大兴住房保障 不能放弃住房市场化

杨红旭

今年以来，我国房地产市场经历了快速的复苏、回暖、繁荣，对于国民经济“保增长、扩内需”做出了重要贡献。但与此同时，全国住宅价格又创历史新高，尤其是一线城市和部分二线城市，房价涨幅明显偏大，由此导致城镇普通居民购房的难度越来越大。在这一形势下，如何进一步完善我国住房制度，缓解社会矛盾，尽快实现“住有所居”，是我国房地产业发展必须面对的课题。尤其是在如何协调住房市场化与住房保障的关系上，需要尽快理清思路、制定措施、积极落实。

加快住房保障建设是对付“市场失灵”的必然选择

在市场经济条件下，市场机制既能有效配置资源，同时又存在失灵现象。不同商品市场，市场失灵的程度有别，其中住宅市场失灵的程度比较高。主要有两个原因，一个原因是住宅具有投资品的属性，容易受到投资投机因素的干扰，市场波动频率快，波幅较大；另一个原因是，住宅与普通民众息息相关，民生属性鲜明，住宅市场客观上需要政策的约束和引导。

1、实践证明我国住宅市场容易失灵。近十年来，我国住宅商品化、市场化经验也表明，住宅市场频频失灵。具体表现在住房价格涨速过快、供应结构不合理、市场秩序失调、部分城市投资投机性购房比重偏高等方面。由此，造成了两个主要矛盾。一个是房价过快增长与普通居民购买力不足之间的矛盾，另一个中低收入群体居住困难与住房保障滞后之间的矛盾。目前来看，这两个矛盾已成为突出的社会矛盾。政府必须予以重视并尽快解决。

2、住房供应结构不合理。我国住宅市场之所以出现显著的市场失灵，并造成上述两个重要矛盾，并不能简单归咎于住房改革。“23号文”明确规定：建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

数据来源：国家统计局网站

在政策实施中，商品住宅过度发展，经济适用房发展不足，廉租房基本被忽视。由此造成住宅供应结构失衡，高收入群体用于自住或投资的大户型、高档房供应偏多，能够满足普通居民需求的中小户型、中低档房供应偏少。拿1999年全国竣工的住宅套数结构与2007年相比，经济适用房所占比重由24.92%降至8.1%，别墅和高档公寓所占比重由2.26%增加到3.62%，经济适用房所占比重由24.92%降至8.1%。

数据来源：国家统计局网站

3、经济适用房从未占据过主导地位。对于经济适用房，我国经历了十几年的摸索。1994年出台《城镇经济适用住房建设管理办法》，1998年住房制度改革的“23号文”中，明确要建立经济适用住房为主导的住房供应体系；但其后的事实是，经济适用房占全国住宅供应套数比例年年下降；2004年《经济适用住房管理办法》中，则不再提及经济适用房占主流地位；2007年新修定的《经济适用住房管理办法》中，进一步把适用对象缩小到低收入家庭。

近些年经济适用房存在的问题有：其一，各省区的实施标准、规模、效果差距很大；其二，作为一种社会保障制度，福利色彩过浓；其三，出现穷人买不到富人抢着要的怪现象；其四，由于房型偏大，导致真正的目标人群买不起；其五，在某种程度上，由于具体操作失当，扰乱了正常的商品住宅市场秩序。按2008年政府最新规划，未来三年，全国新建经济适用房400万套，2009年新开工经济适用住房130万套。但今年上半年数据表明，各地只完成了年度计划的37%，地方政府大量新建经济适用房热情并不高。

数据来源：国家统计局网站

4、廉租房建速加快，仍存在诸多问题。作为住宅保障体系中最重要也是最基础部分的廉租房，建设情况与目标差距很大。截至2006年底，全国657个城市中，有512个城市建立了廉租住房制度，占城市总数的77.9%；全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。其中财政预算安排资金32.1亿元(含部分上交的住房公积金增值收益)，住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益3.1亿元，社会捐赠0.2亿元,其它资金15.6亿元。2007年新出台《廉租住房保障办法》，重新界定了购买对象、户型标准、退出机制等。2008年廉租住房制度建设共投入354亿元，是2007年投入资金的3.7倍。其中实物廉租房建设投入286亿元，发放租赁补贴68亿元。开工建设、购买廉租住房63万套，发放租赁补贴249万户，可使共312万户城市低收入家庭解决住房困难问题，基本实现了对住房困难的低保家庭“应保尽保”。

