社会体制与社会管理：一种社会学规范分析

秦德君

（上海市政治文明办公室，上海 200030）

社会体制与社会管理：一种社会学规范分析

秦德君

（上海市政治文明办公室，上海 200030）

加强社会体制建设、进行社会体制建设重大战略决策，必须明确社会体制问题的性质、内容和构成。要明确这一点，首先必须把握究竟什么是“社会体制”，“社会体制”与“社会管理”的联系与区别。厘清这些基本问题，是在新形势下更好地推进社会体制建设的全部基础。本文依据社会学规范和社会经验，对“社会体制”与“社会管理”进行比较分析，对“社会体制”提出由五个方面类别构成的社会定义，并分析中国现代化进程中社会体制建设的“比较方位”。

社会建设；社会体制；社会管理；社会体制构成；经验分析；社会学规范

一、“社会体制”问题的提出

加快社会体制建设是中国现代化进程中面临的重大问题。体制问题历来是社会进步和公共绩效的渊源所在。体制、制度的完善和进步，是人类社会的真正进步。科学的、简约的、结构逻辑清晰、合理的社会体制，有助于促进社会进步和发展；反之，则形成高成本、低绩效的社会运行模式，严重制约社会的发展。由此，社会体制建设是社会建设的关键和要害所在。没有社会体制的完善和推进，社会建设就谈不上实质性的推进和突破。

社会体制问题是伴随改革开放和在推进科学发展背景下推进社会建设过程中逐渐凸现的。关于“社会建设”，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中在论述社会事业建设时提出了推进新农村建设、落实区域发展总体战略、实施积极的就业政策、坚持教育优先发展、加强医疗卫生服务、加快发展文化事业和文化产业、加强环境治理保护等七大方面。①见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第三部分“坚持协调发展，加强社会事业建设”，《人民日报》2006年10月19日。在论述“保障社会公平”制度建设时，提出了完善民主权利保障制度、完善法律制度、完善司法体制机制、完善公共财政制度、完善收入分配制度、完善社会保障制度等六大方面。②见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第四部分“加强制度建设，保障社会公平正义”，《人民日报》2006年10月19日。十七大报告在论述“社会建设”时，则提出了优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度和完善社会管理等六个方面的内容。③见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》第八部分，《人民日报》2007年10月25日。

“社会体制”这一概念，比较权威的文本提法，出自2006年10月十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。其第二部分提出：“适应社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新……建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制。”[1]2007年10月，胡锦涛在十七大报告中，继续论述了社会建设和社会体制等问题，提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革”。[2]2008年7月，国务院常务会议审议通过《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》，第一次把“社会体制”问题单列出来，要求积极探索社会体制改革的有效途径，破解社会体制改革难点。

中央提出推进“社会体制”改革这一重要问题后，在全国范围内引起极大反响。但无论在实际工作中还是在理论研究领域，对“社会体制”问题的理解都存在随意性和认知偏差。在我国，政治体制、经济体制、文化体制有着相对确定的、规范的社会含义。如1982年9月十二大报告正式使用“政治体制”这一概念，它主要用来指政治制度在政治生活过程中的具体化，是政治制度具体的、外在的表现形式和实施方式，包括国家结构形式、机构设置、政治组织形式以及政党制度、政府制度、公民权利和公共舆论在国家政治生活中的地位、作用和运行方式等内容。“行政体制”作为政治体制的组成部分，一般指国家行政机关的设置、职权划分与运行等制度的总体构成。而“领导体制”则用来指组织系统内有关机构设置、职位职责权限、领导和管理方式等结构体系。如“经济体制”，一般用来指社会生产关系的具体形式和具体形式的总和所构成的结构体系。

然而“社会体制”一直缺乏公认的约定俗成的确定内容，至今未有一个相对确定、相对准确的含义。举例来说，权威的《中国大百科全书·社会学》卷中，没有“社会体制”的条目；而在“社会管理”条目中，亦无任何涉及社会体制方面的阐述。众多学者撰写的关于社会建设问题的大量述著中，大部分将“社会体制”等同于“社会管理”或语焉不详，缺乏对社会体制的内容、本质、特征等基本问题作深入的分析和研究。

