美国对外援助中的私人志愿组织

桑 颖

美国对外援助中的私人志愿组织

桑 颖

在对外援助领域,随着外援私有化趋势的加强,外援的援助者越来越趋向多元化,不仅仅有双边援助国、国际组织,还有私人志愿组织等非政府机构。纵观美国对外援助的发展演变,可以发现美国的对外援助有较高的比例是由私人志愿组织等非政府机构执行的。尽管美国私人志愿组织在对外援助中充当了服务提供者、倡议者和合作者的角色,但是它的对外援助活动仍受国际体系、受援国政策以及自身不足的制约。

美国私人志愿组织 非政府组织 对外援助 民间援助

引 言

第二次世界大战后,对外援助逐渐成为一种重要的国际政治经济现象。在对外援助中,除了大量的主权国家间双边援助和政府间国际组织对外援助外,还存在着另外一类援助机构,那就是国际非政府组织。早在19世纪50年代末,亨利·杜南目睹了战争带给民众无情的创伤后,随即号召成立了“救援伤兵国际委员会”,也就是国际红十字会的前身。1875年,国际红十字会成立并开始致力于全球性的慈善救援活动,其涉足领域包括战后救助、疾病防治、难民扶助以及灾后重建等,足迹几乎遍布世界的每个角落。更为重要的是,红十字会为从事对外援助的国际非政府组织树立了一系列基本准则,即对外援助活动的人道、公正、中立、独立性、志愿服务等。①李小云,唐丽霞,武晋编.国际发展援助概论.社会科学文献出版社,2009:270美国作为近现代西方对外援助的发起国,其援助历史悠久。纵观美国对外援助的发展演变,可以发现美国的对外援助有较高的比例是由私人志愿组织等非政府机构执行的。近几年,估计41%的美国海外发展援助资金是通过私人志愿组织这一渠道来执行的,而在日本仅仅是2%的比例,在英国这一比例也约为12%。②McCleary R M,Barro RJ.Private Voluntary Organizations Engaged in International Assistance.1939—2004.Nonprofit and Voluntary Sector QuarterlyJournal,2008,37(3)美国私人志愿组织在对外援助领域具有举足轻重的地位。

美国私人志愿组织的概况

在对外援助和发展领域从事活动的非政府组织通常称为发展型非政府组织(Non-G overnmental Development Organizations,简称NG DO),而在美国,传统上将在国际开发署(USAID)注册的,并在海外从事对外援助及发展领域活动的发展型非政府组织称为“私人志愿组织”(Private Voluntary Organizations,简称PVOs)。③Lewis D.The Management of Non-G overnmental Development Organizations.New Y ork:Routledge, 2007:44按照开发署对私人志愿组织的定义,它指的是从事国际发展活动的免税、非营利组织,此类组织每年收入的一部分是来自于私营部门(证明其私营性),一部分也来自于公众(证明其志愿性)志愿捐助的钱,提供的工作时间(staff time)或者是实物资助。私人志愿组织在开发署注册登记是为了建立和维持争取拨款(compete for grants)和合作协议的法律资格。④USAID.2009 VOLAG:The Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development. http://www.usaid.gov/our-work/cross-cutting-programs/private-voluntary-cooperation/pub.html私人志愿组织是出于慈善或者服务的目标,非营利、非政治性、非政府性的。开发署对于私人志愿的定义包括合作社组织(cooperatives),但是不包括大学和其他教育机构或者科研机构。虽然,已经建立一个通用的定义,但是对于哪个组织是私人志愿组织仍然有不同意见存在。

开发署的《2009年从事海外救济发展援助的志愿机构报告》中指出,截至2009年3月31日,在开发署注册的有563个美国私人志愿组织,71个国际私人志愿组织,6个美国合作发展组织(Cooperative Development Organizations,简称CDOs)。①USAID.2009 VOLAG:The Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development. http://www.usaid.gov/our-work/cross-cutting-programs/private-voluntary-cooperation/pub.html著名的美国私人志愿组织有凯尔国际(CARE)、美国关怀基金会(Americares Foundation)、美国救助儿童会(Save the Children)、世界宣明会(World Vision)、天主教救济服务会(Catholic Relief Service,简称CRS)、信义宗世界救济会(Lutheran World Relief)、世界基督教协进会(World Council of Churches)、美国公谊服务委员会(American Friends Service Committee,简称AFSC)、国际美慈组织(Mercy Corps)等。

