“三公”改革应整体推动

钟 声

毫无疑问，“三公”支出有它存在的合理性：开展特定的公务活动必须用车；迎接外宾、响应检查、沟通协调等必须接待；了解情况、学习先进经验必须外出调研考察。

但是，“三公”支出管理也存在不少难解的困惑。

“三公”消费非“公”

“三公”支出广为人所诟病的是公私不分。一趟用车可能是完全的公务行为，也可能途中被用于兼办点私事，也可能完全是私人行为；中国是礼仪之邦，一次接待可能是必须进行的沟通协调，也可能是为将来工作作出的前期感情铺垫，也可能公私兼带，或许是纯粹为个人大开方便之门；一次外出学习，可能是货真价实的培训，也可能是借此名义进行的公款旅游。种种“三公”支出，在审批和列支的过程中，公私行为很难被准确区分开来。

“三公”支出最令群众痛恨的是挥霍浪费。少数公务员不顾工作实际，或讲排场、比阔气，或为取悦上级，任意提高开支标准，扩大接待规模。这些年来，中央和各地方政府进行了不少规范、整顿，包括出台“三菜一汤”的政策、指定接待用烟酒、对“三公”支出征收调节基金、宏扬厉行节约的优良传统等等，不一而足，但未取得明显实效。究其原因，一方面是由于经济发展水平不断提高，固定的接待标准往往容易脱离实际；另一方面是对超标准的开支行为难以依法制定切实有效的制约措施。

但2007年政府收支分类改革后，政府收支情况已在一定程度上逐渐明晰。新的收支分类体系将政府支出作了二维说明。公车方面的支出主要体现在支出经济分类中“商品与服务支出”下的“交通费”、“基本建设支出”与“其他资本性支出”下的“交通工具购置”；接待费用主要体现在支出经济分类中“商品与服务支出”下的“招待费”、“会议费”等；学习考察费用主要体现在支出经济分类中“商品与服务支出”下的“培训费”等。根据上述情况，除了专项资金中存在的特殊情况及可能被少数腐败分子匿入其他科目蓄意隐瞒的开支外，“三公”支出已具备一定的统计口径。

但于社会公众而言，“三公”仍如雾里看花。

“三公”为何难以公开

那么，关于“三公”支出的数据为什么在有关资料上难以得到体现呢?主要原因有三：

政府预决算报告不可能过细反映。预决算报告的主要内容是向人大报告财政支出用在那些方面。而这些方面在政府收支分类中是属于功能分类的内容，即政府支出作了那些用途。“三公”支出是属于各个用途的经济分类内容，预决算报告不可能就某一功能用途付出了多少交通费、招待费、培训费等作出长篇累牍的说明。

数据过于庞大繁杂。各个地方、部门的各种不同用途的支出构成了庞大的数据体系，要就这些数据进行剖析提炼需要专业部门巨大的精力，而如果将这些数据和盘托出则可能导致国外情报部门全面了解我国政府的运行体系，造成不可预期的影响。

“三公”支出数据的公布可能造成不可预期的变数。作为公务员群体来说，即使是依法列支了“三公”支出，他们也并不希望这些数据公布。一方面，那怕是按照规定标准进行的接待，也可能引发弱势群体的仇视心理，影响稳定和谐的局面；另一方面，对不同级别采取不同规格的接待标准，本来是很正常的规定，但一旦公布数据，便可能造成攀比现象，反而违背协调沟通的初衷。

“自上而下”改革是关键

那么，如何解决“三公”支出中存在的问题呢?

笔者以为，实行职务消费货币化改革，是解决公款消费弊端的有效途径。职务消费货币化，能更好地提高公务员节约支出的自觉性，能更有效地降低政府运行成本，提高财政行政经费使用效率，从源头上治理腐败，促进政府廉洁高效。

职务消费货币化改革，就是要把公务中发生的费用货币化，计入个人工资，由本人统筹安排，从而变公款消费为私款消费。

推行职务消费货币化改革最关键的是应当自上而下，应当由中央直接下达指令，强制推行。推行公务员职务消费货币化改革，有很多益处，但要真正开展起来，难度相当大。因为领导干部是直接的改革对象，改革必然触及到其自身利益，职务消费改革乃是领导干部自己革自己的命。而且打破长期以来形成的消费格局，必然在人们的思想上产生较大的冲击，容易产生种种模糊认识。在改革中，将会不可避免地遇到这样或那样的问题，处理稍有不慎，就容易引发矛盾和纠纷。所以中央直接指令实施，更容易减少改革推行的阻力，更容易使改革得到真正贯彻实施。

实行职务消费货币化改革后，折算到个人的交通费、招待费等如果不直接发到干部手中，而将节约的费用“滚存”起来，那么可能引发“与其滚存起来，不如现在花掉”的思想，从而出现年底突击消费的现象；如果直接发到干部手中，可能就会形成“干事的要花钱，不干事的却能省钱”现象。这样，将在一定程度上会影响一些干部的工作积极性。所以职务消费的方案必须与对干部的绩效考核紧密结合起来，既保证干部的工作积极性，又保证货币化发放的资金能发挥最大效益。

职务消费货币化改革，要针对各级机关、不同部门、单位、不同职务级别的干部，根据其工作性质、工作任务和工作量，制定合理的标准。标准既要调动工作积极性，又要防止苦乐不均；既要保证节约，又要保证工作；既要考虑国家和集体利益，又要兼顾干部切身利益；既要统筹考虑，避免矛盾纠纷，又要区别对待，重点倾斜，体现“工效挂钩”。要根据部门的职能调整和变动情况、干部职务和岗位变动情况适时调整标准。

推行职务消费货币化改革后，要同步采取相关的配套措施，以防止货币化改革流于形式。要加大宣传力度，促进社会各界理解支持；要调整行政事业单位会计制度及相关法规，取消“招待费”、“会议费”、“交通费”、“交通工具购置”等相关科目，严格规范支出程序，细化支出内容，强化内控制度，从制度上堵死漏洞，防止出现“职务津贴照拿、公款支出照报”的现象。