国外基础设施投融资机制对我国城镇污水、垃圾处理市场化改革的启示

安建华,徐艳华,孙汉文

(1.河北大学经济学院,河北保定 071002;2.中国海洋大学青岛学院,山东青岛 266300)

国外基础设施投融资机制对我国城镇污水、垃圾处理市场化改革的启示

安建华1,徐艳华2,孙汉文1

(1.河北大学经济学院,河北保定 071002;2.中国海洋大学青岛学院,山东青岛 266300)

基于对国外基础设施投融资机制改革经验的分析,从目前城镇污水、垃圾处理的现状出发,提出我国应该借鉴国外先进经验,加快我国城镇污水、垃圾处理投融资机制的市场化改革,采用多元化的市场融资方式,并从经济制度、法律制度等方面为各类社会民间投资主体进入污水、垃圾处理行业提供良好的投资环境。

国外基础设施 ;城镇 ;污水垃圾 ;投融资机制 ;市场化改革

城镇基础设施主要包括公路、铁路、电信、电力、供气、供热、供水、排水、污水处理和垃圾处理等与人民生活和国民经济密切相关的领域。污水、垃圾污染严重地危害着人类的健康[1]。城镇环境污染处理设施是城镇基础设施的重要组成部分。由于人们长期形成的污水、垃圾处理设施属于纯公共物品的认识,一直把污水、垃圾处理行业看作自然垄断行业,致使污水、垃圾处理等公用事业的市场化改革进展缓慢。目前,资金的巨大缺口已经成为污水、垃圾处理行业发展的瓶颈,借鉴国外基础设施投融资机制市场化改革的先进经验,有利于推动我国城镇污水、垃圾处理行业的快速健康发展。

一、国外基础设施投融资机制改革概况

自20世纪70年代末80年代初以来,世界各国政府在基础设施领域更倾向于担任“有限政府”的角色①以布坎南等人为代表的公共选择理论提出了“有限政府”这一概念,认为政府不是万能的,很多时候政府的许多做法都是相当不明智的。与之相适应,政府在公用事业领域更应担任“有限政府”的角色,尤其是在政府缺乏财政能力的情况下,必须用市场机制来弥补政府失灵的缺陷。,西方发达国家先后掀起了一股基础设施私有化和市场化的改革浪潮。这一改革首先从英国开始,迅速扩展到西欧各国,随后欧洲以外的其它主要资本主义国家如美国、加拿大、日本等也加快了基础设施企业私有化的步伐,后来,韩国等新兴工业化国家也开始对城镇基础设施进行市场化改革。本文仅以英国、美国和韩国为例,介绍其包括污水、垃圾处理系统在内的城镇基础设施投融资机制改革。

1.英国。英国是世界上最早有计划地实行国营事业私有化的国家。在城市基础设施投融资机制方面,英国主要运用了BOT、PFI及 PPP融资模式筹集建设资金。BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写,直译为“建设—经营—转让”,是基础设施投资、建设和经营的方式之一,通常以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。PFI是 Private—Finance—Initiative的缩写,指利用私人资金提供公共设施的事业。在此模式下,私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等方面的优势主动参与基础设施项目的开发建设与经营,以从政府方或接受服务方收取费用的方式来回收成本并获取收益。自1992年以来,英国在政府垄断的公共领域中,改革公共部门传统的集权方式,鼓励私人资本通过竞标承担公共事务,形成了以私人融资活动为特征的低成本高质量的公共产品供给体系。PFI模式涉及到几乎所有公共领域,如桥梁、道路、铁路、监狱、医院、学校、污水垃圾处理设施等项目的建设。1997年工党政府执政后,又围绕着 PFI创新发展出公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的方式,即 PPP(Public—Private Partnerships的缩写,中文直译为“公私合伙制”)操作方式,目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平,拓宽公共融资渠道,延伸私人投资领域,确保公共投资项目的顺利开展和实施[2]。