美国哈德逊研究所(the Hudson Institute)全球振兴中心(Center for G lobal Prosperity)发布2009年最新报告——《全球慈善事业索引》。《全球慈善事业索引》全面记录了美国人民和美国民间团体为发展中国家提供捐款的情况。索引中把发达国家的一切援助——不管来自政府还是民间——合在一起计算。该报告认为,这是统计一个国家慷慨程度的更为精确的方法。该报告指出, 2007年所有来自援助国的民间资金流——慈善、汇款(汇入受援国的款项)、私人投资——的金额共计5 190亿美元,比官方发展援助多达5倍多。发展援助委员会援助国援助额中的83%是通过民间资金流(private financial flows)援助发展中国家,仅仅有17%是通过官方流量。②Hudson Institute Center for G lobal Prosperity.The Index of G lobal Philanthropy and Remittances2009. http://www.hudson.org/files/documents/Index%20of%20G lobal%20Philanthropy%20and%20Remittances% 202009.pdf:18美国民间提供的援助已经大大超过美国政府的援助。民间援助指工商企业、基金会、宗教组织、私人志愿组织提供的援助,还包括个人向原居住国汇出的款项。2007年(可得到最新数据的年份)美国为发展中国家(政府和民间)提供的经济援助达2 352亿美元,其中仅民间资本的输入就达369亿美元。③Ibid:36可见,民间援助在美国对外援助中作用日益显著。

2007年美国为发展中国家提供的经济援助①Hudson Institute Center for G lobal Prosperity.The Index of G lobal Philanthropy and Remittances2009. http://www.hudson.org/files/documents/Index%20of%20G lobal%20Philanthropy%20and%20Remittances% 202009.pdf:16

而在民间援助中,私人志愿组织捐助108亿美元给予发展中国家。在108亿美元援助额中,45%用于灾难救济和难民援助,36%用于经济增长和贸易, 7%用于国际援助,6%用于健康和医疗服务,5%用于民主与治理,2%用于教育。从地域来说,32%的援助额给予撒哈拉沙漠以南的非洲,30%的援助额给予拉丁美洲和加勒比海地区,23%的捐助额给予亚洲,8%的援助额给予欧洲和中亚地区,6%给予中东和北非地区(由于数字凑整的原因,数据的综合不是100%)。②Ibid:36以上数据表明,美国私人志愿组织在对外援助中已经占据举足轻重的角色。

美国私人志愿组织在对外援助中的角色

美国私人志愿组织的对外援助活动十分活跃,它们充当着服务提供者、倡议者和合作者的角色。服务提供者是私人志愿组织在对外援助中充当的基本角色,随着私人志愿组织的发展,它不仅仅局限于服务提供者的角色,它还充当了影响政府政策的倡议者(advocator)的角色。正如美国前总统比尔·克林顿认为,“非政府组织是冷战结束后,与民主、互联网并列为赋予人类影响改变世界的能力的因素之一”①Rugendyke B.NG Os as Advocates for Development in G lobalising World.London,New Y ork: Routledge,2007:1,私人志愿组织的倡议影响力增加。与此同时,美国私人志愿组织对外援助的过程中,还与联邦政府、联合国等政府间组织以及受援国政府和受援国非政府组织建立了合作关系,从而充当了对外援助中的合作者和桥梁沟通的角色。

1.服务提供者

美国私人志愿组织作为服务提供者是发展型非政府组织在对外援助中充当的基本角色。它指的是私人志愿组织提供物品或者服务给予需要它们的人们。提供服务是私人志愿组织在发展援助领域充当的最能直接观察到的、最为清晰看得见的角色。②Carroll T F.Intermediary NG Os:the Supporting Link in Grassroots Development.Hartford,CT: Kumarian Press,1992:42私人志愿组织可以通过它自己的计划或者项目独立开展工作并提供服务,也可以通过与政府或者援助者订立合同之后,在实施项目的过程中提供服务。充当服务提供者的角色有以下几种方式:

(1)项目援助。美国私人志愿组织对发展中国家的经济发展提供各种各样的援助项目。如全世界最大的国际私人志愿组织行动援助(Action Aid)每年的巨额开支中有超过60%都是用于项目援助,其他的国际援助组织如凯尔国际、世界宣明会、救助儿童会、乐施会等的主要开支也用于在发展中国家和地区设立各种各样的援助项目,这些项目都是针对待定的人群和地区开展的,享受这些项目服务需要符合一定的条件。①王杰,张海滨,张志洲主编.全球治理中的国际非政府组织.北京大学出版社,2004:266此外,一些宗教私人志愿组织成为开展防治艾滋病和关怀艾滋病人的项目援助的一支重要力量。如2003年,天主教救济服务会在马达加斯加岛开展了一个为期四年共150万美元的项目,目的是培训人们有关艾滋病和性病的知识,以控制艾滋病在该岛国的传播。2002—2004年,天主教救济服务会发起了一场“非洲崛起:希望和医治”的运动,主旨是承担责任和社会公正。②刘鸿武,沈蓓莉主编.非洲非政府组织与中非关系.世界知识出版社,2009:163

(2)人道主义援助。提供人道主义援助服务一直是私人志愿组织的一项主要内容,从美国私人志愿组织对外援助的发展可以看出,其历史相当悠久。如私人志愿组织在为非洲提供人道主义救援服务中占据显著位置。世界宣明会于1972年就开始在苏丹开展工作。当时,它与南部苏丹重建委员会合作,为受战争影响的家庭提供紧急援助。重建前叛军所在地伦拜克地区的医院及其其他建筑,提供药品和日常用品,并向当地群众传授疾病方面的知识。在20世纪80年代,索马里众多难民由于种族冲突和旱灾引发饥荒而逃离家园,世界宣明会从那时起向索马里地区提供援助,例如在索马里建立了32个难民营,向大约7万难民提供生活和医疗援助。现在,该组织仍向索马里的儿童开展食品、教育、医疗等方面的救援服务。③马恩瑜.宗教非政府组织在非洲国家的角色参与及影响.西亚非洲,2009(7)

2.倡议者

美国私人志愿组织通常采取倡议、游说等方式来影响公众舆论,从而间接影响美国政府的对外政策。可以说近年来,美国私人志愿组织通过倡议的方式成为压力集团是它们发挥作用的重要方式。尤其是进入新世纪以来,私人志愿组织倡议的内容和关注的焦点转移到国际金融、债务、贸易和其他议题。随着私人志愿组织参与援助政策领域外的全球经济发展领域,私人志愿组织倡议的议题超越了对外援助政策领域,积极关注贸易和对外政策议题。④Nelson P.NG Os in the Foreign Aid System//Picard L A,Groelsema R,Buss T F.Foreign Aid and Foreign Policy:Lessons for the Next Half-Century,Armonk,N.Y.:M.E.Sharpe,2007:322

四个美国私人志愿组织倡议的议题

此外,一些大型私人志愿组织还能够对国际组织的援助议程施加影响,如1988年,世界基督教协进会(World Council of Churches)和公谊会世界协商委员会(Friends World Committee for Consultation)向联合国人权委员会呈交了有关关注国内流浪人口的联合请愿书,并在此后一直联合其他宗教私人志愿组织游说联合国和各国政府关注这一事务。②朱晓黎.后冷战时期宗教非政府组织与美国对外援助政策——以天主教救援服务会为例//徐以骅,秦倩,范丽珠主编.宗教与美国社会—宗教非政府组织(第五辑).时事出版社,2008:183这些私人志愿组织基于共享的信息渠道和共同的价值取向塑造了一个覆盖全球的“跨国倡议网络”。通过这个网络,私人志愿组织成为影响外援政策的压力集团。

3.合作者

在对外援助中,由于在不同国家、不同组织之间的利益和见解的不同,往往导致对方的误解和冲突非常普遍,从而使得合作变得昂贵甚至难以维续;而私人志愿组织作为世界的良心,一般被认为超脱于权力政治的纠葛之外,更容易得到各方的理解和支持。私人志愿组织及其盟友在长期的活动中,通过自上而下或自下而上的联合,牢固树立了结盟意识,使信息交流变得更加容易,从而增进了合作的可能性。私人志愿组织在对话交流、协商和谈判方面的丰富经验也有助于合作的展开。①丁宏.全球化、全球治理与国际非政府组织.世界经济与政治论坛,2006(6)可见,私人志愿组织与援助国政府、国际组织以及受援国非政府组织之都存在合作关系。

