商业保险与社会保障关系的演进与重构

许飞琼

商业保险与社会保障关系的演进与重构

许飞琼

商业保险与社会保障都是应对人类自身风险的管理机制,但又分属于市场机制与社会机制。改革开放以来,商业保险与社会保障之间的关系一直处于争议之中,这种争议甚至直接影响了制度安排与政策实践。因此,迫切需要理清二者之间的关系。商业保险独立于社会保障制度之外,又对社会保障制度形成必要的补充。商业保险虽然可以纳入广义的社会保障体系,但不宜改变其补充地位,即社会保障必须承担起维护社会公平并解除国民后顾之忧的职责,而商业保险则应当适应市场规则,并在寻求自身发展的同时,发挥弥补社会保障不足的作用,二者应当在尊重各自规律的基础上分工协作、有机结合,相得益彰地共同发展。

商业保险;社会保障;相互关系

经过20多年的试点探索与渐进发展,我国的社会保障制度迫切需要进入定型、稳定、可持续的发展阶段。[1](P5)在社会保障制度定型的过程中,如何发挥市场机制尤其是商业保险的作用,已经成为一项重要课题。从实践出发,商业保险指的是保险企业按商业化或市场化原则经营风险保障,其目的是为了盈利;社会保障指的是政府按公平原则提供风险保障,其目的是为了社会公平与社会稳定。二者作为人类自身风险的管理机制,既有相通之处,又有实质性区别。二者实质性的区别在于:商业保险经营的主体是企业,而社会保障经营的主体是政府或由政府指定的机构;商业保险追求的是企业利润与投资者的收益,而社会保障追求的则是公平正义与整个社会的和谐稳定。然而,在理论与实务界,本质相异的商业保险与社会保障的关系一直未能得到妥善处理,更多的时候表现出来的是它们之间关系的紊乱,这既不利于社会保障安全网的建立,也不利于商业保险的健康发展。本文在梳理学术界对商业保险与社会保障关系认识分歧演进的基础上,试图理清二者之间的关系,目的在于促使二者能够相得益彰地健康发展。

一、理论分歧:不同观点争鸣的演进

回顾自20世纪80年代以来的学术界观点,可以发现,在商业保险与社会保障的关系方面,人们关注的焦点最初局限于商业保险与社会保险,后来才扩展到商业保险与整个社会保障制度。30年争鸣的演进,主要有如下三种主要观点:

(1)将社会保险视为商业保险的组成部分。我国的商业保险于1980年正式恢复国内业务,中国人民保险公司一经恢复,便在全国遍设网点开展业务。而社会保障的概念直到1986年4月12日六届人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中才首次提出,最初的社会保险改革仅仅是为了配合国有企业改革而实施的职工离退休保险制度及下岗职工待业保险制度(实质上就是现今社会保险制度中的养老保险制度与失业保险制度的一部分)。因此,当时的商业保险比社会保险改革的局部试验要强劲得多。同时,中国人民保险公司脱胎于计划经济体制,其作为国务院直属局级经济实体,不可避免地要打上计划经济体制的烙印,即商业保险初期是中国人民保险公司独家垄断全国市场,从而并非市场化的产物,也不存在市场竞争者,而当时的社会保险改革目标与方向都不明确,处于一种无所适从的状态。在这样的背景下,保险业界及学术界均出现了社会保险是商业保险的组成部分的观点。当时的代表性观点表述是:“社会保险是人身保险的一部分,社会保险应向商业化转化,改变为人身保险。”[2]“社会保险应该由商业保险统一经办”。[3]事实上,1982年1月,中国人民保险公司上海分公司就曾经在闸北区九江、北站、烽火和南市区董家渡等四个街道办的合作社试办过社会保险。从1988年起,中国人民银行批准在四川省、大连市、沈阳市、长沙市和厦门市设立的5家股份制人寿保险公司除了办理商业保险外,还接受地方政府的委托,代办社会保险业务。商业保险公司办理社会保险业务直到1995年颁布实施的《中华人民共和国保险法》确立了商业保险与社会保险分开经营的原则才暂时终止。当时商业保险业界为开办社会保险,除撰写文章表述社会保险是商业保险的组成部分外,甚至有公司还打出“利用人民保险公司来办理社会保险,好比在十层的大厦上加盖二层”的口号。[4]而同时持有“社会保险是商业保险的组成部分”观点的劳动与社会保险界的人士则认为,社会保险商业化可以减轻国家财政的负担。对于将社会保险纳入商业保险范畴并试图以商业保险公司经办社会保险的观点与做法,当时社会保险界的曾宪树、许涤新、郑功成、朱光华、葛蔓等先后撰文加以驳斥。如原中国保险学会名誉会长许涤新指出:“把社会保险同商业性质的金融保险混为一谈是不正确的,要求保险公司承担、包办社会保险工作的主张,至少是一种对金融保险事业的性质的误解”。[5]郑功成则严格区分商业保险与社会保险的差异性,明确反对将二者混为一谈。[6]