2009年国务院出台了《2009-2011年廉租住房保障规划》，规定争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，总投入约2150亿元，其中2009年，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，而且把指标分解到各省市。按计划2009年中央在廉租房上面预算330亿元。今年国家下达的保障性住房建设计划中，全国共需投入1676亿元。截至8月底，保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。进度缓慢的原因是地方由于配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足，有的地方甚至为了多争取中央补助资金，向上级申报的廉租房建设规划，大大超过了应保障对象总数。

数据来源：国家统计局网站

坚持住房市场化的前提下，着力加强住房保障制度建设

近几年房地产宏观调控效果不佳，尤其是稳定房价的诸多措施不力，其中许多深层次的原因都与目前我国住宅市场复杂性、混合性相关，如果不把保障性市场与纯商品性市场分开，有些问题很难解决。发达国家的经验表明，在房地产业发展的住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上世纪六十年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺时代，绝大多数国家更倾向于发挥市场机制，减少住房福利预算支出。我国目前处于加强住房保障的阶段，但这并不意味要放弃市场机制。

因此，建议按照住宅的建设、供应、消费、管理等环节，把住宅市场划分为两个系统：保障型住宅系统和市场型住宅系统。并明确这两个系统各自运行的体制、体系、机制。保障型住宅系统由政府主导，服务特定群体，实行价格管制，其中廉租房和经济适用房政府要做主导者，棚户区和旧城改造也要划分清楚，部分可纳入经济适用房体系，部分让市场做主导。市场型住宅系统由市场机制主导，政府不再干预价格。

按此住房发展模式，则政府的主要精力应放在加强住房保障制度建设，以及逐步解决住房“夹心层”的问题。建议如下：

重点发展廉租房

按2003年国家规划，2020年我国全面小康时实现“户均一套房、人均一间房”。现在看来，这个目标定得有些高，在市场经济体制下，总有部分低收入家庭买不起房子，如果政府强制性实现家家都有产权房，无疑会破坏社会公平性和资源配置合理性。即便是欧美发达国家，部分家庭还须住在廉租房中。目前美国的住房私有率为69%，英国为67%，德国为42%。整体而言，租房中分为市场型租赁和保障型租赁，发达国家作为保障型的廉租房和其它公共租赁房的比重为十几个百分点左右，美国约为17%，欧盟国家约为18%（1995年统计数据）。目前我国廉租房的占比非常低。大力发展廉租房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可能有效避免经济适用房实际操作中的种种弊端。

重点推进廉租房制度建设，首先要扩大覆盖对象范围。我国大部分城市享受廉租房政策的家庭尚不足1%，即使2011年能按计划解决全国747万户的廉租问题，也仅占全部城镇家庭的不足4%，这一比重明显小于发达国家的平均水平。另外，要适度把常住本地的低收入外地户籍人口纳入廉租体系中来。其次，要进一步完善廉租房的运作模式。进一步健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房制度，并以此为重点加快城市住房保障体系建设，完善相关的土地、财税和信贷支持政策。加强监督管理和考核，明确具体措施，健全住房保障工作机构，督促地方政府切实推进这一制度。完善保障性住房申请、审核、公示、轮候、复核、退出制度，坚决查处弄虚作假、以权谋私等违法违规行为。

弱化发展经济适用房

经济适用房自诞生之日至今，就一直争议不断。 总体而言，没有大问题，却有小隐患。考察国外住房保障体系，主要包括廉租房、经济适用房、各种租金和购房补贴。各国经济情况不同，住房保障的水平相差甚大，北欧、新加坡的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平较低。就发达国家经验来看，首先要把发展重点放在廉租房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有产权房（经济适用房）。