美国私人志愿组织在与美国联邦政府的合作中建立了伙伴关系(partnership)。伙伴关系指的是双方通过共享资源、共担风险、利益和责任努力获得双方要达到的目标。伙伴关系是以合作、协作、互补性为特征的并建立在互相尊重、共享目标、咨询和参与的基础上的。通过这些渠道,开发署希望推动与私人志愿组织更为紧密和更有效的关系。②USAID.USAID-U.S PVO Partnership.http://www.usaid.gov/policy/ads/200/200mau.pdf开发署与私人志愿组织的动机、利益和责任并不完全一致,双方各自追求与自身利益相关的目标,但双方利益有重叠之处,同时也在共同重点关注的领域合作。

自从80年代私人志愿组织与政府建立伙伴关系以来,随着私有化趋势的加强,这种伙伴关系也日益加强。到2005年,开发署超过35%以上的对外援助计划是通过私人志愿组织来执行的。互为依赖为开发署与私人志愿组织伙伴关系的基本特征。私人志愿组织与开发署合作,有利于开发署达成策略性目标。开发署列举六项私人志愿组织可以参与实践的广泛目标领域:(1)鼓励经济增长与农业发展;(2)深化民主与良善的治理;(3)人口增长的稳定与保障人类的健康;(4)通过教育与培训达成人类的能力建构目标;(5)促进世界长时期的可持续发展;(6)人类生命财产的维护,减少因为自然灾难或人为灾害所引起的痛苦。③USAID.2001 Voluntary Foreign Aid Programs:Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development:5

美国私人志愿组织对外援助面临的挑战

冷战的结束和经济全球化的加深,通讯技术的进步和全球性问题的突显都为私人志愿组织对外援助的活动提供了新的机遇,但是它们的迅速发展并非没有挑战。国际体系、受援国的制度及其自身的制约都是限制美国私人志愿组织发挥作用的方面。

1.国际体系对私人志愿组织对外援助发挥作用的限制

冷战结束后,国际援助制度一个显著的变化是援助体系变得更加多元和复杂化,大量的发展型非政府组织也参与其中。目前的国际援助体系是一个包括三类提供援助的行为体的松散的聚合。第一类是主权国家,第二类是多边援助机构,第三类是迅速扩展的发展型非政府组织。①丁韶彬.国际援助制度与发展治理.国际观察,2008(2)由此可见,非政府组织的发展不仅使得对外援助领域日趋多元化,它作为国际体系崛起的“行为体”使国际政治的多元化趋势更加明显,国际舞台上的角色不仅仅有国家和政府间国际组织,还有以非政府组织为主的其他“跨国行为体”及“市民社会”。

尽管发展型非政府组织使对外援助中的行为体的数量发生了变化,对国际体系中“国家中心模式”形成冲击,但就国家、政府间组织、发展型非政府组织三类行为体而言,在对外援助中,官方发展援助仍然起着主导作用。在当今的国际体系中,主权国家仍然是在国际政治中居于主导地位,非政府组织仍未摆脱边缘化的地位。非政府组织也不能轻而易举地适应传统的以国家为中心的结构——联合国。在联合国体系中,非政府组织的被动状态仍没有改变,尤其是咨询地位给它们带来了诸多的不利:在已经获得和尚未获得这一地位的非政府组织之间出现歧视情况;由于政府间组织握有赋予(或撤销)这种“咨询地位”之权,增加了非政府组织对政府间国际组织的依赖。同时,它们也受到攻击,说它们不过是前者的“传声筒”。②宋渭澄.联合国体系下的非政府组织及其国际政治效应.国际论坛,2003(2)可见,发展型非政府组织的对外援助活动仍受到总体国际体系的制约。

2.受援国政策的制约

在美国私人志愿组织越来越多地参与对外援助活动的同时,也要受到受援国是否允许其进入的政策制约。私人志愿组织对于受援国的影响既有正面的因素,也有负面的因素。它就是一把双刃剑,从而是否允许其进入以及如何对它们的活动进行有效的规范和协调,已经成为不仅仅是援助国而且还是受援国的迫切任务。可见,私人志愿组织的活动受到受援国政府的制约。

