地方政府群众体育行政变迁与发展研究

冯火红

(沈阳师范大学体育科学学院,辽宁沈阳 110034)

地方政府群众体育行政变迁与发展研究

冯火红

(沈阳师范大学体育科学学院,辽宁沈阳 110034)

对地方政府群众体育行政变迁的研究表明,其主要特点是“官办分离”的群众体育行政体系已形成,但市一级群众体育行政的主要职能在体制转型后没有发生变化,区一级群众体育行政与文化、广播电影电视新闻出版部门整合后呈现弱化状态。因此,在“大部制”改革背景下,从合理利用体育资源的角度,地方政府应建立由教育行政部门统筹管理体育 (群众体育)的行政体系。

群众体育;体育行政;地方政府

Abstract:By researching on the transition in the Mass sports adm inistration of local government,the author finds that the sports adm inistrative system has been estabilsh,whose Mainly characteristic is“the separation from government operation”.But the Main functions of Mass sports adm inistratioNat the Municipal level do not change after institutional transforMation,and the district-level one shows Weakening after it integrated in functions With publishing department of culture,radio,film,TV and the press.In the background of“Super-Ministry System”and from the perspective of a reasonable use of sports resources,local government should establish a sports adm inistration system that is Managed by the educatioNadm inistration.

Key words:Mass sports;sports adm inistration;local government

地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而依法设置的政府单位[1]。我国地方政府已形成了省、市 (地)、县、乡和街道办事处等 4～5个层级[2]。我国《体育法》第四条规定:“县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。”因此,在地方政府体育行政体系中群众体育管理体系我们称之为地方政府群众体育行政。

地方政府群众体育行政发挥指导、协调、监督、执行政策等作用,伴随着群众体育的发展其机构设置及相关职责适时地做出调整。目前我国正进行新一轮的地方政府行政管理体制的改革,其中“大部制”的改革已在各地开始实施,那么,地方政府体育行政 (群众体育行政)是与某些部门整合形成新的“大部制”的管理体系,还是保持独立的行政体系呢?在这一改革背景下,本研究对市、区 (县)群众体育行政体系变迁及在群众体育发展中发挥的作用做一历史回顾,呈现出地方政府群众体育行政体系形成与发展以及渐变的历程,探讨这一过程中地方政府群众体育行政运行存在的问题,为正在进行的新一轮的地方政府机构改革提供参考。

1 地方政府群众体育行政的变迁

1.1 新中国成立初期以群众体育为核心的体育行政体系的建立

新中国成立初期,我国各地并没有建立起管理体育、群众体育的行政体系,上个世纪 50年代中华全国体育总会以及各地方分会逐步成立,在法律地位上,体育总会是一个群众体育组织,在体育行政部门设置前,行使了体育行政部门的职能。

1952年 7月,中国参加在赫尔辛基举行的第 15届奥运会。回国途中对苏联体育运动进行了全面的考察,特别是体育管理方面。回来后提交的报告指出:“我国体总只是一个群众体育组织,以此机构来领导我国体育运动,实不相称……”于是 1952年 11月 15日,中央人民政府委员会第十九次会议决定成立“中央人民政府体育运动委员会”(简称中央体委,1954年改称为中华人民共和国体育运动委员会,简称国家体委)。相应的在地方,全国县以上政府也逐步设立各级体育运动委员会,它们是同级人民政府主管本地区体育的行政部门,并受同级人民政府及上级体委的领导[3]。

我国是一个高度集权的国家,以沈阳市体育行政体系为例,可以看出新中国成立初期的地方政府群众体育行政体系的基本状态。沈阳市人民政府在 1953年 8月正式成立沈阳市体育运动委员会,为沈阳市人民政府的直属职能工作部门,其主要职责为贯彻党和国家关于发展体育运动,增强人民体质的体育方针,组织人民群众开展体育活动,组织群众性体育竞赛活动,培养和训练体育人才,提高体育运动水平。因此在市体委的机构设置中,主要设置了主管群众性体育活动和竞赛活动的群众体育科和运动竞赛科,以及为了培养体育干部和体育积极分子设置了干部训练科[4],由此形成了以管理群众体育为核心的体育行政体系 (具体职责见表1)。这样的地方政府市一级的群众体育行政体系的设置,对于新中国成立初期我国的“结合实际情况,开展群众性体育运动,并逐步使之普及化和经常化”的体育方针的贯彻起到了很好的制度保障。