由于回避或忽视对“社会体制”这一本体性问题的正面探讨，所以直至今日，对于究竟什么是社会体制、社会体制建设究竟应包含哪些方面、哪些内容，人们在思想认识上和实际工作中一直是含混不清的，尽管今天社会体制建设呼声极高。

二、体制、社会体制、社会体制构成

社会体制建设与社会建设的关系，是从属关系。社会体制建设要解决的，是社会建设中的“体制性”问题。改革开放以前，中国没有严格意义上的社会建设（social construction） 而 只 有 “ 国 家 建 设 ” （state construction）。[3]（P359）经过 30 多年改革开放和经济发展，我国已初步形成“经济—政治—文化—社会”四大建设框架。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》颁布，标志着中国步入了真正意义上的社会建设时期。“社会建设”成为中国现代化建设的核心概念之一。

在“经济—政治—文化—社会”这一框架中，①有时也表述为再加上“生态建设”和“党的建设”，形成六方面构成的建设框架。所谓“社会”（society），除了指人类生活共同体这一含义外，②广义上，所谓社会，是指人类以共同物质生产活动为基础、按照一定行为规范相联系的有机总体。社会概念含义宽泛，它适用于原始的没有文字的民族到现代工业国家，它既一般地泛指人类，也表示较小的有组织的民族群体。社会是人们交互作用产物。主要指独立于行政权力之外包括社区、第三部门等“公共领域”在内的社会空间。这是今天我们在研究社会问题和社会建设时，“社会”所包含的基本含义。

这里，必须厘清一个重要问题，即究竟什么是“体制”，进而，什么是“社会体制”。在我国社会生活中，“体制”一般指国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度或组织制度。美国政治学家在解释“社会结构或分层体制”时认为，“在判断哪些人组成团体和互相分离时（如阶级、宗教或种族地位）所依据的标准，以及回答这些分层是会重叠还是互相分离的问题”，就是所谓社会结构或分层体制。[4]（P12）我国《法学词典（增订版）》对“体制”的权威解释是：“体制是有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度的总称。”③如国家行政管理体制是关于如何建立中央和地方的国家行政管理的体系和制度；工业管理体制是关于如何确立中央和地方工业管理部门与企业的隶属关系、各类物质分配的权限、人事管理权限、计划管理职责和财务管理等方面的体系和制度。《法学词典（增订版）》，上海辞书出版社1984年版，第524页。

那么，什么是“社会体制”？“社会体制”包含了哪些方面和哪些内容？

由于社会体制问题在我国还是个“新事物”，如前述，在理论典籍和实际领域，尚无确定的规范的定义。根据社会实际和社会学规范，我们认为，准确厘定“社会体制”，在“横”的方面——应在同一水平面上，在“相对”意义上，在与政治体制、经济体制、文化体制等比较上，来把握其主要内容和空间方位；在“纵”的方面，应在竖向递进中，在“绝对”意义上，在与社会、体制、社会体制、社会建设的次序递进中，来把握其阶段流程。由此，所谓“社会体制”，是社会领域一系列制度安排的结构和样式，即在特定的国家或地区内反映政府、市场与社会组织职能，体现中央、地方各层级政府事权、财权责任，是社会管理、公共服务、解决社会问题和社会发展的机制与制度的结构和样式。

社会体制的本质是社会结构。社会结构（social structure）是社会体系各组成部分或诸要素之间相对持久、稳定的相互联系模式。①与社会结构和社会体系相对立的概念，是反映社会各要素之间缺乏联系状态的社会集合。社会结构是结构功能主义中心概念之一。结构功能主义将社会看作是各个行动者相互作用的体系，主张从静态和过程进行研究。社会体制受基本经济制度、一定历史时期社会模式的决定和制约。它是基本社会制度的具体体现，是它的“操作层次”。

“社会体制”包含的具体构成有哪些？根据世界各国的经验和人类社会发展的经历，特别是改革开放以来中国社会实践，我们认为，一个比较完整意义上的“社会体制”，包含了这样五个方面的构成类别。

（1）社会运行体制。 社会运行（social functioning）是社会作为有机体的运行、变化和发展，它表现为社会多种要素和多层级子系统之间的交互作用以及它们多方面功能的发挥。社会体制是一个社会作为有机体运动、变化和发展的结构样式。作为社会体制的一个重要构成，按照世界各国经验和我国对于社会问题的有关分类，社会运行体制主要包括了劳动就业体制、收入分配体制、国民教育体制等。广义的社会运行体制还包括社会保障体制、社区运行体制、社会文化体制、社会管理体制等。

