基于土地发展权视角下的水电工程农村移民补偿实证研究

李勋华，何雄浪

（1.西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100；2.西南民族大学 经济学院，成都 610041）

基于土地发展权视角下的水电工程农村移民补偿实证研究

李勋华1，何雄浪2

（1.西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100；2.西南民族大学 经济学院，成都 610041）

土地发展权是一种独立的物权，是土地所有者或使用者改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。在和谐社会的背景下，农民作为土地的使用者，理应和国家分享土地发展权。农民土地使用权和土地发展权价值之和应该与土地承载的基本功能价值相等。移民问题的是否顺利解决对水利、水电工程的建设有着非常重要的影响。文章在此基础上以四川宜宾县安边镇农村移民为例进行研究，剖析在水电工程建设中移民应得到的合理补偿及应分享的发展权价值。

土地发展权；农村移民；水电工程；公平补偿

0 引言

人类利用建坝挡水、建造水利工程已有几千年的历史。尤其是现代社会水资源的矛盾十分突出，水坝建设更是解决水资源问题的重要途径。水坝建设的作用不是单一的，除了防洪、灌溉、航运、旅游、水产养殖等等之外，最主要是供水和发电。通过建坝蓄水，达到控制洪水并将其转化为可利用的水资源是现代水坝的重要作用之一。在大中型水利、水电工程建设中，必然要淹没大片的土地，从而导致移民问题的产生。移民问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题，在一定情况下会演变成一个政治问题。移民问题随着我国经济结构转型而变得愈加复杂，在市场经济条件下，各个利益相关主体价值取向不同，对土地、实物等资产的合理补偿存在较大争议。移民补偿问题一直以来是移民、水电业主最为关注的问题，移民问题的是否顺利解决对水利、水电工程的建设有着非常重要的影响。大量的事实表明，移民问题是一道世界级的难题，它关系到水利水电工程建设的成败，也关系到移民合法权益的保护。当前，我国传统移民安置模式面临种种困难与困境。创新农村移民安置模式，建立能够妥善安置移民、保障移民生活水平不降低和共享水电工程效益的长效机制，是当前迫切需要研究的重大课题。本文从土地发展权的角度进行探索，试图构建移民公平补偿模型，并进行实证研究，剖析移民应得到的合理补偿及应分享的发展权价值，以期弥补国内在这方面研究的不足。

1 对土地发展权的理论认识

权利产生的基本原理显示，权利永远不能超出一个社会的经济结构以及由经济结构所决定的社会、文化的发展。土地发展权一种在土地所有权之中产生而又能与原所有权相分离而单独处分的财产权，其诞生当然与西方社会20世纪30年代以前的社会经济文化背景息息相关。工业经济快速增长，伴随工业人口集聚增长而出现的高速城市化，自由放任的经济政策、所有权神圣不可浸犯的法律信条，非但没有带来理论家预想的社会整体利益的优化和提高，反而成了滋生贫富分化、资源滥用、经济动荡等以损害社会整体利益为特征的诸多不良现象的制度性祸因。因此，建立新机制，限制泛滥的个人权利，维护社会公共利益成为历史发展的新趋势。土地发展权作为实现国家对有限的土地资源进行宏观干预的措施也就应运而生。土地发展权于上世纪40代末由英国率先创设，随后美、法、日等国也相继设立。1947年，英国的《城乡规划法》以法律制度的形式建立了土地发展权制度。该法规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有。英国将一切土地发展权统一归国家所有。对于私有土地，保持土地所有权仍由私人拥有，但只能在保持原用途的前提下进行各项活动。若私人想变更土地用途，必须先向国家购得土地发展权，才能进行变更活动[1]。发展权创设的宗旨是保护农地、保护自然、生态环境和公共利益。土地发展权在西方国家是一种比较普遍的权利形态，它直接关系到土地资源的使用效率及土地收益的分配公平，土地发展权的本质是土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有者或使用者改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。

