国有高速公路公司的社会责任与价格管制

颜 飞 ，王建伟

(1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.长安大学 经济与管理学院，陕西 西安 710064；)

国有高速公路公司的社会责任与价格管制

颜 飞1，王建伟2

(1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.长安大学 经济与管理学院，陕西 西安 710064；)

现行高速公路投融资体制决定了国有高速公路公司有特殊的市场地位和社会责任，价格管制是平衡其社会责任和经济责任的核心。在确定高速公路通行费率的博弈中，高速公路公司具有信息优势，具备实施价格策略性行为的条件，政府难以用简单的价格管制政策有效约束其行为，必须建立均衡其社会责任和经济责任的激励机制。

高速公路；国有高速公路公司；企业社会责任；企业价格策略

1 高速公路公司的社会责任与经济责任

1.1 国有高速公路公司的社会责任

我国的国有企业(包括国有独资企业和国有控股公司)按照经营目标的不同，可以划分为两类：以经济利益最大化为经营目标的国有企业和以社会利益最大化为经营目标的国有企业。这两种类型的国有企业肩负着不同的社会责任和经济责任。在市场经济中，国有企业是一种政府参与和干预经济的工具与手段，是政府针对出现或可能出现的市场失效问题而代表公众利益所采取的诸多政策举措的一种[1]。可竞争行业中的国有企业可以在竞争的市场机制较好地发挥作用，通常属于第一种类型；在非竞争领域直接向社会提供产品的国有企业对经济的干预作用不明显，通常属于第二种类型。这种国有企业供给的产品不完全依据市场原则配给，缺乏市场竞争的激励与约束，政府对这些企业必须用适当的管制手段来规范其行为。因此，为了使国民经济更好更快的发展，增强企业的社会责任已经成为日益突出的问题，价格作为配置经济资源的核心因素，是协调企业利益和社会责任的关键。

我国高速公路是综合交通运输体系的重要组成部分，在经济社会的发展中具有重要的作用。截至2008年底，我国高速公路(不包括港、澳、台地区)通车里程达到6.03万km[2]。1996—2006年，高速公路静态投资累计近3.5万亿元，这些资金主要来源于车辆购置税、国债以及地方的各项规费和银行贷款，中央政府的投入大约不超过15%，地方政府、商业银行的贷款占80%以上。多年来，我国高速公路实行收费制度，收取高速公路车辆通行费，其主要目的是为了有效筹措资金，在一定程度上缓解公路建设资金相对短缺的矛盾[3]，高速公路投资已经初步形成以财政资金为基础、贷款资金为主体、非国有资本为重要补充的格局[4]。

我国高速公路有3种建设模式。①交通主管部门直接参与高速公路的建设、经营和管理。由交通主管部门依法组建独立的法人组织，担当建设项目的贷款主体，并负责项目的建设和建成后的经营管理。该法人组织在性质上属于交通主管部门下属事业单位，收取的车辆通行费按照行政事业性收费管理。②交通主管部门利用贷款或集资建成公路或桥梁后，将公路收费权转让给国内外其他经济组织。③国内外经济组织依法投资建设高速公路。这类公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理，从企业设立、融资、项目建设、经营管理等方面依据国家法律法规规定，按照市场化运作。以第一种模式建设的收费公路称为“政府还贷收费公路”，以第二种和第三种模式建设的公路称为“经营性收费公路”[5]。

以第二种建设模式为例(见图1)，当中央政府制定(或批准)高速公路建设规划以后，由省、直辖市或自治区政府根据规划选择合适的项目申报立项。为了弥补资金缺口，地方政府将有限的政府投入作为国有股份，设立高速公路公司，由高速公路公司进行融资并根据特许经营协议建设高速公路。在高速公路建成通车以后，企业在特许经营协议所规定的年限内收取高速公路通行费。在这样的投资模式下，高速公路公司成为政府的“投资和营运代理人”。

图1 我国高速公路建设投资路径

较早规划和建设的往往是交通量较大的高速公路，这些公司具有较强的赢利能力。赢利后的企业可以拓宽融资渠道，甚至成为上市公司。地方政府根据高速公路发展规划要求高速公路公司承担新的建设项目。即使新项目缺乏赢利能力，作为国有企业(或国有控股公司)或者说是“政府代理人”，高速公路公司将承担这种社会责任。不少国家的高速公路公司都具有这样的性质，例如日本的高速公路民营化改革也并非是完全市场化的改革[6]。

