消两工、不得征收村提留及共同生产费等政策规定的初衷是为了防止农民负担的加重,而完成村集体公益事业的替代办法是全村范围内的“一事一议”。这意味着,此前具有强制性的、全村统一征收的农田灌溉用水费用,变为农民在主动合作的情况下自愿承担的生产费用;此前一年一度的作为村民义务的渠道整修、清淤等工作,也失去了组织动员时的正当性。与此同时,村干部的工资与村集体的运转经费从向村民征收改为依靠上级财政的转移支付。为了精简人员以减轻财政负担,一些乡镇还进行了“合村并组”,并取消村民小组长,合并后村庄的人口和地域规模相应扩张。

在村干部自主决定共同生产费的征收与公益劳动的出工失去正当性之后,村庄中由于青壮年劳力普遍外出打工,具有道义权威的精英流失较多,在人口上千的村庄里为共同生产召开村民代表会议变得非常困难。更为重要的是,在水费的征收失去强制性之后,各农户由于田块细碎、分散,地理位置、地势高低、离水源远近等各不相同,因而利益难以平衡。村民要达成自发的合作极为艰难,需要具备苛刻的前提条件,如合作规模、自然因素、历史因素、技术因素,等等。一方面,在社会关联度大为降低的村庄中,村民们自身难以合作;另一方面,村干部没有财力,没有相应的权限,因而也没有积极性来组织程序烦琐且有最高限额的“一事一议”活动。由于上述原因,税改后农田用水需求方的基本单位由强制性成员身份的封闭群体——村民小组解体为单个的农户,由这些分散的农户自行与市场化的农田水利供给方达成交易——“先付钱,后用水”,时间一到,水闸关闭。

二、从水库到深井:农田灌溉的水源之变

我们的研究团队在中西部农村的调查发现,税改前以大中型水库为主,辅以小型水库,天然河道、泵站和村组公共堰塘的农田用水水源正在发生急剧转变,此前作为大型水利设施辅助,主要用于临时中转、囤水和补充水源的小水利③贺雪峰教授通过对湖北荆门高阳镇的调查,提出以原有的大中型机泵站为中心的所谓“大水利”和脱离这种灌溉体系、村民在小组范围自建的“小水利”的概念。“小水利”指划片承包,推挖堰塘,打井来解决小片农田的局部、应急的灌溉。参见贺雪峰《乡村研究的国情意识》,湖北人民出版社2004年版,第251—252页。越来越受到农民的青睐。由于此前以村组为单位的用水需求方不复存在,而分散的农户自行合作的规模和程度都非常有限,这使得原子化的农民各自就近寻找和“创造”相对廉价的水源。

(一)从水库到堰塘

由于农田灌溉发生在一个特定的时空场域内,超出这个范围的供水路途遥远且面临沿途的偷水及渗漏因而费用太高,而且因为颇费周折会误了农时。也就是说,具体到每一个局部的耕作区域,当地的水利设施承包人都是垄断的①我们在调查中发现,几乎所有的承包人都有一定的黑社会背景。只有用潜在的暴力做支撑,他们才可以在闷热、焦躁、繁忙的用水季节里让所有从水库或泵站中取水的农户老老实实地按时间和流量付费。,在干旱季节的取水过程中,他们会上下其手,克扣流量。而且,承包人的动机在于谋求利润,如果风调雨顺则卖水的费用还不够向政府缴纳的承包费,于是他们购买大量的鱼苗将水库变成鱼池,结果到了干旱来临农户要水的时候,他们“有水也不放”:因为水放得太多,鱼苗就会缺氧而死。

当农田用水市场的供给处于垄断状态时,作为需求者的农户因极度分散而缺乏谈判能力。更为重要的是,水利设施与分散的农户无法实现对接。具体地说,就是水库和大型泵站不愿意为少数几个交钱的农户放水,如果在某个特定的时段内沿途买水的农户没有聚集到一定的规模从而能够吸收放出的水,那对承包人而言就意味着资源的浪费——本来可以收到的钱就会白白地流掉,承包者就会亏本。由于这个原因,在雨水调匀的年份,各村“花钱也买不到水”,因为上游买水的人少了,下游即使有人买水也达不到数量上的要求。而在大旱之年,村民们可以买到水,却会因为上游及沿渠村民的“搭便车”行为而使水价腾高,水量严重不足,并且经常因为来水时间无法保证而耽误农时。