关于土地发展权的研究，我国学者从不同角度阐述了土地发展权的性质，胡兰玲认为土地发展权是基于土地利用社会性、广泛性而创设的物权，而且是一种与土地所有权具有相同效力和权能的物权[2]。张友安认为，土地发展权是一种物权，是将土地从较低利用效益的用途或较低利用程度转向较高利用效益的用途或较高利用程度，以此获取土地收益的财产权，它与土地所有权的权能平行，并可以与之分离存在，单独实现其土地财产权经济收益[3]。刘明明）认为土地发展权应当是从土地所有权中分离出来的具有相对独立性的财产权，并且具有人权属性[4]。关于土地发展权特征的研究，范辉认为土地发展权具有排它性、增值性、潜在性和行使过程的瞬间性等四个特征[5]。汤芳认为土地发展权具有不动产性、客观性、排他性、可占用性、价值性和预期收益性等特征[6]。总的来看，我国大多数学者认为土地发展权是一种独立于所有权和使用权的物权，具有客观性、价值性、排它性等基本特征。

土地发展权既然是一种独立的物权，其必定带来利益，各个国家对此规定不同，如英国规定土地发展权属于国家，而美国则属于土地所有者。我国学者对此有三种观点。一种观点认为土地发展权归国家所有，即“涨价归公”。[7]另一种观点认为土地发展权归农民所有，即“涨价归私”。[8]第三种观点认为土地发展权由国家和农民共同享有。[9]

本文赞成第三种观点，首先“涨价归公”的观点体现了公权力的运用，在当前压力型管理体制下，政府征地行为具有“短视性”的特征，大量的实践表明，“涨价归公”看似有管制效率，实则缺乏公平，不利于构建和谐社会；其次“涨价归私”的观点也脱离了中国国情，我国虽然是市场经济国家，但经济不发达，政府财力有限，土地发展权归集体或个人必将导致国家财政不堪重负，也容易造成分配不公。而“涨价共享”的观点符合我国国情，从资源价值转移理论来看，土地资源具有现实价值和潜在价值，现实价值是指土地未开发前对农民的效用；水电工程建设后，土地的潜在价值大幅度显现，从公平的角度来看，移民应该分享资源潜在价值，即理应分享水电工程建设带来的航运、发电、防洪、生态旅游和灌溉的经济收益，这是农村移民行使土地发展权的体现[12]。国家和农民都从土地增值中受益，在一定程度上能够兼顾效率与公平，大大减少征地成本，符合党中央提出的让人民群众共享改革开放成果的指示精神。

2 基于土地发展权价值的补偿模型与实证分析

2.1 基于土地发展权价值的补偿模型

水电工程开发导致土地资源潜在的价值凸现，土地增值效益非常巨大。从“涨价共享”的观点来看，水电业主、移民都有权共享土地增值效益，即都享有土地发展权。但就农民而言如何合理分割土地增值效益关系到移民合法权益的保护，这也是构建长效补偿机制的重要内容。从理论上讲，农民土地被征用后，土地承载的基本生活保障功能、就业保障功能、养老保障功能和医疗保障功能等（尽管实践中土地功能发挥有限）均已丧失，而这些功能恰恰又是移民发展的基础。从公平补偿的理论来看，一方面业主征用了移民的土地需要对土地功能的丧失进行合理补偿，另一方面农民享有土地使用权和土地发展权又是承载这些基本功能的基础和保障。从本质上讲，土地使用权价值与土地发展权价值之和应该等于被征土地各项功能的总价值。只有这样才能真正体现农村移民与土地相关的权利的价值，从而为土地发展权利价值的量化提供可能。图1为移民权利价值与土地功能价值的关系。

图1 移民权利价值与土地功能价值的关系

其中B和B1分别为业主给予每亩土地使用权和土地发展权价值的补偿，T 为人均拥有的土地面积（亩）。P2、P3、P4、P5分别为每个移民平均拥有T亩土地时各项保障价值。由图1可以看出：（B+B1）T=P2+P3+P4+P5， 从而在求得 P2、P3、P4、P5值的条件下，可以得出移民分享土地发展权价值B1=﹙P2+P3+P4+P5﹚/T-B。由此我们可以考察水电工程移民的土地使用权补偿情况以及分享土地发展权的情况，从中分析农村移民权益保护的状态。

