我国碳交易发展所存问题及解决路径

耿烨炜

（中共中央党校，北京 100091）

我国碳交易发展所存问题及解决路径

耿烨炜

（中共中央党校，北京 100091）

在低碳经济的发展模式下，碳交易发挥着将实体经济与虚拟经济相链接的重要作用。近年来，我国碳交易额持续增加，但碳资源的定价、碳交易市场的建设等问题一直制约着我国碳交易市场进一步发展。本文着重从我国碳交易发展的瓶颈问题入手，探究引发这些问题的本质原因，并以此给出我国继续发展碳交易的政策建议。

碳交易；清洁发展机制；碳价格；碳交易市场

自2005年《京都议定书》生效以来，世界碳交易额出现了爆炸式的增长，从2004年的不足10亿美元猛增至2009年的1440亿美元。人类环境危机意识的不断增强，决定了关于碳资源的交易在未来只会持续地增长下去，绝不会消退。即使到了2012年之后的“后京都时代”，碳交易也一定会以现有形式或某种其他形式继续存在。我国作为世界第二大温室气体排放国，同时也是发展中国家，拥有巨大的减排潜力。与减排成本较大、减排空间较小的发达国家相比，我国在未来对碳资源的需求是与日递增的。可以说，我国将会同时拥有世界上最多的碳供给和最多的碳需求，从而成为世界碳交易市场的主导力量。因此，正视目前所存在的问题，不追逐眼前利益，脚踏实地地做好碳交易市场建设、完善相关配套设施及制度建设，才是我国获取长期经济、环境利益，实现可持续发展的根本所在。

一、碳交易机制简介及我国发展现状

碳交易就是将以二氧化碳为主的温室气体的排放权作为商品，进行交易，从而以最小当前成本达到温室气体减排效果的一种交易模式。碳交易基本原理是，合同的一方通过支付另一方资金或提供给另一方减排技术，从而获得温室气体减排额，买方可以将购得的减排额用于减缓温室效应从而实现其减排的目标。

在当前可进行的碳交易方式当中，与我国联系最为密切的是清洁发展机制（即CDM）。清洁发展机制是《京都议定书》框架下3个灵活机制之一，指的是发达国家通过提供资金和技术与发展中国家开展项目级合作，通过项目所实现的“核证减排量”（即CER），用于发达国家缔约方实现议定书第三条关于减少本国温室气体排放的承诺。灵活利用好清洁发展机制，对发达国家和发展中国家来说是双赢的：一方面，发达国家可以以低于国内减排成本的价格来获得减排量，从而履行《京都议定书》所规定的减排额度；另一方面，发展中国家可以通过利用发达国家提供的资金或技术，推进国内经济社会可持续发展。

我国的碳交易市场目前处于起步阶段，但有着巨大的发展空间。根据《京都议定书》，我国作为发展中国家，在2012年以前我国并没有强制性的减排义务，因此目前我国碳排放权的交易主要以项目合作为主。近年来，我国注册成功的CDM项目和CER签发量都迅猛增长，在全球碳市场中，中国已成为全世界核证减排量一级市场上最大供应国。截至2010年7月，我国有909个CDM项目被联合国清洁发展机制执行理事会（EB）成功注册，占全球注册项目的39.42%，据估计我国每年通过CDM项目完成的二氧化碳减排量将占全球注册项目的60.53%，注册的项目数量和年减排量均居世界第一。

2008年，我国相继成立了山西吕梁节能减排项目交易中心、北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所等交易机构。2010年1月底，首个低碳交易市场落户深圳。同时，全国各地也在积极探索排污权交易，武汉、杭州、昆明、河北省环境能源交易所相继成立。但是，这些环境交易机构的出现并不意味着我国的碳交易市场体系已经建立。事实上，这些交易机构进行的成功CDM交易并不多，且几乎没有收益。一方面，这些交易机构缺乏进行国际CDM项目的经验；另一方面，我国目前碳金融衍生品的开发进展缓慢，在政府碳交易规则出台之前，这些交易机构所能进行的金融服务极为有限。

二、我国发展碳交易遇到的问题

（一）定价权问题

在国际碳交易市场体系中，掌握碳交易价格定价权是争夺话语权的关键。但中国作为最大的碳资源供给国，在全球碳排放市场上却没有话语权。这种现象，归根到底是由于我国缺乏对碳资源的需求造成的。