英国政府在城市公用事业实行政企分离的管制体制后,不再直接干预这类企业的日常生产经营活动,企业根据政府颁发的特许经营许可证的有关条款,按照市场经济原则开展生产经营,从而在公共事业领域实现了企业经营机制的根本性转换。为保证公用事业民营化的有序运行,政府还制定了《电信法》《煤气法》《自来水法》《电力法》等相关法律法规。

2.美国。美国在民间投资方面积累了丰富的经验。在民间投资方面,美国基础设施建设市场化融资主要以发行市政债券和建立从事基础设施建设的股份制公司为主。市政债券是由某一级政府或政府授权、代理机构发行的用于城市建设的有价证券,至今已有100多年的历史。在美国的市政融资中,参与市政债券投资的投资者一般都是本市或本州的普通居民。按还本付息的资金来源区分,美国市政债券主要有总义务债券①总义务债券还本付息是由州或市镇地方政府的税收做保证的,因此它的资信等级最高。大部分市政债券都属于这一类,其利率比其它市政债券低些。、岁入债券②岁入债券是美国有些地方政府为了兴建道路、桥梁、动力设备、医院和其他一些公用设施而发行的债券。这类债券的还本付息是靠这些项目建成后的收入。、工业发展债券③工业发展债券是美国有些地方政府集资建工厂,然后把这些工厂租给私人企业而发行的债券。这种债券的还本付息靠政府向租用者收取租金。等。股份制公司是由若干发起人以股份制形式注册的公司,由该公司负责基础设施的筹资、建设、运营、偿还债务等。个人投资者的参与不仅有利于投资者参与城市化带来的利益,也有利于利用私人储蓄投资来分散市政开发的风险,同时也有利于公众对市政府和州政府的监督[3]。

在政府服务方面,美国还通过设立信息服务系统为民间投资提供服务,提高民间投资者投资的效率。美国有大量公共或私营的赢利或非赢利机构,如中小企业发展中心、退休经理服务中心以及商业信息中心,为中小企业提供有偿或无偿技术、培训、信息服务。这些机构遍布全美,信息充分,投资者只要去一个地方就能够获得所需的各种投资咨询信息的一站式服务,从而有效提高了民营小企业获取信息和投资决策的能力。

3.韩国。韩国政府也积极探索城镇基础设施建设的市场化融资道路。为此,韩国政府制定了一系列政策法规吸引民间投资参与城市基础设施建设。在资金筹集方面,韩国通过设立国民投资基金,将民间资本以基金方式聚集起来投入城市基础设施建设。利用社会民间的闲散资金,有效解决了城市基础设施建设资金的筹集问题。

在政策法规方面,韩国政府制定了一系列政策法规吸引民间投资参与城市基础设施建设。1994年7月,韩国国会通过了《基础设施吸引民间资本促进法》,同年9月制定了该法的实施细则,之后,国会又出台了《扩充基础设施对策》。通过一系列政策取消了对投资总额附加的限制,放宽贷款限制,准许使用商业贷款,减免多种税收,提供信用担保基金,对建设征地给予支持,并采取一些措施,保障从事城市基础设施项目建设的民间投资主体在偿还利息后仍能获得一定的收益,在很大程度上减少了民间投资主体的投资风险。另外,韩国政府为了降低民间资本的借款利率,采取了财政贴息的方式。韩国的中央银行负责向外国统借外债,再通过开发银行和商业银行将资金转贷给参与城市基础设施建设的民间投资主体,利差部分由财政向银行贴息,为民间投资主体提供了良好的投资金融环境。