表1 解放初期沈阳市群体科、竞赛科和干部训练科的职责

20世纪 60年代初期国家进行体育调整,关于举办竞赛活动的主要任务在思想上发生了变化,明确提出是为了检查和保持优秀运动队的运动技术水平,从而显示国家对发展竞技体育的重视。由于体育竞赛目的性发生变化,地方体委的竞赛科的职能发生了转变,随着竞技体育发展的需要,沈阳市体委于 1963年增设了训练科,竞技体育由竞赛科和训练科两个部门来承担,主管群众体育的由群众体育科来承担,体委机构在设置上形成了逐渐重视竞技体育发展的体育行政体系,这一体系一直维持到上个世纪 90年代初期。

1.2 改革开放后,逐步建立起“管办分离”的群众体育行政体系

上个世纪 90年代初,围绕建立社会主义市场经济体制的目标,我国选择了行政管理体制为改革突破口。在这样的一个背景下,1993年国家体委提出了将原来计划经济体制下,单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的管理体制逐步转移到适应社会主义市场经济发展的体育管理体制上,1996年地方政府 (市一级)的体育改革重点放在体育体制和运行机制的转换上,在体育体制改革上,根据精简、效能、统一的原则进行机构改革,其着眼点放在理顺关系、转变职能,加大宏观调控上。具体的在地方政府群众体育行政机构改革上,对应国家体育总局成立了社会体育指导中心,形成了群体处作为政府职能部门,其主要任务是制定群众体育政策,宏观管理全市的群体活动,社会体育指导中心作为市体育局直属事业机构负责具体实施群众性体育活动的开展,这标志着地方政府群众体育行政机构微观管理职能开始弱化,宏观管理加强,实现了管办分离。以沈阳市为例,群众体育处和社会体育指导中心的主要职责见表2。

表2 沈阳市群体处与社会体育指导中心主要职责

1998年 3月,在政府机构改革中,国家体育运动委员会改组为国家体育总局。同年地方体委改组为 (市)体育局,同时将训练科与竞赛科合二为一成为竞训处,现为竞技体育处主管竞技体育,从而形成了政府体委机构设置中主管体育业务的群体处、竞技体育处,分别管理群众体育和竞技体育。其中群众体育处的主要职责是:研究拟定全市群众体育工作的有关政策措施和发展规划,并监督实施;组织推行全民健身计划和国民体质监测;监督实施国家体育锻炼标准;研究拟定全市中、初等青少年和儿童的体育教育发展规划;指导和推动学校体育、农村体育、城市体育及其他社会体育的发展;研究拟定健身气功管理政策措施,并监督实施。

1.3 区 (县)体育行政与文化、广播电影电视新闻出版等部门整合

地方政府区 (县)体育行政在上个世纪 90年代以前一直是一个独立的主管体育的区 (县)级行政机构,1998年在国务院体育行政机构做出重大改组后,根据本地的具体情况,地方区 (县)体育行政机构的调整大致有四种情况:保留体委建制;名称与机构不动,但改成事业单位;撤销体委,改成地方体育总会,原体委职能移交体育总会;与教育、文化部门合并,或与教育、文化、卫生部门合并,仍为政府部门[5]。我国部分地方政府区县一级体育行政机构改革的情况见表3。

表3 部分区(县)体育行政机构设置变动情况

以沈阳市为例,合并前区一级体育行政部门是作为一个独立的区级政府行政机构统筹全区的体育工作,在与文化部门合并后,作为区文化体育局下属的一个职能部门分工负责组织、指导、协调、监督全区的体育工作。原群竞科与学校体育科合并为社体中心,增加了文化体育市场办公室。合并前与合并后的职责见表4。

表4 沈阳市区体委合并前后主要职责

2 地方政府群众体育行政特点

2.1 “官办分离”的体育行政体系已形成,但市一级群众体育行政的主要职能在体制转型后没有发生变化

1993—1996年国家围绕建立社会主义市场经济体制的目标,确立了改革的重点是转变政府职能,其根本途径是“管办分离”,如市一级体育行政机构中设置了“社会体育指导中心”与群众体育处来实现群众体育行政中的“官办分离”。但在新的体育行政体系运行中出现的一些问题,如群众体育处与社会体育指导中心在职能定位和分工上是否具有科学性,两者之间如何建立起完善的协调机制等尚需做出科学的界定,以避免出现“机构重叠、职能交叉、运行不畅”等问题。