碳排放权作为一种商品，与其他商品一样，它的价格形成受到供求关系的很大影响。我国的碳资源价格是如何形成的呢？从需求角度来看，国际碳交易市场的需求方主要由少数发达国家企业构成。这些需求者中，一部分是碳资源的使用者，他们需要通过CDM项目获取核证减排量，以便以低于国内减排价格的成本来满足国际社会或本国各级政府为他们规定的减排指标；另一部分是碳资源的投机者，他们将目光主要放在国际碳交易的二级市场上，将以较低成本获得的核证减排量以较高价格出售，以此获得利润。从供给角度来看，其一，对于没有强制减排任务的我国企业来说，参与CDM项目只存在一些制度性的交易成本，而这些成本相对于碳交易对他们带来的经济、环境利益来说微乎其微；其二，从我国的经济结构来看，第二产业仍在我国国民经济总量中占有较大比例，且第二产业的碳排放较高，有很大的减排空间；其三，近年来，在我国政府极力倡导低碳经济的发展模式的背景下，企业组织者需要获取资金和技术用于减少温室气体排放，以预防政府今后更严厉的减排政策的出台。

我国碳交易市场供求力量明显不平衡：一方是以国际社会和本国政府规定的减排额度为基础的较少国外需求；另一方是由低成本高利润推动的大量本国供给。来自发达国家的碳资源需求方，在资金、技术方面拥有绝对优势，他们拥有较大的选择余地，当碳价格不能达到他们的预期时，他们可以选择与其他企业合作，甚至是和其他国家的企业合作。而对我国的企业来说，在碳交易机制不健全的前提下，碳交易提供了一种看似无风险的融资方式，对他们来说无论以多低的价格成交，都将是有利可图的。由这些原因造成的供过于求的局面直接压低了我国提供的碳资源价格。

（二）CDM项目结构问题

从整体上看，目前我国参与的CDM项目结构不合理，批准、注册项目相对集中。以截止至2010年7月我国发改委批准的CDM项目构成来分析：

资料来源：http：//cdm.ccchina.gov.cn/

从统计数据中可以看出，新能源和可再生能源在国家发改委已批准项目占到约70%。三大优先领域相关总的项目占到了全部批准项目的95%。而如垃圾焚烧发电，造林和再造林项目的比例则分别只占到全部项目的0.2%。另一方面，虽然非优先项目数量占比例不大，但如三氟甲烷、氧化亚氮等温室气体的增温潜能很高，且其减排的增量成本相对较低，实施此类项目能够带来较大的减排量并获得较大收益，因此我国目前此类项目所产生的CERs数量较大。仅这两种温室气体的消除项目所达到的减排量就占我国全部项目年减排量的19%以上，而占项目总量95%的三大优先领域的全部减排额也只占到全部项目年减排量的74.22%。

此外，从区域分布来看，在这些已批准的项目中，预计四川项目所达到的减排量占全国总量的9.44%，江苏占8.04%，浙江占7.69%，山西占7.45%，山东占6.55%，云南占6.53%，内蒙古占6.52%，辽宁占5.23%。仅这八个省所提供的减排量就占了全国减排总量的近六成。

通过以上的数据分析，我们可以得出以下结论：第一，我国政府批准的CDM项目分布过于集中于三大优先领域，而诸如垃圾焚烧发电、造林和再造林项目等对于我国可持续发展有长远积极意义的项目确实没有得到有关部门的重视。第二，在非优先项目中，国外碳资源需求方更倾向于投入更多资金到能够带来短期巨大收益的项目中去，而对其他项目的投入明显不足。第三，我国CDM项目区域发展分化严重，项目过度集中在已有大型工业基地，而像青海、宁夏、西藏等有自然资源优势、有利于发展新兴能源项目的边远地区确没有得到相应的援助。

总之，我国目前的CDM项目太注重当前收益，而忽略了长期发展规划。在市场经济下，国外投资者以利润为导向选择投资项目，此时如何通过政策引导，形成我国低碳经济建设的全面协调发展，我国政府必须加快研究步伐。