（2）社会组织体制。社会组织（social organization）是人们为实现特定目标而建立的有一定结构形式的群体。它构成了现代社会的基础。现代社会中，人们经济、政治和社会的各种需要，大部分是通过社会组织来满足的。社会组织体制既包括不同社会组织的体制即它们的结构方式，也包括政府对社会组织管理的体制。就不同类型的社会组织来说，建立在社会分工基础上和一定共同目标基础上的社会组织，一般具有“类型化”体制特征，以适应特定的“次级社会群体”目标。就政府对社会组织管理体制来说，有两种基本的体制类型，即“家长制管理体制”和“官僚制管理体制”。前者产生于生产分工不发达、生产规模狭小的手工工具时代，②家长制管理体制的主要特征是“单向”管理输出，并把指挥权集中于一人或数人身上。后者产生于工业革命后的现代化大生产时代。③官僚制管理体制的主要特征是“双向”管理互动，并把权力分散于各科层分掌，逐级分层负责。

（3）社会保障体制。 社会保障（social security）是国家和社会对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度。作为社会体制的一个基本构成，社会保障体制一般包括社会保险体制、社会救助体制和社会福利体制。在中国，它还包括优抚安置体制。社会保险是对未来风险的预防，④社会保险体制，是通过立法，在劳动者或全体社会成员中的年老、残疾人员或由于其他原因而丧失劳动能力的群体生活发生困难时，向其提供物质帮助以保证其基本生活需求的保障制度。世界各国社会保险体制不尽相同，但主要构成是：（1）失业保险体制，（2）老年保险体制，（3）医疗保险体制，（4）疾病保险体制，（5）伤残保险体制，（6）就业伤害保险体制，（7）生育保险体制，（8）遗属保险体制，（9）就业服务体制。社会救助是对现实贫困的救济，⑤社会救助体制，对贫困者提供最低水平生活需求的物质援助，并增强他们适应社会生存能力的一种社会保障制度，又称社会救济体制。社会福利则提供福利设施和社会服务，⑥社会福利体制，是为改善和提高全体社会成员尤其是困难群体物质生活和精神生活的一种社会制度。广义的社会福利指为发送和提高全体社会国民的物质生活和精神生活的各种社会服务措施，狭义的社会福利指当一部分社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施。有的国家将社会福利事业分为两种类型：将实施于全体国民的文化、教育、卫生等公共服务事业归为“社会事业”，将提供给特殊困难群体的社会服务归类于“福利事业”。而优抚安置是对包括现役军人、革命伤残军人、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属的救济保障。

（4）社区构成体制。社区（community）不是一个行政区域概念，而是基于共同生活和相同价值、一定地理区域为基础的社会共同体。⑦构成运行体制基本要素主要是：（1）人口。指社区内按一定生产关系或社会关系聚居的人口群体。（2）地域。社区的范围、方位、形状、环境、自然资源等。（3）经济。社区居民的生产、交换、分配和消费等经济活动。（4）社区的专业分工和互相依赖关系。分工形成社会的各种团队、组织、导致阶层、阶级分化，构成单位、团体之间的各种依赖关系，并形成社区的组织结构和功能结构。（5）共同的文化与制度。社区成员的社会化即是接受社区文化的结果，又是形成社区共同文化与制度的前提。社区的共同文化和制度指导并控制着社区的行动，促使社区构成一个整体。（6）居民的凝聚力与归属感。社区成员的共同结合感及对某些实际生活及精神生活的共同评价等决定社区的本质。（7）为社区服务的公共设施。如各种商业设施、文化娱乐中心、医疗卫生机构等。（8）社区标志与仪式。当这些标志与仪式，为社区居民所赏识并提高他们对社区的共同情感时，它们就能成为促进社区整合的精神心理力量。社区构成（community composition）是一定社会群体或共同体的性质、特征和形态。现代社会，社区构成体制成为社会体制的重要组成部分。对于社区构成体制的考察，有不同的视角和分类。但考察社区构成体制最重要的，是看它运行架构是“行政性”的还是“非行政性”的——即考察其是“行政性社区”属性还是“自主性社区”属性。前者维系社区存在的是行政力量，后者维系社区存在的是人们共同的价值和向心力。