2.2 实证研究

向家坝工程是三峡总公司在金沙江下游开发的4个大型水电站之一，也是国家实施“西电东送”的第一期工程，是国家实施西部大开发战略的重大工程。向家坝工程总投资434亿，工程期限从2008～2015年，总装机容量600万千瓦，预计年发电量307亿度，建成后将是我国第三大水电站。向家坝大型水电工程是一座以发电为主，兼有拦沙、防洪、灌溉和改善下游航运条件等综合效益的水电站。向家坝大型水电工程左岸施工区在四川宜宾县境内，土地征用涉及宜宾县安边镇4个行政村15个村民小组，移民有790户2772人，人均占有耕地0.112公顷，平均年龄34岁。2004年移民开始搬迁，2005年底全部搬迁完毕，2006年进入逐渐恢复期。不少移民考虑到可以为向家坝水电建设提供劳务和服务，在安置方式的选择上，多数移民选择自谋职业安置，业主按照相关法律支付移民土地补偿费和安置补助费等费用。本案例以该部分自谋职业安置的移民为研究对象，剖析移民应得到的合理补偿及应分享的发展权价值。按照前述补偿模型有：

(1)农村移民土地使用权价值B

由公式 B=A/（i〔1-1/（1+i）n〕）（其中 A 为农地稳定的年均纯收益，i为土地还原率，n为土地承包年限）。经调查被征农地稳定的年均纯收益为每亩800元；土地还原率参考一年期定期存款利率计算，平均取4%；土地承包年按政策取30年。

计算得：B=1.38万元/亩

(2)基本生活保障价值P2

宁德时代（300750）：主要逻辑有：1）市占率突飞猛进，未来强者恒强。过去几年中游锂电厂日子并不好过，但公司逆势增长，2015年公司市占率仅有15.3%，2017年达到27%，而到了2018年前11个月已经超过40%。锂电池现在是双寡头垄断格局，未来会是强者恒强的格局、

由下述公式：

男性：P2男=A1/（1+i）1+A1/（1+i）2+A1/（1+i）3+ …+A1/（1+i）n=A1×F2；

女性：P2女=A1/（1+i）1+A1/（1+i）2+A1/（1+i）3+ …+A1/（1+i）n=A1×F3

其中 P2=P2男+P2女，A1为一年最低生活保障标准，F=〔（1+i）n-1〕/（i（1+i）n），F2、 F3各为男性、女性移民贴现因子，n 为男女各自的保障年限，i为还原率（按一年期定期存款利率计算，平均取4%）

结合四川宜宾县实际情况，参照国家劳动法规，基本生活保障年限应从农民基本丧失劳动力为止，即男性60岁为止，女性55为止。2006年宜宾县基本生活保障为每月160元(见表 1)。

（3）就业保障功能价值P3

根据四川省物价局《关于职业技能培训机构收费问题的通知》〔川价字费（1999）75号〕文件精神，职业技能培训分为高级工、中级工和初级工。对农民而言进行诸如钳工、焊工、电工、焊工、保姆工等培训对他们就业很有帮助，考虑农民的实际情况，选择初级工培训，按文件要求培训理论课时不少于80学时，每学时1元；技能操作不少于200学时，每学时2元。对每个农民而言，计算得最低培训费：P3=1×80+2×200=480 元/人

表1 宜宾县移民最低生活保障计算表

表2 中国太平洋保险公司太平盛世.长寿养老保险A款缴费表 （单位：元）

表3 宜宾县移民养老保险费用表 （单位：元）

表4 每亩土地补偿对照表

结合宜宾县经济发展水平，按照水电工程搬迁后的农户2006年可领取养老金最低标准，宜宾县每月160元/月。依照中国太平洋保险公司太平盛世.长寿养老保险A款缴费表（见表2），分别计算男、女移民缴纳保险费用。

中国太平洋保险公司太平盛世 .长寿养老保险A款缴费表是以每年领取1000元养老金为基础计算出来的。按每月领取160元养老金，宜宾县移民每年领取养老金为1980元。根据失业保险条例规定，个人缴纳基本养老保险费最终达到本人缴纳工资的8%。故养老保险费用=保险份额×趸缴×（1-8%），因此每人需要缴纳的保险费用为：P4男=15629.10元/人；P4女=22064.10 元/人（见表 3）。

（5）医疗保障功能价值P5

根据四川省新型合作医疗保障制度的规定，每位农民每年交10元钱，政府统筹，根据公式：P5=C×Y（其中C为每位农民每年缴纳的费用；Y=〔（1+i）n-1〕/（i（1+i）n）为人均医疗保险费贴现）。按照我国人均寿命取72岁，n为被保障农民平均年龄到72岁的时间差。还原率i参考一年期定期存款利率计算，平均取4%。