（三）技术的转让问题

CDM机制的一个重要目的就是促进低碳技术向发展中国家的转移。但目前我国的CDM项目在促进技术转让方面与《京都议定书》的有关目标仍还有相当大的差距。在全部CDM项目中，大约只有40%的CDM项目设计文件（即PDD）提到了技术转移问题，而在这其中2/3是以市场价转让设备，另外1/3主要是引进操作和维护的知识。我国已批准的2000多个CDM项目中，绝大部分集中在水电、风电、余热发电、沼气、煤层气等资源利用型领域，而减排难度大、对技术要求高的工业技术升级等技改型领域却很少人问津，这种现象的实质正是国外资本对我碳资源的粗放式开发，同时规避技术转让义务。

国外企业不愿转让先进低碳技术的原因是多方面的：首先，同级别的技术转让容易引起“赶超效用”，即我国企业很可能在接受技术援助后的一段时间开发出比技术提供者更为先进的技术，而技术优势的丧失就意味着在碳交易过程中谈判优势的丧失；其次，提供一定量的资金所能达到的减排效果是短期的、可预见的，而提供一项技术所达到的减排效果是长期的、不可预见的；第三，技术资源的当前及未来价值难以确定。

这种只转资金不转技术的局面发展下去的结果就是：我国碳资源大量被交易出去，获得了暂时的经济利益，但是在低碳技术的发展方面却进展缓慢。而减排技术的持续落后，将使我国企业始终在国际碳交易中受发达国家所牵制。因此，我国政府必须继续通过各种政策手段鼓励技术转让，以加大技术转让项目在CDM项目中的比例。

（四）碳交易市场建立完善问题

我国碳交易市场目前出现的许多问题，很大程度上是由于组织结构不健全：首先，由于我国没有一个成熟的碳交易市场，这就造成我国企业缺乏对碳资源的需求，只能处在碳资源供给方的地位。而这也就造成了我国在国际碳交易中缺乏定价权，使我国碳资源低价流失的问题；其次，国内金融机构参与度不够，增加了企业开展CDM项目的难度。碳资源交易作为一种新兴金融工具，必须有银行、期货、基金等金融机构的广泛参与。而在我国，除兴业银行等少数金融机构外，相关金融机构参与度很低，导致企业在开展CDM项目时出现融资等难题；第三，EB批准的经营实体（即DOE）数量有限，有的DOE自身能力也存在不足，这导致DOE已成为阻碍CDM发展的严重瓶颈。中国目前只有两家本土DOE，分别是中国质量认证中心和中环联合认证中心。这就造成了对国内企业的服务能力不足；第四，监管不力。国家发改委气候办仅仅对CDM项目申请的第二阶段的审核负责，对于其他各阶段没有有效监控。国内大小中介机构充斥市场，政府确没有出台相关的咨询认证资质来进行规范；第五，缺乏相关法律法规和交易制度，无形中增大了我国企业参与国际碳交易的风险。

由于制度上的缺失，我国碳交易市场在价格发现、规避风险及金融创新方面的能力明显不足。没有二级市场，企业就没有减排需求和欲望，在碳交易中就只能作国际碳价的接受者。缺少金融机构参与，碳交易相关金融产品的创新度不足，这使我国在国际碳交易中只能提供最低级的碳资源，而把基于其上的金融衍生品所能带来的投融资及避险功能完全让渡给了国外投资者。

三、发展碳交易的政策建议

（一）建立二级市场

作为发展中国家，在2012年以前我国并未承诺碳排放总量，因此还无法马上进行碳配额交易。但基于我国2020年单位GDP碳排放将比2005年减少40%到45%的碳强度目标，我们可以围绕碳强度的总量相对控制而建立碳交易市场。但我国的碳交易二级市场的建立不能急于求成，而应该按照先自愿后强制，先国有后私有，先国内后国外，先现货后期货的方法逐步建立起来。

国有企业在我国经济体制中无论数量上还是质量上都占有明显优势，且碳排放总量大，在建立我国碳交易二市场的初期应该加以利用。在2012年以前，不要为企业强制制定一个碳配额，这样无疑会增加企业负担，而要先建立一个以国有企业为基础的“自愿减排联盟”，鼓励与政府联系相对紧密的国有企业通过自愿减排机制（VER）减少自身碳排放量。同时，先建立一个只针对自愿减排量的国内交易市场，供我国参与自愿减排的企业进行交易。政府不应出台过多的经济鼓励政策，而应将重点放在加强对碳交易的宣传工作上，力求通过国有企业的“示范效应”鼓励其他企业参与自愿减排，并通过碳减排提高的长期发展能力。