1.2 国有高速公路公司的经济责任

国有高速公路公司的经济责任主要表现以下3个方面。

（1）国有高速公路公司必需为国有资产的保值和增值负责，表现为利润指标对企业的约束。

（2）国有高速公路公司必需满足其投资人的获利动机，即使是国有股份的持有者不以利润最大化为持股目的，其他股东的利润要求

也构成企业的经济责任。

（3）国有高速公路公司如果是负债经营，则必需偿还金融机构和其他债权人的贷款。

1.3 国有高速公路公司的垄断与逐利动机

董事会基于企业的利润目标或其股票在资本市场的表现作出决策，并将企业获利能力与企业管理层和企业员工的个人利益相结合，形成利益激励。高速公路的使用者基于高速公路的经济属性提出的公益性诉求往往不能形成对国有高速公路公司的激励。尽管在主观上政府是不以利润最大化为投资目标的，但是为了能够吸引更多经济资源投入到高速公路的建设中，代表政府行使权力的董事会成员也往往要优先关注企业在资本市场的表现，如果企业获利能力太低，在资本市场表现不佳，就会降低高速公路对社会资本的吸引力。这样就形成经济责任对企业的硬约束和强激励，触发企业的逐利性。

2 高速公路通行费率的形成机制

2.1 高速公路通行费率的博弈结构

高速公路通行费率的确定是多方博弈的结果，是一个由多种交易关系构成的多边交易体系，《公路法》和《中华人民共和国收费公路管理条例》的有关规定是这一交易系统运行的基础。《中华人民共和国收费公路管理条例》第十五条规定，高速公路通行费率由省、自治区和直辖市政府核准，高速公路公司必需严格执行。如图2所示，企业与高速公路用户之间是市场型交易，企业与投资人之间是委托代理型交易，政府和高速公路用户之间是委托代理关系，政府和非政府投资人间是委托代理关系。政府的角色具有多重型，作为管理者，它与企业间形成管理型交易；作为投资人，它与企业间形成委托代理型交易；作为利益代表，它与高速公路用户之间形成委托代理型交易。

图2 高速公路定价机制中的交易关系

在这一交易系统中，各参与者分别有自己的利益要求；存在着多种交易类型；某些参与者代表了多方利益。非政府投资人强调企业的经济利益，高速公路用户要求低价格的甚至是免费的高速公路通行服务，政府中的行业主管部门对企业实施行业管理，其他政府部门以社会利益为基准对企业进行社会性管制。交易参与人的策略与行为倾向分析见表1。

表1 高速公路通行费率博弈参与者策略分析

2.2 高速公路公司对价格的影响力

尽管存在价格管制，高速公路公司也并非是价格接受者。主要原因如下。

（1）政府对高速公路通行费的核准以高速公路交通量、运营成本和公司的合理利润为主要依据，高速公路公司和政府之间存在信息不对称，企业可以通过有选择的信息披露影响价格。

（2）根据管制俘虏理论，政府对价格的管制有可能偏离公共利益而趋向于提高产业利润[7]，其原因是管理部门出于与高速公路公司的利益联系而向高速公路公司倾斜。

（3）根据斯蒂格勒和佩尔兹曼的经济管制理论，管制者总是向对其影响力较大的一方倾斜，利益集团可以让政府将财富从社会其他部分转移到该利益集团。高速公路公司数量较少，显然比分散的众多高速公路使用者更容易形成契约，从而构成对管理部门的强大影响力。

2.3 高速公路公司的价格策略空间

国有高速公路公司的垄断性表现在：①国有高速公路公司由政府发起组建，天然地具有经营权，其与政府间的委托–代理关系构成了牢固的市场壁垒；②由于成本具有弱增性，高速公路产业可以获得显著的规模经济效应和网络经济效应；③高速公路在很多场合缺乏替代品。

垄断企业面临向下倾斜的需求曲线，如果高速公路企业受到激励去追求利润最大化目标，企业将交通量控制在边际收益等于边际成本处，这时的价格称为垄断价格，垄断价格不仅造成经济效率的损失，也会造成社会福利的损失。如图3所示，垄断情况下高速公路公司愿意将交通量控制在T′处，而依照竞争市场的原则，价格则会在竞争价格处，显然垄断价格P′大于竞争价格P。A，B，C三点间连线所包围的面积就是垄断造成的损失。

高速公路经营公司的价格策略面临着来自价格形成机制的约束。①社会期望已经发出明确的信号，公众不希望高速公路公司以利润最大化为经营目的；②垄断价格造成的损失与政府设立高速公路公司的目的相悖；③投资人的利润要求又迫使企业不能忽视其经济责任。