(2)将商业保险作为社会保险的补充。从文献回顾来看,最早将商业保险作为社会保险补充的文章,是郑功成于1986年9月25日发表在《湖北日报》的《社会保险与商业保险》,该文明确区分了商业保险与社会保险的差异,针对当时“社会保险是商业保险的补充”的提法,提出了商业保险是社会保险的补充的观点。[7]此后,许涤新、陈良谨等的著述亦持同样的观点,这一观点后来被邓大松、申可善、刘子操、林义、陈朝先等采用,并被学术界与保险业、社会保险界管理者广泛接受。这种观点阐明了社会保险不属于商业保险,商业保险也不属于社会保险,商业保险与社会保险是性质迥异的两种风险保障制度,但商业保险对社会保险具有补充的作用。强调区分商业保险与社会保险,并将商业保险置于社会保险的补充地位,主要是担心当时学术界与实务界的混乱会导致刚刚建立起来的社会保险制度与早已定性的商业保险制度均不能很好地发展。这一观点被官方接受,1993年11月14日党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出:“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障……发展商业性保险业,作为社会保险的补充。”即执政党在当时是将商业保险作为社会保险的一种补充来定位的。这一观点一直为学术界与实务界许多专家学者所坚持。

(3)将商业保险视为社会保障体系的组成部分,是社会保障的重要补充。该观点的形成最早见于保险专家乌通元于1994年发表的文章,他明确希望商业保险在社会保障体系建设中发挥重要作用。[8]这一观点同样逐渐被学术界众多专家学者所接受。1996年3月17日,八届全国人大第四次会议通过的《我国国民经济“九五”计划和2010年远景目标纲要》首次以官方文件形式,提出商业保险是社会保障体系的组成部分,是对社会保障的补充,这一提法成为随后的“十五”、“十一五”计划纲要、中共中央的相关会议及国务院的文件等的统一提法。

在保险业界,持有将商业保险纳入社会保障体系的观点较为流行。如中国保监会现任主席吴定富就认为,“保险的最基本功能是社会保障”、“商业保险作为国家社会保障体系的重要组成部分,在不同的社会保障层面发挥着不同的功效”。[9]全国人大常委会前副委员长成思危也在2003年10月19日的第二届“中国健康保险发展论坛”上指出,保险业应当成为我国社会保障体系不可或缺的重要组成部分,如果只依靠社会救助、社会福利、社会保险三个层次,不依靠商业保险,则不足以建立一个有效的社会保障体系。[10]