（5）社会管理体制。社会管理（social management）是政府和一定社会团体以一定目标要求为依循，对社会系统和社会生活进行组织、指挥、监督和调节的作业过程。社会管理体制是政府和一定社会团体输出“管理”的制度结构和样式。从类别上说，“社会管理”相对于经济管理、政治管理、文化管理这些内容。在政府监管中，“社会管理”是公共管理的一个组成部分。从构成上考察，“社会管理体制”包括了社会政策体制、社会控制体制和社会服务体制。而社会管理体制从属于社会体制，是社会体制的重要组成部分。把“社会管理体制”仅仅视为政府管理社会的体制是片面的。

“社会体制”这五个基本的构成类别如图1所示。

图1 “社会体制”构成和主要类别

社会体制建设既是社会建设的一个“子项”，又与经济体制建设、政治体制建设、文化体制建设等构成一个“体制序列”。社会体制在与政治体制、经济体制、文化体制的比较中才有独立的、确定的价值和意义。社会体制与经济体制、政治体制、文化体制等一起，共同构成了一个国家的体制整体。

三、社会体制与社会管理：性态比较

现阶段中国社会建设中突出问题，一是社会体制建设虽已提上议事日程，但在实际工作中被“挤兑”、被“弱化”现象十分普遍；①总体上看，社会建设不如经济建设、政治建设等其他工作受到重视。社会建设特别是社会体制建设“放一放”、“缓一缓”的做法相当普遍。二是对社会发展重要性认识不足，对社会领域发育心存疑虑；②在各级领导班子和党员领导干部中，普遍存在对加快社会领域发育、推进社会发展的种种担忧。生怕社会领域的迅速发育和发展，会带来社会的“不稳定”，甚至会“影响”或“削弱”党的执政地位。在工作中，自觉不自觉地对第三部门采取制约手段。导致社会资本开发利用不足，社会自主性及自我组织能力薄弱，社会运行的行政成本日益增大。三是将社会体制建设简单等同于社会管理，以社会管理代替社会体制建设。对于社会体制建设的构成、内容、方式、属性、方法、要求和体制建设的现实方位等，以及如何培育和发展社会领域、需要配备、提供哪些社会框架支撑；政府如何培育、帮助托起社会领域的体制建设等，缺乏清晰和准确的把握。

将社会体制和社会管理混为一谈，造成理论上的含糊不清，更主要的是会造成实际工作中出现诸多偏差和误区，引发无视社会体制内在规律、忽视社会体制本身所要求的管理特征，简单以社会管理淹没社会体制变革要求的种种做法。由此，推进社会建设必须重视社会体制的变革与创新；而推进社会体制的变革与创新，必须对“社会体制”和“社会管理”有明确、科学、规范的甄别、认识和把握。

前已述及，社会管理是政府、一定社会团体遵循一定目标要求对社会系统和社会生活进行组织、指挥、监督和调节的作业过程。在较为传统的概念上，中国社会管理的基本内容，大致包括社会政策、社会预测、社会计划、社会工作和社会调整这些方面。[5]（P302）《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》在论述“社会管理”时，提出了建设服务型政府、推进社区建设、健全社会组织、统筹协调各方面利益关系、完善应急管理体制机制、加强社会治安综合治理、加强国家安全工作和国防建设等七个方面内容。③

社会体制与社会管理，虽有内在联系，却是有着重大区别的不同领域。根据研究，社会体制与社会管理的主要区别，应把握五个方面的内容。

第一，从性质看，社会管理是政府和社会团体为促进社会系统协调运转，对社会系统组成部分和社会生活领域及其发展过程进行组织、指挥、监督和调节的“主观行为”及其过程。社会体制则是社会领域或一定社会空间中的一种“客观结构”。这种结构，是社会体制各组成部分或诸要素之间持久而稳定的相互联系模式。

第二，从特点看，社会管理相对于经济管理、政治管理、文化管理等类别，它是公共管理的一个“品种”。而社会体制则不同于经济体制、政治体制 （政府体制）、文化体制等类别。它是一种“社会样式”，是一个社会得以运行的“体式”。