二、对我国城镇污水、垃圾处理投融资问题的相关分析

与许多西方国家比较,长期以来,由于我国实行高度集中的计划经济体制,因而在城镇基础设施领域实行了由政府财政投入为主导的投融资机制。随着市政公用行业的改革开放和市场化进程的推进,作为最传统的市政公用事业的污水、垃圾处理领域也改变了政府单一的投融资渠道,走向了投资主体多元化和融资渠道多样化的发展道路。2000年5月,建设部、国家环保总局、科技部联合印发的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》[建成[2000]120号]①建设部,国家环境保护总局,科学技术部.城市生活垃圾处理及污染防治技术政策,2000-5-2.和《城市污水处理及污染防治技术政策》[建成[2000]124号]②建设部,国家环境保护总局,科学技术部.城市污水处理及污染防治技术政策,2000-5-29.,为社会投资主体进入污水、垃圾处理行业敞开了大门;2002年,国家计委、建设部和国家环保总局联合发布了《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号)③国家计委,建设部,国家环保总局.关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知,2002-9-10.,初步明确了我国城镇污水、垃圾处理投融资机制的改革目标。2002年以来,市政公用事业的开放政策、投资体制改革政策、特许经营政策的出台和实施,使民营企业和外商等多种资本也开始积极活跃在污水、垃圾处理领域,主要是以项目融资的方式建设污水、垃圾处理场。

然而,我国污水、垃圾处理现状与经济社会发展还存在着诸多的不适应。

一是污水、垃圾处理资金缺口大,处理效率低下。由于我国污水、垃圾处理投融资机制市场化改革缓慢,资金来源还是以政府财政投入为主。政府为了缓解环境污染对社会经济发展的阻碍,对环境污染治理的投资也在不断地增加。从数量上来看,从1996年至今的10多年的时间里,我国政府投入污染治理的总量有了大幅度提高,2001年,污染治理投资总量占 GDP的比例首次突破1%,2008年达到 1.49%。其中,治理污水投资2007年为196.1亿元,达历史最高,比2001年增长近3倍。(表1)

但是政府财政投入远远不能满足污水、垃圾处理的资金需求,巨大的资金缺口致使城镇污水垃圾处理效率低下。2008年,我国城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达到 70.2%、66.03%,但是与发达国家相比,中国的处理率水平偏低。英国和美国在2001年的废弃物处理率就已经分别达到87.2%和70.4%④资料来源:根据2008年环境统计数据整理.中国国家统计局,而我国目前仍有大量污水未经过有效处理就排入水域,生活垃圾未经无害化处理就简易堆放,对环境造成了极大的威胁。

为了适应社会经济发展的要求,我国在《“十一五”期间污水处理和再生水处理工程规划》⑤全国人大.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要,2006-3.中提出,在未来5年内,污水、垃圾处理领域的总投资要达到3 014亿元,其中污水处理厂建设为480亿元,管网建设为2 013亿元,污泥处理处置为419亿元以及再生水设施建设为102亿元。2008年《政府工作报告》中提出要提高城镇污水处理能力,力争用2年时间在36个大城市率先实现污水的全部收集和处理,而实现“十一五”规划的要求和完成2008年政府工作报告中提出的主要任务,需要巨大的投资规模,这仅仅依靠各级政府财力必然会形成更大的资金缺口,严峻的形势迫切需要我国城镇污水、垃圾处理投融资机制加快市场化改革。

表1 2001—2008年我国环境污染治理投资状况

二是全国各城市污水、垃圾处理厂处理能力普遍不高,大量处理设施闲置,造成资源的极大浪费。截至2008年10月,全国设市城市、县及部分重点建制镇共建成污水处理厂1 459座,日处理能力8 553万立方米/日。但是到目前为止,海南省和青海省的污水处理厂仅有2座,西藏至今没有污水处理厂。全国仍有7个城市的污水处理厂处理率不足30%,很多城市已经建成的污水处理厂不能正式运营,大量污水处理设备长期闲置,或者运营的污水处理厂处理能力还不足设计能力的1/10①资料来源:根据2008年环境统计数据整理.中国国家统计局.。

造成这些问题的原因是多方面的。

首先,从理论层面来看,对污水、垃圾处理设施的公共物品属性存在理论认识上的误区。人们普遍认为,污水、垃圾处理作为城镇的公共基础设施,具有公共物品的特征,这类物品应由政府提供,由此限制了民间资本的进入。

