行政成本统计的新思路

刘 浒

政府行政成本一直是一个“内行说不清，外行看不懂”的问题。事实上，上至中央、下至乡镇，各级政府的行政成本的规模一直没有权威、具体、公开的统计数据。2010年起，财政部开始深化预算科目改革，增设反映行政成本的明细支出科目，进而调查统计出全国的行政成本的规模，为政务公开作准备。

新界定

目前，理论界对于行政成本还没有形成一个统一的概念。从国外情况看，各国的财政支出分类项目虽然不尽相同，但一般都没有直接的行政成本概念或科目。从国内看，关于行政成本的说法也不统一，社会舆论多是定性分析，比如有学者提出了三个3000亿的说法(公款出国3000亿、公款招待3000亿和公务用车3000亿元)，但具体到财政部门还没有形成一个具有特定涵义的“行政成本”概念。因此，确定社会能够广泛认可的行政成本的概念和口径是汇总行政成本方案的关键。

2007年以前，我国公布和分析行政成本时，常用口径有“小中大”三种。小口径就是人大、政协、政府机关和社会团体的行政管理费；中口径为2006年旧科目的行政管理费、公检法司支出和外交外事支出之和；大口径在中口径的基础上加上武装警察部队支出、对外援助支出和其他部门事业费。一般以中口径为常用，在此口径下，将《中国财政年鉴》“国家财政主要支出项目”表格中“行政管理费”(即旧科目的“行政管理费”、“公检法司支出”和“外交外事支出”三大类之和)统计即可。涉及范围包括人大、政协、政府机关、党派和社会团体、公检法司机构的基本运转经费和不含基本建设类的项目经费，以及各部门用于驻外机构、国际组织会费、出国费、招待费等外交外事支出。

本次财政部深化科目改革方案在旧科目行政成本中口径的基础上，将行政成本的口径界定为：行政单位履行行政管理职能开支的基本支出和项目支出。不包括行政单位离退休支出、行政单位住房改革支出、行政单位基本建设支出、也不包括事业单位(含参照公务员法管理的事业单位)的支出。

新问题

2007年政府收支分类改革取消了“行政管理费”、“外交外事支出”等科目，当时并未设立直接反映行政成本的科目。为实现直接从科目中汇总提取行政成本，在保持现行政府收支分类科目总体框架不变的前提下，将支出功能分类从类、款、项三级扩展至类、款、项、目四级，新增的目级科目集中汇总行政成本。在预算编制时，选择使用支出功能分类目级科目，并添加在对应的支出功能分类项级科目—F。

本次增设反映行政成本的支出功能分类目级科目具体设置为：一是反映行政单位支出的目级科目6个，包括：“行政单位基本支出”、“行政单位离退休支出”、“行政单位住房改革支出”、“发改委安排的行政单位基本建设支出”、“行政单位其他基本建设支出”、“行政单位项目支出”；二是反映参公、财政补助、经费自理事业单位及其他单位支出的目级科目各4个，包括：“XX单位基本支出”、“发改委安排的XX单位基本建设支出”、“XX单位其他基本建设支出”、“XX单位其他项目支出”。

按照行政成本的口径，以上增设的反映行政成本的支出功能分类目级科目中，属于行政成本范围的仅包括：“行政单位基本支出”和“行政单位项目支出”两个目级科目。

在2010年初开展的深化预算科目改革及《2006-2010行政成本情况表》填报工作中，各地的进展并不统一。

主要出现的问题有三点，一是有些地方或单位没有较好地把握与历史口径相对衔接的原则。现行科目与旧科目口径的变换关系复杂，连续性要求高，单位范围与数据口径均要与2007年前《中国财政年鉴》公布的“行政管理费”对应，否则相对可比性不强二是报送数据合理性不高。行政成本汇总后面临着向社会公开的问题，要对行政成本口径能够给出合理的解释；三是完整性原则不够，主要是时间和单位的范围不全。2007到2010年，行政成本有四年的历史数据空白，要把这四年数据完整汇总出来，才能前后对比分析。