从社会保险是商业保险的组成部分到商业保险是社会保障的重要补充,学术界观点的分歧及其演进,以及在政策层面的反映,隐含在背后的缘由其实要更复杂一些。一方面,观点分歧与概念混淆密切相关,如将社会保险与社会保障相混淆、社会保险与商业保险相混淆。改革开放初期,社会保障制度建设并没有被摆上议事日程,当时为了配合国有企业改革而实施了职工离退休保险制度及下岗职工待业保险制度。尽管1993年11月14日中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了社会保障制度是市场经济正常运行的维系机制,被界定为市场经济的五大支柱之一,并划定了社会保障的范围,即社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等,但在20世纪90年代,社会保险仍然是我国社会保障制度建设中的重心,并一直延续至今。[11](P12-22)因此,有人便认为社会保险就是社会保障,将社会保险的补充变为社会保障的补充;而社会保险与商业保险都是国家与社会的风险管理工具,均具有人身养老、医疗、伤残等给付或损失补偿的功能,于是一些人便将社会保险看成商业保险,或将商业保险看做社会保险,从而出现了社会保险与社会保障不分、社会保险与商业保险互相包括或社会保障包括商业保险的观点。另一方面,争论各方的出发点不同也导致了分歧。如商业保险领域的专家学者与保险业界人士通常从商业保险角度出发,有着强烈的介入社会保险或社会保障的愿望,从而导致“社会保险是商业保险的组成部分”、“商业保险是社会保险或社会保障的组成部分”等观点;而从社会保险或社会保障角度出发,强调的往往是商业保险的补充作用。此外,从30年的演进中还可以发现,商业保险与社会保障发展强弱之状也成了观点定位的砝码,尽管这种观点因短视而不为众所取,但也在当时产生过一些影响。如20世纪80年代初期,商业保险发展强势,社会保险改革缓慢,便出现了“社会保险是商业保险的组成部分”的观点;进入20世纪90年代以后,商业保险在发展,社会保险改革的进程也在加快,“商业保险是社会保险的补充”的观点便迅速占据主流。进入21世纪后,社会保障成为国家基本制度并成为党和国家推进社会建设的重要内容,相比之下,作为企业行为的商业保险便不可能得到党和政府的同等待遇,故有“商业保险是社会保障体系的组成部分,是社会保障的重要补充”的定性观点。

二、实践冲突:政策信号紊乱与业务竞争

在理论争鸣演进的同时,由于缺乏对商业保险与社会保障关系的全面认识,导致了商业保险与社会保障在实践中的冲突,紊乱的政策信号与相关业务的竞争,带来了双重的负面效应。

(一)政策信号紊乱导致了商业保险的功能异化

在20世纪80年代初期,国内保险业务恢复,中国人民保险公司独家垄断国内保险市场,一方面是没有竞争对手而可以轻易获得相应的保险业务,另一方面是国民普遍缺乏保险意识,要开展真正意义上的商业保险业务还面临着许多现实困难。在这样的背景下,中国人民保险公司进入社会保障领域并经办社会保险业务便成为其扩展业务的重要途径。同时,当时的劳动保险在国有企业改革中同样遭遇了现实挑战,而社会保险改革又缺乏明确的目标与方向,一些部门与改革人士不切实际地试图将社会保险交给商业保险公司经办,以达到减轻政府责任的目的。因此,商业保险功能便在一定程度上发生了异化。

商业保险功能异化的表现之一,是将自己视为政府部门。当时的中国人民保险公司不是努力学习借鉴发达国家的商业保险经验,将自己打造成为一流的商业保险企业,并谋划国内外商业性保险市场的开拓,,而是凭借国务院直属局级经济实体的地位,采取与相关部委联合发布政策性文件的做法来开展自己的保险业务,甚至以中央部门的名义评审全国保险先进县等。这些政策信号表明,作为市场经营主体的中国人民保险公司实际上是一个政府部门,其发布的文件不是一个企业的内部规章,而是国家保险行业的政策性文件。进入20世纪90年代以后,随着市场经济体制改革目标的日益明确和多家保险公司竞争格局的形成,中国人民保险公司亦被分解,其政府部门的色彩才得以淡化,但此前的功能紊乱却给保险业界留下了后遗症。

商业保险功能异化的表现之二,是将社会保险纳入自己的业务范畴。例如,1984年,在中国人民保险公司的积极争取下,当时的中央财经领导小组明确由人事部负责机关事业单位工作人员的社会养老保险,劳动部负责企业职工的社会养老保险,民政部负责农村居民的养老保险,中国人民保险公司负责集体企业职工的养老保险。这种养老保险格局不仅未能促使养老保险改革的顺利进行,而且也给中国人民保险公司带来了日益巨多的压力与负担,因为集体企业在改革中普遍陷入不景气状态,加之职工队伍逐渐老化,收取养老保险费异常困难,支付养老金的压力逐年增大,而养老风险又不能与其他群体分摊,结果是各地保险公司普遍出现业务亏损,既占用了保险公司较多的人力,又耗费了不断扩大的业务经营成本,最终不得不放弃经办这类业务。

商业保险功能异化的表现之三,是充当政策性保险公司,不切实际地开展农业保险业务。20世纪80年代农村承包责任制的推行带来了农村经济的发展,中央对农业生产的重视也引起了保险公司的高度关注。于是,中国人民保险公司将开展农业保险业务作为自己的主攻业务方向之一,在全国范围内不切实际地倡导发展农业保险业务,每年将业务指标下达给各省、市、县公司,结果同样是无效率经营甚至是业务经办越多亏损越大的格局,最终在国内其他保险公司的竞争下,中国人民保险公司同样不得不停止经办此类业务。