其实,公共物品有两大类:一类是同时具有非竞争性和非排他性的纯公共物品,另一类是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。前者由于在消费上不可能通过特定的技术手段进行排他性使用,因此必须由政府提供;后者由于只具备竞争性或排他性一个特性,其在消费上可能存在着竞争或排他性使用,因此有可能利用市场实现资源的优化配置,增加供给的多样性。而城市污水、垃圾处理设施恰恰属于准公共物品。

具体来看,一方面,污水、垃圾处理与环境保护紧密关联,污水、垃圾处理提供的服务具有广泛的社会性和经济外部性,通过对污水、垃圾处理设施的投资建设,可以为人们提供清洁的生态环境和社会环境,从这个意义上讲,污水、垃圾处理提供的服务具有非排他性和非竞争性,具有纯公共物品的特性;另一方面,污水、垃圾处理又具有私人物品的特性。《1994年世界发展报告:为发展提供基础设施》[4]对污水、垃圾处理产业的竞争性进行了分析(表2)。

表2 污水、垃圾处理产业的竞争性分析

该分析显示,除管道排污和处理的市场化潜力较低以外,其他污水、垃圾处理设施都具有一定的市场化潜力,并且可以通过污水、垃圾处理收费机制来弥补运营成本。因此,污水、垃圾处理设施是市场经济体系中的一种特殊产品,从性质上看,既具有纯公共物品性质,又具有私人物品的性质,属于准公共物品范畴。它既是个人投资的对象,又具有溢出效应,从而既要有个人付费,又需要社会支付部分成本来保证这类物品的有效供给。世界上许多国家正是依据污水、垃圾处理的准公共物品属性对其进行了市场化改革。世界银行根据公众的消费特点、收费的权利、设施服务公平性、市场的竞争能力以及环境外部性这五项指标,对所有的城市公用设施进行分级,市场化程度最高的定为2.8,最低的定为1。市场化程度在1.8以上的领域,都可以采用市场化的方式运作。城市的垃圾收集市场化程度最高,为2.8,污水分散处理为2.4,污水集中处理为2.0[1],由此来看,在理论上明确城镇污水、垃圾处理的准公共物品属性,是加快我国城镇污水、垃圾处理投融资机制市场化改革的重要环节。

其次,从政府政策层面来看,由于污水、垃圾处理设施公益性、价格机制不灵活和自然垄断的特性,政府担心国有资产流失,总想谋求国有经济在企业中的控股地位,导致了我国城镇污水、垃圾投融资体制市场化程度较低,民间资本未能有效地进入到城市污水、垃圾处理设施的建设和运营中来。有的地方虽允许民间资本进入,但歧视性待遇依然存在,支持、帮助、扶持很少,乱收费、乱摊派、乱罚款多,致使民间资本投入环境差,投资风险大,从而抬高了中小投资者的进入门槛,加大了中小投资者的融资难度,挫伤了民间投资者的积极性。

再次,从操作层面来看,由于我国城镇污水、垃圾处理行业的投资以政府为主,运营企业往往具有独家垄断经营权,享有政府的财政补贴,企业投入产出成本核算机制不健全,缺乏降低生产成本的内在动力。此外,由于缺乏竞争机制,市场不规范,透明度不高导致的暗箱操作等问题使人为的管理成本大大提高,导致许多污水、垃圾处理企业严重亏损,成为当地财政的巨大负担。

三、国外基础设施投融资机制对我国城镇污水、垃圾处理市场化改革的启示

上述分析表明,我国在加快城镇污水、垃圾处理投融资机制的市场化改革进程中,应吸取国外基础设施投融资机制市场化改革的经验,为社会民间资本进入城镇污水、垃圾处理行业构造适宜的投资环境。逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投资主体多元化、融资方式多样化的城镇污水、垃圾处理投融资新模式、新格局。