解放初期,国家发展体育的方针是以普及为主,地方一级的各级体委的机构设置与职能都以普及群众性体育活动为根本任务。20世纪 60年代中期,在国家普及与提高相结合的方针下,竞技体育受到重视。到了 80年代初群众体育逐步转向各行业、各部门办为主,各级体委主要进行协调、指导工作,各级体委工作重点是提高运动技术水平[6]。在这一方针指导下,新中国成立后至改革开放前,地方政府体育行政主要职责是普及群众性体育活动。改革开放后,地方政府体育行政机构设置呈现重“提高”,轻“普及”的状况。1995年《全民健身纲要》颁布后,这种状况才有所好转。

新中国成立后至改革开放初期,地方政府市一级体委的主要职责是贯彻执行中央政府的群众体育政策,指导、监督、组织有关部门实施,各行业及其事业单位的工会、体育协会等负责本部门、本单位的群众体育活动的具体实施,提供职工群众体育活动所需的经费等各种条件。体制转型后,群众体育发展的重心由企事业单位转移到社区后,居民取代职工成为群众体育活动的主体,尽管目前已完成了“管办分离”的群众体育管理的新的行政体系,但是,作为我国行政改革的重点的“职能转变”,在地方政府市一级的群众体育行政的改革中其主要职能并没有随之发生变化。

2.2 区 (县)将体育与文化、广播电影电视新闻出版部门的职能进行整合后,群众体育行政呈现弱化状态

“在机构改革进程中,体育机构只能加强,不能削弱”,然而,区一级体育行政机构的改革情况则是不尽人意的。湖南省体委对地县体委机构改革后的运转情况也进行了调查,同样证明了地方区级体育行政机构改革后其体育行政的弱化状态。体委变成事业单位,体育经费地方财政逐年减少。体委与其他机构合并情况更糟,与文化局合并,一个班子 (党组)、两个摊子 (文化一摊、体育一摊)、三个章子 (文化局、体委、文体局),体育工作出现滑坡现象比较严重。与教委合并后,体委实际上成为教委的一个股室,体委的地位降低,体委的职能削弱,群众性体育活动开展难以落实[7]。

辽宁省体育局对县区体委调整后的实际情况进行了调查,结果发现没有合并的 33个区县体委的体育工作开展情况明显好于合并的区县,与文化部门合并的区县好于教育部门合并的区县。合并后的区县体育行政部门的功能得到削弱,有些地区的群众体育工作处于无序的状态,群众性的健身活动完全靠自发的开展[8]。通过目前对沈阳市内五个区的了解,这种状况并没有得到很好的改善,其中主要问题是经费的削减。

3 地方政府群众体育行政的完善

3.1 我国群众体育发展的中心由企事业单位转向社区后,地方政府群众体育行政应转变职能,成为我国发展群众体育的主体

2008年 2月 27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。”在我国,各级政府发展体育的分工是非常明确的。其中“地方财政主要用于建设体育设施,为人民群众提供基本的体育服务,扶持群众性体育组织开展体育活动,发展学校体育和培养体育运动后备人才”[9]。由此可以看出,发展群众体育的重任则主要落在地方政府的身上。

在新中国成立后至改革开放初期的计划经济体制时期,我国发展体育的分工较为明确。“学校体育主要靠教育部门领导,职工体育主要靠工会组织,体委的任务是根据党和政府的方针政策,大力配合有关部门去开展”[10]。由于新中国成立后至改革开放初期,职工体育是我国群众体育的主体,社区体育还没有形成规模,所以这一时期我国发展群众体育主要依托企事业单位,企事业单位事实上替代政府承担起了发展群众体育的重任。

但是,自从市场经济体制取代计划经济体制后,企事业单位特别是企业逐步摆脱了原有的“小社会”的职能,与此同时,随着社区体育的兴起,我国群众体育发展的中心也由企事业单位转移到了社区,群众体育活动的对象也由过去的以职工为主变为以居民为主,社会转型后的这一变化,使得地方政府必须取代企事业单位承担起发展群众体育的重任。