计算得：医疗保障功能价值P5=193.68元/人

综上所得：我们可以得出以下两个重要数据：

（1）每位移民平均每亩应得到的补偿金：

计算可知：男性移民：P2+P3+P4+P5=4.70万元/人；女性移民：P2+P3+P4+P5=4.96万元/人，计算人均补偿为4.83万元，按照人均0.112公顷土地，换算为亩，则T=1.68亩/人。即每位移民每亩应得到补偿为4.83万元/1.68=2.876万元。

（2）每位移民每亩应分享发展权价值

将上述计算结果代入公式：B1=〔﹙P2+P3+P4+P5﹚/T〕-B，得到：

农民享有土地发展权的价值为：B1=〔4.70万元/1.68亩〕-1.38万元/亩=1.417万/亩。即自谋职业的农村移民可分享每亩土地增值1.417万元。

总的来看，运用补偿模型计算出来的补偿费用比《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》第二十二条规定的要高。据实地调查，向家坝水电工程宜宾县安边镇被征土地均为良田，产量较高，平均每亩收益达1200元左右，在此取1200元作为土地年收益，按照《条例》规定最高16倍标准赔偿，每亩仅达1.92万元，比运用补偿模型计算出来的补偿费低0.956万，低33.2%。表4为每亩土地补偿对照表。

3 结论和讨论

中国水的问题始终是个事关国家社会政治稳定和国民经济发展的重大课题，这是中国的自然地理特点和社会经济条件所决定的。1955年，毛泽东发出了关于加强农田水利工作的指示，指出“兴修水利是保证农业增产的大事”，要求“每个县都应当在自己的全面规划中，做出一个适当的水利规划”，“同流域规划相结合，大量地兴修小型水利”等等[10]，这些指示对全国农田水利建设的发展起到了积极的作用。改革开放30年来，从某种意义上说，我国农业的发展是“吃了毛主席的老本”。但是，我国计划经济时代兴修的水利工程并不能一劳永逸。在当今市场经济时代，面对自然无情的报复，我国加大兴修水利工程的力度刻不容缓。针对大中型水利、水电工程来说，工程建设成败的关键在于移民。由此，本文从移民权利的角度运用补偿模型分析了在水电工程建设中的土地补偿，从补偿本身及其结果的比较来看，有三点是肯定的：一是该模型提供了一种分析土地使用权和土地发展权价值的工具，从中我们可以考察移民应该享有的权益；二是现行《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》规定的补偿标准比较偏低，甚至达不到移民基本需求；三是补偿模型的设置更多地具有参照意义和学理意义，存在一定的局限，因为从模型本身设定来看，其只是满足失地移民基本生活、基本养老、基本医疗、基本培训。即使按照模型来补偿，移民的生活层次仍然比较低，生存和发展的风险仍然比较大。论文中笔者以向家坝水利工程四川库区宜宾县安边镇移民安置为个案进行分析，得出政府给予农民的补偿金低于按模型计算数值的33.2%。这只是一个静态的数据，不代表一种规律。为了寻求二者之间规律，需要分别以东部、中部、西部水利工程农村移民为研究对象，探讨发达地区、欠发达地区和不发达地区政府补偿与合理补偿之间的差距和规律，从而增强移民权益受损的理性与感性认识，这构成了作者下一步的研究方向。

[1]臧俊梅等.土地发展权制度国际比较及对我国的借鉴[J].农村经济，2010，（1）.

[2]胡兰玲.土地发展权论[J].河北法学，2002，（2）.

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[6]汤芳.土地发展权定价研究[D].华中农业大学硕士学位论文，2005.

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[8]黄祖辉，汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究，2002，（5）.

[9]朱启臻，窦敬丽.新农村建设与失地农民补偿——农地发展权视角下的失地农民补偿问题[J].中国土地，2006，（4）.

[10]毛泽东.毛泽东文集（第六卷）[M].北京：人民出版社，1999.

（责任编辑/浩 天）

F321.1

A

1002－6487（2010）23－0099-03

湖北人文社科重点研究基地三峡大学水库移民研究中心课题（2008KYM06）

李勋华（1970-），男，湖北汉川人，博士研究生，副教授，研究方向：农村社会发展。