这些原因使得一些税改前完全依靠大水库实现农业灌溉的村组出现了越来越多的堰塘和机井。尽管这些蓄水量非常有限的“小水利”成本很高,但是却可以由农户个体自由支配,极大地降低减产的风险,减少农忙时节的焦虑。农民“不计成本”追求的正是这种安全性与稳定性。

而对于小水库而言,水利体制市场化改革以后,水利工程承包人与农民的利益诉求相背离,导致用水户的诸多不满。更为关键的是,由于农田灌溉用水成了需要个体农户付费购买的商品,放水过程没有了集体的组织,致使经过田间渠道时被“偷”走的水量很大。为了减少水量损失和灌溉时的人力监管成本②村民们说“,放水的时候要日日夜夜守水,免得被沿途村民偷水,连续几个星期睡不好觉”。,村民们不得不自行购买小水泵、水管、电线,实现农田用水从水库到农田的精确对接。在这种背景下,距离水库较远而又难以实现合作的农户们不得不放弃部分农田修建当家堰,以便使数台水泵接力的转水过程能够顺利完成。

农户自己挖的堰塘在风调雨顺的年景可以起到水量调节的作用,但是在农忙之前数月连续不下雨的情况下,这些堰塘由于不能从大江大河中引水过来,本身就会面临干枯的可能,更不要说起到灌溉的作用了。

(二)从公堰到私堰

税改后村组内部出现了一股公共堰塘私有化的高潮,现在村里已经难以看到公堰了。我们在湖北沙洋县拾桥镇的周店村调查时,一位张姓农户说:

都是那几年占的,反正一听说种田不交钱了就有人去占公家的堰。以前一亩地要交两三百块钱,哪个去占呢?第一年我们队有个人把他田边的小堰塘抽干了种水稻,第二年又有个狠人弄台推土机来把他家后门的那个堰塘推深了,别人的牛去那里喝水他都要跟别人吵。别人的田干不干死跟他有什么关系?反正他在上面花了钱,这就是他家的堰塘,你从他家堰塘里抽水得给他付钱。到了第三年,我们队的堰塘就被占光了。

村民们在谈起公堰被占时并没有气愤或者惋惜的神情,在他们看来,分田到户时没有分光的堰塘、渠道等共同生产资源在税改后的二轮延包深化阶段理所当然地应该被群众分掉,毕竟,这种只有权利而无义务的好事谁都想去干。他们强占堰塘的逻辑是“谁投资、谁受益”,反正是公家的地,即使只是在快被淤泥偎平的堰塘里挖上几锹,这块堰塘就成为他的私人财产,别人若来使用便是侵犯了自己的权利,就可以斥责、叫骂以严令禁止。

不光是堰塘成了私人的,连大的斗渠也被农户占来成为农田的一部分。如图1所示,在状态1中,农田右侧因为有渠道通过而可以很好地利用集体水源,但是因为有一位农户自己挖堰塘或是打井而有了独立水源之后,他会把自己农田与斗渠之间的田埂挖掉,以便扩大自己的种植面积,形成状态2;由于水渠中的一截已被毁掉成为农田,对于其他农户而言它已无法发挥灌溉作用,于是其他农户也会相继铲掉自己靠近斗渠的田埂,形成状态3。在状态1中,村组内的良性合作可以形成有序的灌溉渠系网络;而在状态2中去组织化的农户已无法自行合作,当有人退出水库+堰塘+渠道的灌溉系统而兴修小水利之后,公共渠道也因为对他失去效用而被独占。一旦公共渠道体系中这样的情况达到一定程度,整个渠道网络就宣告瘫痪,于是所有的农户都会把瘫痪掉的渠道据为己有,成为农田的一部分。