我国香港地区的经验，对内地、尤其是大城市住房保障颇有借鉴价值。香港从上世纪50年代开始建立公屋制度（廉租房），1972年后开始进入住房条件改善阶段，1978年起的实行“居者有其屋”计划，居屋（经济适用房）制度开始推行，后来又实行租者置其屋计划(租置计划)以及置业资助贷款计划(置贷计划)。但是，2002年香港政府认为私人住宅应由私人开发商以市场为主导建设，于是宣布停建居屋。后来租置计划和置贷计划亦陆续终止。目前三分之一的港人住公屋，六分之一的港人住居屋。目前，公屋轮候册登记的家庭仍然有11万多个，政府着力于增加建屋量及促进住户的流动性，缩短轮候租住公屋的平均时间，目前平均轮候时间维持于三年。

香港主要房屋类别的永久住宅单位数目

数据来源：香港房委会

香港房委会住宅单位的建屋落成量

数据来源：香港房委会

香港政府相信私人楼宇建屋量应由市场决定，而稳定物业价格的最有效方法，是维持自由稳定的市场运作环境和尽量减少政府干预。香港经验给我们的启示是：在我国经济发展水平较低的条件下，且从社会公平的角度考虑，目前住房保障的重点只有一个——加强廉租房建设；其次才是建设适量的经济适用房。而当前我国经济适用房的计划建设量远超廉租房，这是值得深入研究和反思的。政策制定者须坚持一个原则不动摇：住房制度改革的市场化取向不能改变。

香港按室内楼面面积列出的房委会公营租住房屋单位百分比

数据来源：香港房委会

香港按实用面积列出的居屋/私人参建居屋/中等入息家庭房屋计划单位百分比

数据来源：香港房委会

经济适用房要实行封闭式运行。保障落不到实处，是经济适用房被民众诟病的地方，在我国住房保障没有法制化的情况下，只要存在获利的可能性，部分富人总归有办法从中掠食。如果实行封闭式运行，就能斩断获利链条。现在相关规定是五年内不准出售，所谓封闭式运行就是无论何时，业主只能转售给政府，售价由政府控制，原则是确保业主不能牟利，所空房源由政府向其它符合保障标准的居民进行二次和多次分配。

完善住房租赁体系，实行公共租赁房制度

在我国的住房体系中，租赁是块“短板”，自1998年房改后，只重视居民购房，而忽视了租房问题。不仅廉租房滞后，住房租赁市场也一直没有法规加以规范，市场自我运行，体系相当的不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此导致部分年轻人、中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会问题。住房租赁体系可细分为廉租房、公共租赁房、市场租赁房三种类型。通过大力发展廉租房，最终会达到一个相对动态稳定的状态，那就是能够保障占城镇总人口5%-10%左右的居住困难群体。

但是，还有20%左右的低收入和中低收入群体买不起房，这就是我们常说的“夹心层”，政府应该通过公共租赁房解决其居住问题，但其租金补贴标准要比廉租房低。可以较多地引进市场机制，部分公房可以由国营公益机构运营(如新加坡和日本)，部分公房可以由协会、互助组织运营(如英国和德国)，部分公房可由民营公司运营（如美国）。但政府依然是制度实施的主导者，包括家庭准入和退出标准、租金标准等完全由政府控制。

依照政府的财力，不可能建设足够的廉租房和公共租赁房，相当部分中低收入家庭需要拿着政府的货币被贴去市场上租房，这就需要一个健全的租赁房市场。显然，目前全国租赁市场并不成熟，还无法为这些家庭提供充足的、合适的、理想的房源。因此，政府必须鼓励、引导开发商建设市场型租赁房。政府可以在出让某些住宅用地时，规定开发商必须建一定比例的低租金住房，如美国很多州都按总建筑面积的15%左右进行限定，在后期运营中，政府需对开发商或物业公司进行补贴。另外，还有一种方式可以考虑，鼓励企业通过收购、长期租赁等方式拥有一定规模的房源，由政策进行政策补贴，使其成为专门针对中低收入家庭的低租金租赁房。总体而言，市场型租赁房的运营主体是企业，政府的作用是规范和支持企业行为。