第三，从内容看，社会管理是包括了社会调控（social control）、社会治理（social governance）和社会整合（social integration）等在内的“管理系统”。在层级上，它表现为社会宏观管理、社会微观管理（基层管理）。社会体制则是包括了诸多“体制子系统”在内的“结构体系”。在层级上，社会体制包括社会运行体制、社会组织体制、社会保障体制（社会保险、社会福利、社会救助等）、社区构成体制和社会管理体制等子系统。

第四，从主客体看，社会管理具有自身主客体。其主体是“党委领导”、“政府主导”，其性质具有“行政性”——其格局是“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”。它作用的客体和方向是社会和民众。而社会体制不存在“主客体”。它主要是一种系统性的“结构模式”，并具有多元性。

第五，从形态看，社会管理具有“行为性”和“动态性”；社会体制则具有“结构性”和“静态性”。

归纳上述五方面，社会体制与社会管理“相异特性”如表1所示。

表1 “社会体制”与“社会管理”不同特性

四、社会体制创新：空间方位及相关性

社会体制建设和创新的空间方位，首先来自于“四大建设”的总体框架。胡锦涛在十七大报告中指出：“要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”。[2]社会体制建设和创新的空间方位，其次来自于它与相关体制的平行关系。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“社会体制”问题，是与“经济体制”、“政治体制”、“文化体制”一并提出的。就是说，社会体制与经济体制、政治体制、文化体制处于同一水平面上。由经济体制、政治体制、文化体制、社会体制这些内容，构成了今天中国“体制建设”的总体框架。

由此，社会体制建设成为中国现代化建设中的基本内容。它与经济体制建设、政治体制建设、文化体制建设构成一个整体。这是我国当前现代化建设的一个总体特征。这一总框架中社会体制所占的战略位置，就是今天“社会体制”建设的空间方位。如图2所示。

图2 社会建设在现代化建设中的战略方位

“社会体制”建设和创新的这一“战略要津”和空间位置，要求（1）“社会体制”与经济体制、政治体制、文化体制构成一个共同体，它们具有“平行”相关性，不能简单割裂；（2）社会体制问题必须与经济体制、政治体制、文化体制一并考虑；进行同一层面比较、研判和协同推进；（3）“社会管理”不能代替“社会体制”，必须看到两者的联系与区别，把握特定对象的特殊性；（4）社会体制建设是包括社会运行体制、社会组织体制、社会保障体制、社区构成体制和社会管理体制的变革与创新在内的系统工程。社会体制建设虽应“突出重点”，但不能“不及其余”，必须有整体的、联系的和系统的观念和方法论。

毫无疑问，社会建设是中国现代化进程的核心概念之一，而社会体制建设则是当下中国社会建设的灵魂。只有在科学发展观指导下，在社会体制问题上真正解放思想，大胆探索、勇于实践，不断突破体制瓶颈制约，我国社会建设才能进一步取得实质意义上的进步与发展。

[1]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[N]．人民日报，2006-10-19．

[2]胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N]．人民日报，2007-10-25．

[3]秦德君．政治设计与政治发展[M]．北京：商务印书馆，2009．

[4]（美）劳伦斯·迈耶，等.比较政治学——变化世界中的国家和理论[M].张丽梅，等，译，北京：华夏出版社，2001.

[5]中国大百科全书·社会学[M].北京：中国大百科全书出版社，1991.

[责任编辑 李冲锋]

Social System and Social Management:Analysis by Sociology Rules

QIN De-jun
（Shaihai Municipal Office of Political Civilization，Shanghai 200030，China）

In order to construct good social system and rightly choose stratagem,we must know the features and components of a social system.We must understand what are a social system and social management.This is the premise of furtherly constructing social system.The artical analyses social system and social management on the basis of sociology rules and social experences.It also sums up a definition of society which is constructed of five factors and gives relative perspective of social system in the china modernization.

social construction； social system； social management； social system components； empirical analysis； sociology rules

D035.5

A

1674-0955（2010）02-0107-05

2010-02-28

秦德君（1962-），男，上海市人，上海市委政治文明建设办公室处长，法学博士、新闻传播学博士后、教授。

课题项目：本文为2009年度上海市决策咨询研究重点课题（公开招标）“上海加强社会体制建设的思路与对策研究”（立项号：2009-A-05）的部分研究成果。