那么,为什么农民一定要把公堰据为己有呢?公共的渠道为什么会被村民们废掉呢?这个过程背后的逻辑是:集体时代留下的公共堰塘因为分田到户之后仍然有村组组织出面维持共同生产因而继续发挥作用;由于是集体买水、转水、用水,每个人都按亩均摊了费用,因而公共堰塘中的水可以为所有人使用,多余的灌溉用水也是被囤积在公堰里。税改之后,组织性社会关联不复存在,由于是私人出钱买水,如果抽水到公共堰塘再行转水,这些水就可能在公堰中被他人取用,这是每个理性的农民都不愿接受的。因为水是私人的,所以每个人都会想尽办法来排除他人使用,这就是为什么所有人都要想尽办法将公共堰塘私有化,要自己挖当家堰,并要用数台小水泵和水管进行接龙而不用公共渠道的原因。

图1 公共渠道毁损过程示意图

(三)从堰塘到机井

前已提及,堰塘的功能是临时存水,即用于转水。如果没有固定的水源注入,仅仅靠小面积的堰塘来蓄水是远远不够的。于是,农民就在自家堰塘边打井,将水井和堰塘配合使用。这样的水井不必太深,在30～50米之间,平时下雨之后井内水量充沛时就用小水泵间断性地往堰塘抽水。通过长期的积累,堰塘即使在干旱季节里也可以积足一定量的水,满足农田的最低需要。

在这种情形下,真正的水源其实是水井而非堰塘,因为前者更为稳定,且可以实现高度私人化,完全排除他人使用。当机井电闸用铁锁锁起,农户只要按下按钮就可以回家睡觉。而如果使用堰塘作水源,他必须在干旱季节里日夜守在塘边防止别人从自己的堰塘里取水。因为这种逻辑,堰塘作为小水利的水源面临着被水井取代的命运;只是因为村组土地的高度分散和细碎化,堰塘才会作为转水中介而存在。

将堰塘与机井配合使用的情况往往出现在水田细碎化程度更高的村组。因为极度的细碎化,每块水田的面积甚至不足一亩,如果在每块田边打一口水井则成本将会高得离谱,只有将水井的水腾挪至堰塘之后再用“水泵接龙”的方法才可以将分散的各块小水田灌好。而在土地比较集中的少数村民组,则可以不必依靠堰塘作水流枢纽,直接实现“一口井管一家的地”。

如果挖井抽取的地下水可以源源不绝、永不断流,那么农田灌溉问题就可以通过上述方式得到一劳永逸的解决,然而问题恰恰在于,抽取地下水的做法是不可持续的。地表水和地下水是两个不同的循环系统,换句话说,地下水的形成是地壳运动长期积累的结果。当地下水被过快抽取时,地表水的下渗速度远远跟不上,就会造成区域地下水位持续下降,降落漏斗不断扩大,土层不断压缩与固结以致发生地面沉降,而后者是一种严重的地质灾害,将会影响人们的生活、生产,甚至危及基本的生存。此外,地下水的过度抽取还会导致地表的盐碱化和沙化。

所以,这种诉诸于地下水资源的农田灌溉无异于饮鸩止渴。打井较早的村民组发现,当水井的数量达到一定规模,或取水时间超过一定年限时,水井里的水将越来越少,抽取难度也越来越大。为了能够应对干旱,他们不得不废掉浅井而挖深井。而当邻居家的井比自己家更深时,自己就很难再抽到水,于是没过几年又得去挖更深的井,以至于大家在长时段内形成了一种打深井的竞赛。如果以这种态势继续发展下去,今后的结果会是什么呢?

三、用进废退:农田水利设施的演变逻辑

税费改革以后,国家从乡村基层退出,乡村水利体制经历了市场化取向的改革,大中型水利设施的系统运行状态发生了很大改变。由于水库或泵站与个体的农民无法对接,水利设施的效益日趋退化,农田水利转而依靠以个体农户或联户为基础的、各自为政的小型水利。效益退化的公共水利设施特别是渠道,由于长期闲置而被毁损、私分,而小型水利设施如堰塘和水井由于受到农民青睐而日益增加。我们可以称这种现象为“用进废退”。