设p(y)是高速公路的反需求函数，则图3所示的企业的最优定价可以表示为：

式中：MC为边际成本，MR为边际收益，y*为MR＝MC时的交通需求；︱ε(y)︱为价格需求弹性，决定了边际成本加成的幅度。这一价格公式表明，垄断企业的价格是一种边际成本加成，加成幅度取决于价格需求弹性。

图3 垄断造成的经济效率损失

由于高速公路的使用具有外部性，如果将这种外部性计算到边际成本中，则边际成本为MC′(称为社会边际成本)，显然MC′和需求曲线的交点高于竞争价格。交通工程学和运输经济学的研究证明，高速公路存在一个社会最优服务水平，这个社会最优服务水平在社会边际成本曲线与高速公路交通需求曲线的交点处实现[8]。此时的交通量称为效率交通量，价格称为效率价格。

当企业具有逐利性时，其边际成本的加成幅度必然大于社会边际成本，而以上3个约束条件又使企业不可能实现垄断价格，企业价格策略的空间范围在效率价格与垄断价格之间。企业实施价格策略的基本手段就是利用企业与政府、企业与高速公路用户之间的信息分布失衡来影响政府决策。例如，根据需要有选择地披露会计信息，甚至是篡改和隐瞒会计资料的案例都是屡见不鲜的。

3 政府对高速公路管制性约束

3.1 明确企业的性质与经营目标

现代经济理论在很多方面对企业利益最大化的经营目标提出了质疑。例如，根据科斯的交易成本理论，构成企业的目的是以稳定的内部交易契约代替不稳定的市场交易契约，从而降低交易成本。更多的学者认为企业是一种资源配置的手段，在完全竞争市场或者是竞争较为充分的市场，企业追求利润的行为将提高资源配置的效率，而在非竞争的市场结构中，这一结论并不成立。从这些观点来看，高速公路公司是政府配置社会资源的一种制度安排，目的是为了提高经济效率并保障社会公平，如果这一制度安排最终导致社会福利被挤占，就失去了存在的必要性。

政府应当明确规定国有高速公路的社会公共服务职能，将其与以营利为目的的国有企业相区别。当企业管理层意识不到其所管理的企业与其他企业的区别时，其行为倾向必然是争取最大限度的经济利益。

3.2 政府的价格管制

价格管制或是为企业指定一个特定的价格，或是要求企业在一定的范围内定价，如果政府认为某一垄断企业定价过高，就会倾向于为其制定一个最高限价。目前，我国高速公路价格管制的方法是为企业核准一个价格体系，价格管制的目标是社会福利最大化，政府在制定高速公路通行费率时，应当使价格接近于效率价格。但是，由于这一加成幅度仅仅是高速公路的成本外溢，不能弥补固定成本，因而在这一价格下企业事实上是亏损的，显然这不可能吸引资金进入高速公路领域。

如果将高速公路通行费率尽量接近效率价格，取决于以下因素：高速公路运营的固定成本能否得到补偿；国有高速公路公司是否具有获得合理回报的有效盈利模式。政府如果允许高速公路公司获得合理的经济回报，那么其核准的通行费率就至少要高于平均成本。因此，政府对国有高速公路公司的价格管制空间在平均成本与垄断价格之间。

3.3 完善政府管制机制

产业组织理论主流学派认为在非竞争性市场结构中，企业会选择利润最大化的价格策略。芝加哥学派则认为政府应该取消不必要的市场准入管制——即使不存在现实的竞争，只要保持潜在的市场进入者对在位企业的竞争压力，企业也会改变价格策略。高速公路产业本身具有自然垄断特性，国有高速公路公司与政府之间的委托代理关系又构成市场壁垒，难以依据竞争激励模型来构建国有高速公路的激励机制；又由于高速公路之间存在区位差异，也难以利用比较优势模型构建激励机制。政府的主要管制手段只能建立在两个层面上，其一是直接介入企业内部行政结构的企业行为干预；其二是价格管制、服务质量管制等行业管制手段。

由于国有高速公路公司具有逐利性，因此政府核准的价格受到价格策略的影响而更接近垄断价格。当政府以价格管制手段将高速公路的价格控制在效率价格附近时，弥补企业利润损失的方法有两种：①由政府提供补贴；②政府允许企业除了核心业务以外，也经营其他业务，而这些业务可以追求利润最大化。国有高速公路公司在获得高速公路经营收费权的同时，也获得高速公路所占用的土地和附属服务设施的经营权，即使高速公路免费通行，这些服务设施也并非提供免费服务。当交通量增加时，对这些服务设施的需求也相应增加，其利润可用于弥补高速公路通行服务的固定成本。