例如,2004年以来在独联体国家相继发生的“颜色革命”就引起了俄联邦政府的警惕。俄罗斯国家杜马经过调查,得出一个重要结论:各国相继而迅速发生的“颜色革命”背后都有外国人和外国非政府组织的参与和资助。基于这一背景,2006年1月生效的俄联邦《修改若干联邦法律文件法》的核心内容是对外国公民在俄境内结社增加了限制条款,并对外国非政府组织在俄罗斯设立机构开展活动特别是资助活动进行了严格规范。对于外国非政府组织,俄罗斯除了将其作为普通非营利组织进行一般化管理之外,还将它们在俄罗斯开展活动作了区别对待,制订了更为严格细致的特殊规定条款。①王岳.俄罗斯如何应对外国非政府组织.国际资料信息,2008(2)

3.私人志愿组织自身的制约

大型美国私人志愿组织由于受到政府的大量资助导致其独立性处于两难困境中。正如学者拉坦(Ruttan)认为,凯尔组织、天主教救济服务会和其他一些大型的美国私人志愿组织对于粮食剩余品和政府援助的依赖意味着它们所进行的计划和项目的规模和地域位置很大程度上由美国战略利益和美国国内粮食剩余品的衰落决定。②Ruttan V W.United States Development Assistance Policy:The Domestic Politics of Foreign Economic Aid.John Hopkins University Press,1996:226学者特韦特(Tvedt)指出,“声称独立性和自治的规则和对于日益增长依赖政府资金之间的矛盾显而易见是全面的。”③Tvedt T.Angels of Mercy or Development Diplomats?:NG Os and Foreign Aid.Trenton,NJ:Africa World Press,1998:18爱德华兹(Edwards)和福勒(Fowler)也提出了类似的看法,他们认为,“在90年代期间,官方政府对于北方发展型非政府组织(NG DO)的资金资助的比例已经从20%增加到大约50%,结果导致北方发展型非政府组织已经紧密地和官方发展援助联系在一起,因此,越来越暴露出它们在政策和优先权方面的变化。”①Edwards M,Fowler A eds.The Earthscan Reader on NG O Management.London;Sterling,VA: Earthscan,2002:369利普斯基(Lipsky)和史密斯(Smith)就警告说,“政府合约可能会改变非营利机构的服务方式和服务对象,即使它们的目标与政府是一致的。其实,它们可能被强迫遵照合约政策强加的标准而牺牲了它们提供有效服务的基本出发点。”②Lipsky M,Smith S R.Nonprofit Organizations,G overnment and the Welfare State.Political Science Quarterly,1989—1990,104(4):625-648学者休姆(Hulme)和爱德华兹(Edwards)甚至认为两者之间的关系更为完全地陷入了困境,“不管非政府组织和政府援助者之间走得多近(在利益、价值、方法、优先权和其它因素方面而言),非政府组织对于援助和发展领域的所作的贡献的重要因素已经丧失或者是削弱了。”③Hulme D,Edwards M.NG Os,States and Donors:T oo Close for Comfort?.Basingstoke,Hampshire: Macmillan,1997:3一些私人志愿组织过渡依赖政府资助往往导致其成为政府的“代言人”。

结 语

美国私人志愿组织既是美国联邦政府推动对外政策的目标工具,又是美国民众表达良好善意的工具。可以说,美国私人志愿组织是由“反映美国社会多样化特征的不同成分组成的团体,私人志愿组织积极参与发展中国家的援助活动体现了美国多元主义、关注其他人群的志愿行动的价值观”④USAID.AID Partnership in International Development with Private and Voluntary Organizations.http:// www.usaid.gov/policy/ads/300/pvopart.pdf。私人志愿组织在对外援助领域发挥了利他主义的精神,然而,它的对外援助活动并非没有挑战。自威斯特伐利亚体系以来,国家仍然处于国际体系中的主导地位,私人志愿组织发挥作用受其制约,与此同时,私人志愿组织自身也存在不足。私人志愿组织的独立性和自主性、公信力在对外援助领域受到了挑战。如何协调私人志愿组织和政府之间的关系、如何规避自身的不足是摆在私人志愿组织面前的困惑。

(责任编辑:张业亮)

I207·2

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1007-1369(2010)5-0150-11

2010.8.15

桑颖,太原理工大学政法学院博士,030024。