通过研究表明,社会转型后地方政府市、区两级政府并没有取代企事业单位,承担起发展群众体育的重任,其职能与社会转型前相比并无大的改变,依然停留在贯彻执行政策的层面上。

改革开放后特别是近年来我国的群众体育发展较快,但社会转型后我国的群众体育行政并不能适应群众体育发展的需要,特别是区一级政府在发展群众体育方面发挥的作用不如从前。因此,地方一级特别是市一级体育行政要明确自身在发展体育中的分工,将群体工作作为体育工作的重点,转变职能,成为我国发展群众体育的主体。

3.2 在“大部制”改革背景下,从合理利用体育资源的角度考虑,地方政府应建立由教育行政部门统筹管理体育的管理体制

改革开放后,我国对体育系统进行了机构改革,地方的市、区、县的体育行政机构大多是与文化部门合并,由于这次机构改革不是从有利于体育事业发展的角度,特别是从有效利用现有的体育资源而进行的,所以,这次机构改革并没有达到双赢的目的。也就是说,虽然达到了精简机构的目的,但是并没有使现有的体育资源得到有效的利用,以下两组数字可以说明:1995年底我国共有各类体育场地 615693个,其中学校系统占 67.17%,体委系统占 2.34%[11],2000年我国71.2%的城乡居民体育活动点利用的主要场所是公园、街头巷尾、江河湖畔等非正规体育场所[12]。这两组数字为我们提供了机构改革的思路,即为了达到有效地利用现有体育资源的目的,我国应在市、区、县级地方政府建立由教育行政部门统筹管理体育的管理体制,因为我国主要的体育资源在学校,由教育行政部门主管体育可促进学校体育设施的对外开放,这就是教育行政部门主管体育的最大好处。由于学校体育设施占我国现有体育设施的绝大部分,所以开放学校体育设施可以极大地缓解居民日常体育活动缺少活动场所的状况,解决群众体育发展的瓶颈。

目前我国正进行新一轮的行政管理体制的改革,其中“大部制”的改革已在各地开始实施,在这一背景下,本研究提出了从合理利用体育资源的角度,地方政府应建立由教育行政部门统筹管理体育的管理体制。

由教育行政部门主管体育,同时解除开放场地学校的后顾之忧,学校体育设施的对外开放并不难以付诸实践。早在1998年,上海市浦东新区的中小学体育设施开始向市民免费开放,但因开放过程中遇到设施受破坏、资金不到位等问题,最后不得不关上校门。对此,浦东新区在 2004年采取了多种“配套措施”,解除开放场地学校的后顾之忧,由浦东新区体育事业发展指导中心牵头,区内的临川中学、文建中学等10所学校分别与对口的 9个街道社区达成协议,在双休日和每天早晨、傍晚,向市民免费开放校内体育场馆和设施。对此,浦东新区社会发展局拨款 100万元,补偿学校因开放场地造成的设施损耗和管理费用。如果是教育行政部门主管体育,发展群众体育成为其职责,所以对外开放学校体育设施也将变得更加容易。

在市、区、县级地方政府建立由教育行政部门主管体育结合起来。”[9]西方的审美追求更加倾向于对自然原貌的摹仿,尽可能接近真实地将自然反映在艺术作品之中。这正是西方人对“求真”思想在审美领域中的突出体现,是达·芬奇等诸多西方艺术大师本身也是科学家的根本原因。

3.2 力量与竞技:西方体育文化中的审美取向

西方文化的诞生地地中海地区的特殊地理环境,使得那里的人们依靠海上的贸易和战争来维系着自身的基本生活,而这种生活方式造就了西方人的扩张性,而壮硕的体魄和拥有强大的力量则成为其发展的保障,甚至成为推崇的对象。因此,无论从关于西方的史诗中,还是从西方的艺术作品中,我们都不难发现西方人对人体美和力量的推崇。基于此,在西方体育的形成和发展过程中也就理所应当地融合着西方的文化精神和审美精神,力量与人体美共同构成了西方体育的基调。从“掷铁饼者”的雕像中我们可以清楚地看到西方人对于人体写实与健美身体的追求。力量与美成为西方体育文化中的审美追求。

