2007—2009年国家推出的保障性住房政策——2007—2009年保障性住房实施效果评价及政策建议（连载一）

住房是人类赖以生存的衣、食、住、用、行等基本生活要素之一，因此解决住房问题是人类社会共有的重大民生问题。由于住房属于特殊商品，即具有一般商品的经济属性，又有一般商品不具有的社会性和政策性，所以解决住房问题，即是经济问题，又是社会问题，从构建社会主义和谐社会角度说，它又是政治问题。世界各国的历史经验表明，只有通过政府的主导作用，制定和实施住房保障政策，采取社会救助的办法，才能解决好住房问题，实现“住有所居”的目标。

住房保障问题从理论上讲，其实质就是在承认人们经济地位不平等的前提下，运用社会救助政策，对社会财富进行再分配，使处于劣势地位的人能获得和改善居住条件，逐步缩小与优势地位人之间的差距。中国在探索解决城镇低收入家庭住房问题过程中，逐步形成了具有中国特色的住房保障政策体系的基本框架。本文仅对2007——2009年中国实施保障性住房政策效果予以评价并提出政策建议。

一、2007—2009年国家推出的保障性住房政策

保障性住房特指具有社会保障性质的住房。国家及其地方政府针对本国或本辖区住房困难家庭实行分类保障住房的办法，所谓分类保障是首先将不同困难程度家庭进行确认分类，然后对为其提供的住房作出相应分类。因为这种住房是建立在政府补贴基础上的，所以要限定建设标准、销售价格和租金价格，当被保障方发生变化与其所享受的保障标准不一致时，则令其退出。当前，中国的保障性住房主要包括：廉租住房、经济租赁房、经济适用住房、限价商品房等。2007—2009年，是实施保障性住房政策力度最强的年份。期间，国家对保障性住房政策作了适当调整，围绕保增长、保民生、保稳定的总体要求，把住房保障工作列为政府的重要职责，一方面增加投入，加大对保障性住房建设的支持力度，着力增加廉租住房和经济适用住房的供应，积极推进林区、矿区等棚户区危旧房和农村危房改造；一方面狠抓制度建设，着力完善住房保障机制、体制，以加快解决城镇中低收入家庭的住房困难。

(一)以国发［2007］24号文件为标志，保障性住房有了实质性的进展

2007年8月国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）。该文提出，“按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加速建立健全以廉租住房制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”要求“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他住房困难群体的居住条件得到逐步改善。”从文件内容可以看到，国家进一步重视住房保障工作，更加着力进行住房保障制度建设。

随后，相关部委相继印发了一系列关于廉租住房和经济适用住房管理方面的具体执行性文件：

1、2007年8月国家建设部印发《解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见》的通知（建住房［2007］218号）。对规划和年度计划编制的主要内容等提出了具体要求。

2、2007年9月建设部等九部委局联合签署《廉租住房保障办法》（令第162号）。指出 “为促进廉租住房制度建设，逐步解决城市低收入家庭的住房困难，制定本办法。城市低收入住房困难家庭的廉租住房保障及其监督管理，适用本办法。”进而明确了保障方式、资金及房屋来源、申请与核准、监督管理、法律责任等。

3、2007年10月财政部印发《廉租住房保障资金管理办法》的通知（财综［2007］64号）。针对廉租住房保障资金的来源、资金的使用、预算等的管理以及监督检查工作作了指导性说明和规定。

4、2007年11月建设部等七部委联合印发《经济适用住房管理办法》的通知（建住房［2007］258号）。文件明确了政府给予经济适用住房建设的优惠和支持政策，并对经济适用住房的建设管理、价格管理、准入和退出管理、单位集资合作建房、监督管理等作了规定。

5、2007年12月建设部等五部委联合印发《关于改善农民工居住条件的指导意见》的通知，将农民工作为城市中的一个特殊群体给予特殊关注，强调将其住房问题纳入城市规划。

6、2008年3月财政部和国家税务总局颁发《关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》。明确了支持廉租住房、经济适用住房建设，支持住房租赁市场发展的税收政策。

7、2008年3月住房和城乡建设部印发《关于加强廉租住房质量管理的通知》（建保［2008］62号），并于5月印发《城市低收入家庭住房保障统计报表制度》的通知，文件着力促进住房保障工作向规范、系统的方向发展。

8、2008年6月财政部修订了《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》（财综［2008］48号）。主要是支持中西部财政困难地区做好城市廉租住房保障工作，将党中央、国务院对城市低收入家庭住房困难问题的关怀落到实处，加强中央廉租住房保障专项补助资金管理，提高财政资金使用效益。

9、2008年10月，国家民政部等十一个部门联合印发了《城市低收入家庭资格认定办法》（民发[2008]156号）。旨在规范廉租住房、经济适用住房以及其他社会救助工作的城市低收入家庭资格认定行为。

10、2008年10月中国人民银行宣布，从10月27日起金融机构向居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房提供贷款，其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付比例调整为20%。同时下调个人住房公积金贷款利率，各档次利率分别下调0.27个百分点。

11、2008年12月经国务院同意，财政部、国税总局宣布从11月1日起个人首次购买90平方米及以下住房的契税税率下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征印花税；对个人销售住房暂免收土地增值税。

上述政策的实施，有利于改善住房消费的政策环境，减轻广大人民群众、特别是低收入者的购房负担，扩大住房有效需求。

（二）以国办发[2008]131号文件为标志，进一步加大保障性住房建设力度

2008年12月17日国务院总理主持召开国务院常务会议研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施，并于12月20日印发了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发[2008]131号）。其中首先提出要加大保障性住房建设力度，明确了2009-2011年保障性住房建设工作目标和政策措施。

文件指出，争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房和棚户区改造问题。措施：一是加大廉租住房建设力度，实施棚户区改造；二是加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房的搬迁维修改造工程；三是加强经济适用住房建设，增加经济适用住房供应。

文件还强调，2009年是加快保障性住房建设的关键一年。主要以实物方式结合发放租赁补贴，新增解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题；解决80万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。在此基础上，再用两年时间解决487万户城市低收入住房困难家庭和160万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。到2011年底基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题；240万户棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。为此提出，多渠道筹集保障性住房建设资金，开展住房公积金用于保障性住房建设的试点。

十一届全国人大二次会议通过的温家宝总理工作报告提出，要积极扩大内需，特别是消费需求，以增强内需对经济增长的拉动作用。并批准了政府应对国际金融危机的一揽子计划，包括出台4万亿元投资用的启动内需的计划，其中9000亿元投资用于保障性住房建设。

2009年5月经国务院同意，住房和城乡建设部、发展改革委、财政部联合印发了《2009-2011年廉租住房保障规划》（建保[2009]91号）。这是在各省市实践基础上，进一步强化廉租房制度建设的文件。其中指出：要“加大廉租住房建设力度，着力增加房源供应，完善租赁补贴制度，加快建立健全以廉租住房制度为重点的住房保障体系，促进民生改善和社会和谐。”“从2009年起到2011年，争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。”对保障方式、保障标准、资金筹措、土地供应、监督管理等均做出了明确的规定。

上述政策，不仅发挥着逐步完善住房保障体系的作用，而且产生着增投资、扩内需、保就业、促增长和改善民生相结合的多重功效。

（未完待续。三月上期连载主题：2007-2009年全国保障性住房建设实施状况。）