综上可见,在理论界观点争鸣、定位不清的条件下,保险公司的取向偏离了市场,政府对商业保险寄予了超高的期望,发出的政策信号也出现了严重紊乱。这种紊乱对中国人民保险公司和整个商业保险业的健康发展造成了损害。

(二)业务竞争的格局影响了社会保障改革的顺利推进

在20世纪80至90年代,由于商业保险与社会保障的关系始终未能理顺,结果形成了一种不正常的业务竞争格局,在一定程度上影响了社会保障制度改革的顺利推进。

在养老保险领域,1984年,中央财经领导小组将不同群体的养老保险分割给人事部、劳动部、民政部、中国人民保险公司后,针对集体企业与农村居民的养老保险就一度出现过不良的业务竞争格局。在城镇集体企业中,有一部分属国有大中型企业创办,以往的劳动福利政策通常也是从属于国有大中型企业,对这部分企业的职工的养老保险便出现劳动部门的社会保险机构与中国人民保险公司相互竞争的现象。竞争的结果是:到20世纪90年代,中国人民保险公司放弃集体企业职工养老保险业务,而社会保险机构因缺乏政府财政补贴而不愿意重新背上集体企业职工养老金的支付“包袱”,最终导致全国数以百万计的集体企业退休职工无法领取养老金,其权益受到严重损害。在农村,伴随着乡镇企业的发展,农民的身份发生变化,其养老保险同样在劳动部门、民政部门与中国人民保险公司之间出现了竞争现象,结果是效益好的乡镇企业被多个机构争抢,效益不好的乡镇企业却没有机构负责。除集体企业职工与乡镇企业职工外,广东等地区的商业保险公司与计划生育部门还联合开办过农村计划生育夫妇养老保险,结果仍然是以失败告终。时至今日,我国养老保险制度仍然处于政策分割、地区分割的碎片化状态,这与保险公司和社会保险机构非正常的业务竞争有着直接关系。

在工伤保险领域,国家颁布工伤保险法规,强调工伤保险由社会保险经办机构负责经办,但各地保险公司经办的雇主责任保险和团体人身意外伤害保险属于性质相近的保险业务,同样,许多企业成了社会保险机构与商业保险公司业务竞争的对象。这种竞争造成的结果是工伤保险制度至今仍未健全,而雇主责任保险与团体人身意外伤害保险亦未能实现长足发展,劳动者因职业伤害而得不到补偿的现象时有发生。

在医疗保险领域,由于长期以来都是处于试点状态,由职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗三大制度组成的医疗保障体系直到近年才迅速覆盖到80%以上的城乡居民。而此前20多年,一些保险公司也想替代社会保险机构经办医疗保障业务,一些地方政府期望通过保险公司的经办来减轻政府的财政负担与压力,结果同一地区出现两个以上的机构分别经办医疗保障业务的格局。这既影响了制度的有效整合,也导致了医疗保障体系运行的成本上升,阻滞了医疗保障制度的顺利推进。

在其他领域也出现过商业保险与社会保障机构非正常竞争的现象。如1987年,民政部在部分地区开展救灾保险改革试点,试图通过引入保险机制来促使我国极端低下的救灾水平得到提升,而中国人民保险公司认为这类业务属于商业保险业务,同样在其试点地区以亏损经营(倒贴钱)的方式竞办同类业务。相互竞争的结果是,民政部门的救灾保险改革试点无法进行下去,保险公司的同类保险业务也逐渐停办。时至今日,在重大灾害面前,我国仍然主要是依靠政府救助,商业保险未能发挥应有的作用。

在社会保险机构与商业保险公司之间展开业务竞争,是国际上罕见的异常现象,因为各国的社会保险业务边界是非常清晰的。法定范围内的社会保险业务属于社会保险机构垄断经营,这是维护其法定性、统一性、公平性、公益性的基本条件;只有在法定社会保险范围之外的居民风险保障需求,才是商业保险利用市场机制发展业务的领域。两类业务分工明确,各自发展。而我国近30年间的非正常竞争状态,无疑直接影响着社会保障制度改革的顺利推进,它构成了社会保障改革与制度建设迄今仍然滞后于经济社会发展的重要原因。