上述两种方法都有弊端，第一种方法可能使企业完全忽视经济责任而过度供给公共物品以谋求公众的好感和支持；第二种方法则可能使企业忽视对核心业务的关注而片面扩大其他业务。因此上述两种方法的采用都必须满足一定的条件：

（1）政府管理部门与企业之间不存在直接的利益关联；

（2）具有完善的国有企业经营目标和社会责任目标考核办法，政府能够通过显性的指标了解企业的经营状况，信息不对称被控制在可接受的范围内；

（3）政府与接受服务的公众之间联系密切，能够及时知晓公共产品的需求与供给情况的变化。

第二种方法有时是政府弥补国有企业非盈利业务损失的首选方案，但是这一方案的使用必须非常慎重。①营利性业务往往和非盈利业务是互补品，例如高速公路服务区、机场商品服务等，这些商品常因为和非盈利业务同时供给而成为垄断品；②如果营利性业务与非赢利业务没有互补关系，并在财务上可以严格区分，则可能造成企业经营的混乱，甚至导致企业的分裂。

除了上述两种方法以外，在历史上也曾有一些国家政府采用资源性补偿的方式来弥补国有企业的利润损失，如给予国有企业更多的土地以便可以通过租金获得收入等。

由此可见，在国民经济发展并不充分的情况下，试图以补贴的形式降低高速公路通行费率，并不是一种稳妥的方案。现阶段政府对高速公路公司要建立两种机制，一种是激励机制，使垄断企业主动将其对社会福利的挤占控制在一定的范围内；一种是切实可行的赢利机制，使国有高速公路公司能够有效地承担其经济责任。

在目前的制度框架内，短期内政府可以从两个方面加强管制，其一是建立企业社会责任指标体系，以此作为企业逐利性的制约；其二是利用政府对企业的行政控制机制增加企业成本信息对政府的透明度。

4 结束语

国有高速公路公司具有逐利性，在缺乏有效管制的情况下，其价格策略将挤占社会福利，片面要求高速公路公司以社会福利最大化为经营目标是不现实的，政府有责任为国有企业承担社会责任建立相应的机制，即使是有限的经济责任，在市场经济的环境中，也可能被企业管理者扩大化而成为企业追求利润最大化的理由。认识到这一点，采取措施来保障国有企业社会责任的履行，对构建以科学发展观为基础的新型社会发展框架是非常重要的。

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[1] 黄速建，余 菁.国有企业的性质、目标与社会责任[J]. 中国工业经济，2006，23(2)：68-76.

[2] 交通运输部. 2008年公路水路交通行业发展统计公报[Z]. 北京,2009.

[3] 周国光. 完善高速公路特许经营管理的政策研究[J]. 交通企业管理，2007，22(1)：72-74.

[4] 周国光. 利用非国有资本加快高速公路建设的理论探索[J].长安大学学报(社会科学版)，2007，9(1)：1-5.

[5] 颜 飞. 公路运输的交易治理与经济管制[D]. 西安：长安大学，2008.

[6] 颜 飞，周国光. 民营化的日本高速公路公司及其社会责任[J]. 中外公路，2008，28(2)：231-234·

[7] W. 吉伯 ·维斯库斯，约翰 M. 弗农，小约瑟夫 E. 哈林顿. 反垄断与管制经济学[M]. 陈甬军，译. 北京：机械工业出版社，2004.

[8] 颜 飞，周国光. 基于社会净福利的交通基础设施利用效率研究——以高速公路效率交通量为例[J]. 东北财经大学学报，2007(5)：58-61.

The Social Responsibility and Price Regulation of State-Owned Highway Companies

YAN Fei1,WANG Jian-wei2

1 School of Economics and Management,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China; 2 School of Economics and Management,Chang’an University,Xi’an,Shanxi 710064,China)

The present highway investing and fi nancing system decides that the state-owned highway companies have the special market power and social responsibility. Price regulation is the core of balancing their social responsibility and economical responsibility. In the game of determining highway toll rate,the highway companies have the information superiority and the condition of taking price politic action. It is hard for the government to standardize their behavior by simple price regulation policy.Therefore,the government must establish an incentive mechanism to balance their social responsibility and economical responsibility.

Highway; State-owned Highway Companies;Enterprise’s Social Responsibility; Enterprise’s Price Regulation

1031-1421(2010)02-0024-06

F540.5

A

2009-01-06

颜 飞(1967—)，男，陕西西安人，长安大学经济与管理学院副教授，北京交通大学经济管理学院在站博士后。

陕西省社会科学基金项目(07E024S)

宋小满