(一)尝试多元化的市场化融资模式,形成多元化的投资主体

我国城镇污水、垃圾处理所需的巨额投资,仅仅依靠政府财政是远远不够的,应鼓励社会各种投资主体通过多样化的融资渠道进入污水、垃圾处理设施的投资与建设中来。我国可以学习英国运用BOT、PFI及PPP等融资模式吸引社会各类投资主体参与城镇污水、垃圾处理项目的做法,打破政府垄断经营的格局,同时借鉴美国通过发行市政债券进行融资的经验,尝试在我国发行污水、垃圾债券。这样不仅能解决大规模集中建设时期的资金供需矛盾,还可以在市场化运作中消除行政性垄断造成的效率低下和资源浪费问题,降低建设和运营成本,减轻政府财政负担,最终达到为广大公民提供优质的公共产品和服务的目的。

(二)从经济制度、法律制度等方面为民间投资提供保障

我国应该吸取美国、韩国的基础设施改革经验,构建经济政策环境、投资管理环境、金融制度环境和法律制度环境等投融资环境基础,从而为社会主体参与城镇污水、垃圾处理设施的建设与运营提供制度保障。首先,必须进一步打破政府垄断,放开投资市场,逐步建立起与市场经济体制相适应的投融资管理体制,实现投资管理市场化。同时积极探索符合市场经济规律的投资运营管理模式,组建“作业服务型”和“生产经营型”的经济实体,实行企业化管理。原有从事污水、垃圾处理运营的事业单位,要在清产核资,明晰产权的基础上改制为企业,按照现代企业制度运作,使其尽快成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。为社会主体投资城镇污水、垃圾处理设施的建设与运营提供市场化的投资管理环境。其次,修改己不适应经济发展需要的法律法规,完善法律环境,为民间投资者提供可靠的法律保障,是促进城镇污水、垃圾处理投融资体制市场化的重要环节。

(三)转变政府管理方式,加强政府监督和宏观调控职能

针对目前政府在我国城镇污水、垃圾处理行业中存在政企不分、职能不清等问题,我国政府应该学习英国政企分开和美国政府为民间投资提供服务政策的先进经验,更新政府观念,转变政府职能,充分发挥其在城镇污水、垃圾处理设施投融资机制市场化改革中应有的作用。同时,政府部门要切实转变政府职能,完善对城镇污水、垃圾处理行业的宏观调控,实现由主要借助行政审批向综合运用税收、价格、利率、金融和货币政策等由国家控制的经济手段及相关的法律手段和必要的行政手段转变,主要通过政策发布和信息引导等间接调控方式,使其成为真正的预测性、指导性且面向全社会的公共服务型政府。

[1]孙汉文,安建华,梁淑轩,等.固体废物污染状况分析与废物资源化的思考[J].河北大学学报:自然科学版,2006(5):506—514.

[2]达霖·格里姆赛,莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命[M].济邦咨询公司,译.北京:中国人民大学出版社,2008:4.

[3]李萌.国外的小城镇建设:以美国为例[M].北京:中国社会出版社,2006:9.

[4]世界银行.1994年世界发展报告:为发展提供基础设施[M].毛晓威,译.北京:中国财政经济出版社,1994:83—85.

[责任编辑 侯翠环]

Enlightenment from Foreign Market Reform of Invest-finance Mechanism to Sewage and Garbage Disposal in China’s Towns and Cities

AN Jian-hua1,XU Yan-hua2,SUN H an-wen1
(1.College of Economics,Hebei University,Baoding,Hebei 071002;2.Qingdao Fei Yang College,Qingdao,Shandong 266111,China)

Based on analysis of the market reform experiences in foreign infrastructure investment-finance.This paper focused on sewage and garbage disposal in China’s towns and cities.China should make use of a wide range of market financing,broaden the financing channels and provide a good investment environment from the economic system,the legal system and other aspects of civil society for all types of investment to enter the sewage and garbage disposal industries.

foreign infrastructure;towns and cities;sewage and garbage;invest-finance mechanism;market reform

国家社会科学基金项目(No.05BJ Y036)。

安建华(1954—),女,河北省定州市人,河北大学经济学院教授。

F424

A

1005—6378(2010)01—0056—06

2009—03—12