(三)商业保险与社会保障不是相互促进而是相互牵制

在发达国家,商业保险与社会保障通常构成一种相互促进的关系,它们在各自的领域发展业务,分工明确,各得其所,往往能够共同发展。凡是社会保障制度健全的国家,通常也是商业保险十分发达的国家,其国民往往能够获得充分的风险保障,政府主导的社会保障提供基本保障,保险公司经办的商业保险则承担着超越基本保障之上的风险保障,它们构成了一个双层结构的安全保障网。

在我国,由于对商业保险与社会保障的关系长期缺乏正确的认识,由此带来政策信号紊乱与不当的业务竞争格局,结果既影响了我国保险市场的发育成熟和商业保险业务的迅速壮大,也影响了社会保障制度的健康发展,从而构成了一种相互牵制的关系。

前述商业保险的功能异化,必然影响其对保险市场的开拓,我国商业保险业在国民经济中所占比重偏低,参与国际竞争的能力弱小,客观上都与其未能集中精力专事商业保险市场开拓直接相关。因此,尽管我国商业保险业纵向比较发展较快,但与其他行业相比和与其他国家相比,仍然处于落后状态。

在商业保险公司介入社会保障领域的同时,社会保险机构也在一定程度上介入商业保险市场。例如,20世纪90年代民政部门开办的农民养老保险,完全是一种农民自愿投保、自己付费的保险业务,它实质上奉行的是商业保险“多投多保、少投少保、不投不保”的原则,其性质应当是一种商业人寿保险,但政府部门却冠以社会保险的名义来开展。在国外,企业年金通常都不是社会保险经办机构经营的业务,而主要是由保险公司经营,而在我国,企业年金却在相当长时期内成为社会保险经办机构竞办的业务。2006年9月发生的上海陈良宇挪用“社保基金案”其实是“企业年金案”,便是政府机构不当介入应当市场化运作的企业年金业务的一个典型案例。[12]社会保险经办机构介入商业性的保险业务的后果是:在牵制商业保险业发展的同时,也牵制着社会保障事业的发展。以政府机构为例,以往的基金监管机构往往将主要精力放在企业年金制度的设计上,对基本的公共养老金及其监督管理关注不够,导致出现基金被挪用的现象。

综上所述,由于商业保险与社会保障的定位长期以来不是十分清晰,二者之间的关系也未真正全面理顺,结果出现了商业保险公司经办社会保险业务,社会保险机构经办商业保险业务,不仅二者相互促进、共同发展的局面未能形成,反而是相互牵制,这应当是一个值得吸取的深刻教训。

三、关系重构:边界清晰的分工与协作

在我国社会保障改革进入关键时期的背景下,有必要全面准确地认识商业保险与社会保障的关系,努力实现在清晰划定边界条件下的分工协作,这对于健全我国社会保障体系、促进商业保险快速发展具有十分重要的意义。

根据2009年10月1日修订实施的《中华人民共和国保险法》第二条的定义,商业保险是指“投保人根据合同约定,向保险人支付保险费,保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任,或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业保险行为”。也就是说,商业保险是按照等价交换、自愿成交的原则,以保险人与投保人或被保险人签订保险合同的形式来实现合同双方权益的一种市场交易行为和风险管理机制,包括人身保险与财产保险两个子体系(国际上按寿险与非寿险划分)。其中,人身保险包括人寿保险(即养老保险)、健康保险及意外伤害保险等险别;财产保险包括财产损失保险、责任保险、信用保险与保证保险等险别。而社会保障是国家面向全体国民、依法实施的、具有经济福利性质的各项保障措施的统称,是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排,是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障,它包括社会保险、社会救助、社会福利三大系统及各种其他符合上述定义的社会性保障措施。[13](P3)其中,社会保险是指国家依法强制建立的以保障劳动者在年老、疾病医疗、工伤、失业、生育等情况下获得物质帮助权利的制度安排,它奉行强制实施、基本保障、权利义务相结合等原则。