在2012年左右，政府应针对之前完成减排目标的情况，为碳排放量较大的产业和企业制定强制性减排额度。此时，我国的自愿减排市场已具有一定规模且较成熟，可将其向其他碳减排产品和国外投资者开放。在这一阶段，之前积极参与国内资源减排的国有企业由于之前的减排努力，而分到较少的配额，从而获得了一定的后发优势。

当碳资源现货交易市场建立之后，应借鉴外国发展模式，逐步建立碳资源期货交易市场及其他衍生品市场，逐步完善我国碳交易市场的体制与功能。国内碳交易二级市场的建立，无疑会提高我国企业对碳资源的需求，也给了我国碳资源供给者更多的选择余地，我国碳资源的价格也就不会受制于人。

（二）加强项目控制

完善的二级市场建立之前，要继续利用好CDM项目，为我国今后的低碳发展打好基础。针对我国目前CDM项目领域过于集中，区域分布不均的问题，政府应加大项目控制力度，努力促成低碳经济在我国全面协调发展的局面。

首先，适时改变优先发展项目。从2005年到2010年，政府指导下的我国CDM项目优先发展领域从来没有改变过。这也是造成我国CDM项目过于集中的重要原因之一。针对目前情况，政府应考虑在大方向不变的情况下，将优先发展项目做以调整。比如，在三个优先发展项目中，保留原有的节能和提高能效、新能源和可再生能源两个项目，将第三项调整为造林和再造林这类短期内经济利益不明显而在长期中会产生巨大环境利益的项目。

其次，加强对边远、贫困地区的扶持。对于在这些区域进行的CDM项目，政府应通过简化审批流程，提供咨询帮助等方式无形中降低其交易成本。

第三，要加强审批监管力度，统一国内标准和国际标准，提高项目质量，从而提高我国项目通过EB认证的比例。

（三）鼓励技术转移

虽然我国CDM项目总量在世界上遥遥领先，但其中所涉及技术转移的项目却很少，这与我国政府在审批项目时过度关注当期利益而忽略长远发展也是分不开的。技术的转移很有可能改变今后我国低碳经济发展的局势，因此在鼓励技术转移项目上，国家责无旁贷，且应为我国相关企业提供一定的经济帮助。

在微观层面上，政府可以为参与技术转移项目的企业简化审批流程、提供咨询服务、安排技术人员支持、减免企业税款、提供后续技术升级帮助等方式，帮助企业通过CDM项目获得先进低碳技术。

在宏观层面上，政府可以指定一个技术转让项目占CDM项目比例，并以此比例控制全国各行业、各地区的CDM项目进展情况。当关于鼓励技术转移的鼓励政策与其他鼓励政策相冲突时，应考虑到技术发展所能带来的今后发展优势，优先鼓励技术转移项目。

（四）完善制度建设

制度建设对于基于科斯定理所产生的碳交易来说，起着至关重要的作用。完善制度建设，也是我国碳交易市场建设中至关重要的一环。

首先，要完善有关碳交易的法律、法规，将碳交易的进行置于法律的框架下。但我国的政治制度与国外不尽相同，因此在法律法规的建设过程中，应根据中国特有的立法和司法要求，奠定碳交易的法律基础。

其次，要将低碳发展成果与中央及地方官员政绩考核挂钩，将经济发展战略与环境的总量控制相结合。但同时要坚决杜绝区域间的恶性竞争，鼓励区域间互帮互助，避免资源的浪费，。

第三，要通过认证机制及规则建设，使我国环境中介组织或咨询公司规范化、专业化，发展环境金融事业并规范企业的碳融资行为。

第四，政府部门应建立相应的激励机制，鼓励低碳发展，鼓励企业参与碳资源交易，鼓励低碳技术的研发和相关技术人员的引进。

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（责编：施琳洁）

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2010-08-03

耿烨炜（1984-），男，中共中央党校2009级政治经济学硕士研究生。