从当今我们所可以了解的西方体育项目中我们便可以发现西方的审美精神对其的重大影响。许多田径项目都是从西方古代战争和生活中的基本活动演化而来,标枪、铁饼、链球就是古时战争中所使用的武器。所不同的是,赛场的竞争成了竞技者之间力量与技术的较量,而不是与敌人之间的搏杀。西方人崇尚户外运动,尤其英国人将户外运动作为其文化传统,进而为世界体育的发展作出了诸多的贡献,许多现代竞技项目就从那里诞生。足球,现在是世界上最为盛行,并吸引最多狂热喜好者的集体竞技项目。足球世界杯、欧锦赛等国际赛事成为亿万球迷的节日。而我们从这个项目中可以看到激烈的竞争性与不可预知性。球员们精湛的球艺成为人们为之狂热的核心要素。在文化的交流与融合中,西方体育文化也逐渐在世界范围内被接受和认同,故此,田径、足球、篮球等许多展示力量与技巧的西方竞技体育项目也在中国的大地上开展得如火如荼。

古希腊哲学家普利纳说过:“全身赤裸是希腊人特有的习惯。”西方人这种审美取向来源于他们对身体和力量的崇拜。那些运动服饰不仅束缚了他们的身体,也使得他们所崇尚的美难以展现出来。在古希腊人看来,裸体是一种古朴而又自然的表现身体力与美的方式。他们追求健美的身体,并把自己的身体完全暴露出来,以显示他们的美。健硕的肉体、灵活而有力的臂膀、宽阔而厚实的胸膛、粗壮而发达的躯体、能跑又善跳的双腿,成为西方人眼中最美的事物。“裸体竞技”这种来自宗教祭祀的活动不仅影响了古代奥运会,同时还深刻地影响了古希腊的社会文化和社会生活。古希腊的雕塑艺术在全世界堪称的一流的,特别是人体雕塑。这种艺术雕塑就起源于古希腊人对人体健美的崇尚、对于力量的崇尚。裸体竞技者力与美的姿态为雕塑家们提供了现实的艺术创作对象,那优美的动作及流畅的身体曲线唤起了雕塑家们的艺术灵感。如米隆的《掷铁饼者》、波力克利特的《持矛的男子》等一些作品,都是世界文化艺术宝库中的瑰宝。西方审美文化中对竞技和力量的推崇,对于西方竞技体育同样有着深刻的影响。除去许多传统的田径项目之外,甚至有一些项目对力量与美有着更加明显的表现,健美运动便是将人体的发达的肌肉作为竞争的目标。由此可见,西方审美精神中对于力量与竞技有着极高的推崇,这两种来自西方文化传统的文化特质在体育这种远离硝烟的战场上依旧闪耀着历史的光辉。

[1]启 良.西方文化概论[M].广州:花城出版社,2000:275-276.

[2]理查德·桑内特.肉体与石头——西方文明中的身体与城市[M].上海:世纪出版社,2006:5-6.

[3]李金龙.论中西传统体育基本思维方式的特征[M].北京:人民体育出版社,2002:7.

[4]程大力.体育文化历史论稿[M].成都:四川大学出版社,2004:27.

[5]张岱年,方克立.中国文化概论[M].北京:北京师范大学出版社,2004:181-182.

[6]张岱年,方克立.中国文化概论[M].北京:北京师范大学出版社,2004:184.

[7]张岱年,方克立.中国文化概论[M].北京:北京师范大学出版社,2004:185.

[8]朱良志.中国美学十五讲[M].北京:北京大学出版社,2006:2.

[9]启 良 .西方文化概论[M].广州:花城出版社,2000:284.

责任编辑:郭长寿

Transition and Development About Mass Sports Administration of Local Government

FENG Huohong
(School of Sports Science,Shenyang Normal University,Shenyang110034,L iaoning,China)

G812.3

A

1004-0560(2010)04-0010-04

2010-04-19;

2010-06-06

国家体育总局社科资助项目:《我国地方政府社会体育政策研究》,编号:840SS05103。

冯火红 (1968-),女,副教授,博士,北京体育大学在站博士后,主要研究方向为体育政策。