随着打工经济的日渐深入,具有组织能力的村庄精英不断流失,人们对村庄生活的预期普遍缩短,此时村干部的数量大量精简,村民小组长又被取消,农民自身无法完成供水区域内的大规模合作。在缺乏统一安排,自身又难以合作的情况下,各种支渠、斗渠、农渠、毛渠长期缺乏管理和维护。农户为了提高各自取水时的排他性,减少争吵和沿途的渗漏损失,纷纷购买小水泵、水管、电线以实现从水库到农田的精确对接。距离水库较远而又难以实现合作的农户不得不毁弃部分农田修建当家堰,以便承接雨水,更多的农户采取了在水田旁边打机井的做法。由于长期使用堰塘和机井,渠道不再起作用,因而其无人看护与遭到毁弃也就成为理所当然的事情。

在这种格局之下,虽然国家每年投入了大量资金用于小型水源、渠道等工程的新建、续建和更新改造,但是,由于乡村水利的组织基础与社会基础的逐渐弱化,这些资金无法找到一个有效的承接载体。最后的结果是,农民私人投资的小型堰塘和机井获得大量补助,而公共的小型农田水利设施依然破旧如故;即使个别村组克服困难改造了部分老化的渠道,但这些公共的设施不久又遭毁损。

总体来说,国有大中型水库虽然经历了市场化改革,但这些水利设施数量不多,且有水利部门将大量的投资用于其维修、保养,因而质量仍有保证,只是水库中的水农民用得越来越少。相比之下,小型水库由于国家无钱投入,状况令人担忧。在实行“以水养水,以库养库”的方针之后,小(一)型水库往往由水利站发包给个体农户,虽然承包合同上规定了经营者有“大坝除草,防汛巡边,安全监护,白蚁防治”等职责,但这些经营者显然更关注水库养鱼和放水的经济效益。承包户只在夏天放水和冬天起鱼时可以见到人,平时他们都在外面做生意。至于面积更少的小(二)型水库,如今已成为私人的鱼塘,不再有蓄水抗旱的功能。

如何加强农田水利设施建设投入的有效性,提高粮食产区的抗灾能力呢?一个可行的方向是,通过推进农业用水体制的改革来加强小型农田水利建设力度。具体而言,要停止“以水养水”“以库养库”,将水库、泵站等水利设施承包、出租的做法,同时给小(一)型水库、中型泵站配备工作人员;依托基层党组织强化农田用水过程中的统筹与协调,恢复村民小组长的设置,让小组长以官方权威的身份组织农民的用水合作;在通过村民集体决策以保证财务公开的情况下,对村级组织给予适当的农田灌溉补贴,增强村级组织对小型水利设施的日常维护能力。只有通过国家的适当介入来组织农民,才可以让末级渠系得到修缮;也只有在公权力适度介入以协调用水秩序的情况下,才可以让大中型水利设施的效益得以发挥,扭转当前“用进废退”的颓势,提高灌区在自然灾害中的整体应对能力。

[1]陈锡文,赵阳,罗丹.中国农村改革30年回顾与展望[M].北京:人民出版社,2008:281-287.

[2]罗兴佐,贺雪峰.乡村水利的组织基础[J].学海,2003 (6):38-44.

[3]罗兴佐.治水:国家介入与农民合作[M].武汉:湖北人民出版社,2006:62.

Abstract:After tax refo rm,the state gradually w ithdraw from rural grassroo ts,acco rdingly the rural irrigation system experienced amarket-o riented refo rm.However,due to the contact difficult between reservoir and peasants,the efficiency of large and medium-sized water resource facilities declined,and small pond o r well were w idely used.What’smore,Inefficient public water resource facilities were damaged o r divided during the idle,meanw hile,little pond and well w hich couldn’t fight natural disaster substantially increased and obtained eno rmous financial subsidy,the w hole p rocessacted in accordance w ith the theo ry of use and disuse.So,the p resent dilemma can’t be resolved only by increasing investment,the state power should get involved w ith the organization,plan and coordination app rop riately to rebuild the water irrigation system.

Key words:farm land irrigation;tax refo rm;“use and disuse”

From reservoir to deep well:how the contemporary change of farm land irrigation takes p lace?

YUAN Song,SUN Jinhua
(Center fo r Rural China Governance,HUST,Wuhan 430074,China)

C912.82 文献标志码:A 文章编号:1671-9476(2010)04-0006-05

2010-05-20

袁 松(1982-),男,湖北鄂州人,博士研究生,研究方向为农村社会学、政治人类学。