另外，在住房保障体系中，目前还存在一块属于“准保障”——部分旧公房租赁。由于历史遗留问题，目前各城市中都有部分公房没有出售。租户经济收入水平有差别，其中部分既不属于廉租房对象，又买不起商品房，目前仍由政府或企业收取低于市场价但高于廉租价的房租。因此，可称之为“准保障群体”，性质类似于经济适用房。在政府财力不足的情况下，这部分公房有力地弥补了廉租房制度在规模上的不足，必须充分利用。这些旧公房的房龄绝大部分都在二十年以上，居住功能非常落后，须进行综合改造。

目前，部分地方政府开始尝试公房租赁制度，比如广东、江苏、福建、北京等省市，已经有公共租赁房项目。2009年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示，今年要加大租赁市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问题。还将研究制定《公共租赁住房指导意见》，明确公共租赁住房供应对象等内容。

多渠道筹集住房保障资金

住房保障建设，需要政府投入大量的资金，如果没有理顺资金筹集渠道，并建立顺畅的融资机制，就很难推进这项工作。按照国家的指导方针，目前我国住房保障资金主要源自中央财政、地方财政、银行贷款、公积金收益、社会资金等。从政府支出来看，由于中央资金有限，主要的筹资还须来自地方政府。

按照国务院办公厅的“131号文”，2009年将开展住房公积金用于住房建设的试点。为拓宽保障性住房建设资金来源，充分发挥住房公积金的使用效益，选择部分有条件的地区进行试点，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设。今年七部委联合出台《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，对为住房保障融资提供了一个新渠道。

美国住宅房和城市发展部每年预算为340亿-360亿美元，其中一半用于廉租房补贴,而美国2006财年政府支出2.65万亿美元，廉租房补贴财政支出约占1.3%。再加上10%以上的净土地出让金及其它资金来源，完全能够满足需要。

加快住房法制化建设

市场经济体制下，法制很重要。但是，目前我国房地产业的法律体系尚不完善，住房方面的更是如此。举例说明，1993年为了配合住房商品化改革，颁布了《房地产管理法》，规定了预售制度等一系列基本的房地产行业运作规则，并赋予建设部管理房地产市场的行政权力，从而对住宅市场商品化的发展起到了至关重要的作用。

目前我国住房产业政策，基本上是依靠国务院、建设部和地方政府的一些行政法规和部门规章，比如上述中提及的几个“通知”、“办法”、“方案”、“条例”。必然会造成“没有基本法律的保障，住房保障政策最终落实肯定将大打折扣”。事实证明，这样的施政路径，必然导致行政效力层层衰减，地方政府往往根据自身的利益需要而行事，根本无法保证住房保障制度的执行效果。可以说，这些都是低层次的立法。目前急需一部高层次的法律——《住房保障法》或《住宅法》，早在2000年的“两会”上，有人大代表曾向全国人大建议制定此法，但遗憾的是至今尚未落实。

纵观发达国家，无不非常重视住房保障制度的立法工作。美国国会1949年就通过了《全国可承受住宅法》，先后又通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等相关法律。 1974年8月《住宅与社区发展法》第8条的租金资助计划，其核心内容是任何家庭用于住宅的支出不应超过家庭总收入的30%。日本政府1950年先后制定实施了40多部相关法律来保证住房保障制度的有效执行。这些国家的经验值得我国借鉴。

总而言之，住房体制改革至今，随着住宅市场连续几年的快速发展，随着飞涨的房价与中低收入者买房难之间的矛盾日益突出，我国住房制度变革进入一个全新的阶段，既存在诸多困难，也面临很多机遇。我们认为，一定要在坚持住宅市场化方向的前提下，结合我国的现实经济发展水平和房地产业发展现状，积极、稳定、协调地推进住房保障体系的建设，最终目标是形成比较健全的住房“二元化”、“双轨制”体系。建立健全的住房制度，不可能一蹴而就，既要意识到快速推进这项工作的紧迫性，又要尊重目前中等偏下收入国家的实际国情，积极有为地做好这件利国利民的大事。