笔者认为,对商业保险与社会保障的正确认知及其相互关系的合理定位,应当是:商业保险与社会保障都是人类应对自身生活风险的风险管理机制,但商业保险是基于追逐投资收益的市场交易行为,社会保障则是为了解除国民后顾之忧并促进社会公平的法定保障。从社会保障角度出发,商业保险可以作为社会保障体系的组成部分,构成了对基本社会保障制度的重要补充。在此,社会保障体系应当是一个开放的可以延伸的系统。而社会保障制度则应当是一个受法律严格规范的收敛的系统,商业保险在社会保障制度之外,而在社会保障体系之内。社会保障制度不可能满足国民的全部生活保障需求,从而需要商业保险进行补充,各国政府也通常利用相应的财政税收政策来引导商业保险公司提供相应的补充保障服务,而商业保险在实践中必然要受市场规律影响,无利可图的业务不可能吸引商业保险公司参与。因此,不宜将商业保险与社会保障制度的概念泛化,而是应当区分各自的本质特色,并在尊重各自规律的前提下寻求共同发展的途径。

商业保险与社会保障的关系,不是竞争关系,因为社会保障制度规范的业务一定是法定的,其边界是清晰的,也通常是不允许自由竞争的。客观而论,商业保险与社会保障之间是一种替代关系、补充关系与合作关系。

(1)替代关系。从国内外发展实践来看,商业保险与社会保障在某些风险保障方面确实存在替代关系。

首先,在财产保险方面,主要是财产损失保险会发生对社会保障中的灾害救助的替代效应及雇主责任保险发生对社会保险中的工伤保险的替代效应。例如,2008年我国遭受了新中国成立以来最为严重的自然灾害,因灾导致的直接经济损失达11 752亿元(其中,南方冰雪灾害损失1 516.5亿元,汶川特大地震损失8 523.09亿元)。[14](P413)为此,国家全年安排各类抗灾救灾资金1 500亿元(其中,自然灾害生活救助资金509.6亿元),中央安排恢复重建基金700亿元(其中,2008年中央财政共下拨民房重建资金322.41亿元)。[15]如果在灾害中受损的民房通过事先投保商业保险来获得经济补偿,则政府投入的恢复重建基金就会减少300多亿元。也就是说,民房参保率越高,获得保险补偿就越多,则政府拨付的恢复重建资金就越少;相反,政府补得越多,百姓将民房进行投保的现象就越少,这就是商业保险对灾害救助的替代效应。除了这种财产损失后的替代效应外,在灾害预防投入方面也存在商业保险与国家防灾基金投入的替代效应,即商业保险活动过程中为了避免多赔,保险公司往往会对承保标的进行防灾防损投入,而国家每年也有专款进行灾害防治,如果保险公司防灾防损投入的力度大,则可以缩减国家拨付的防灾基金;反之亦然。至于雇主责任保险与工伤保险的替代效应自2004年以来则表现得更加突出。2004年,我国《工伤保险条例》开始实施,在工伤保险强制实施后,就出现了商业雇主责任保险迅速萎缩的现象,而且这种现象会随着工伤保险在所有有雇佣关系的单位实施及保障范围的进一步加大而变得更为突出。①雇主责任保险与工伤保险也存在一定的互补关系,即工伤保险中没有包括的部分,雇主责任保险可以补充(参见许飞琼:《雇主责任保险与工伤保险的协调发展》,《江西财经大学学报》,2005(1))。只是近几年来,其替代关系比互补关系更为突出,且会日益加剧,故本文仅提出替代关系的观点。

其次,在人身保险方面,主要是医疗保险及企业年金具有替代效应。即商业保险与社会保险中的医疗保险具有相互替代关系,社会保障体系中的企业年金能够替代商业保险中的团体养老保险。在医疗保险中,住院医疗与重大疾病医疗均是商业保险与社会保险承保的险种,且大部分医疗保险报销赔付项目相同(在保险公司提供的住院医疗保险中,约有2/3的险种的保障范围与社会医疗保险报销的药物目录相同),因此,只要国家在药品价格、报销范围、报销金额比例上稍微放宽,商业医疗保险就会出现萎缩现象。例如,2009年10月22日开始执行《国家基本药物的零售指导价格》,药物价格较之以前平均下降12%左右。老百姓和医疗机构肯定会优先考虑《国家基本药物目录》中的药品,这样,商业医疗保险的投保积极性和赔付比例就会发生急剧变化。事实上,在药物降价之前,因知悉国家会调整药品价格,就已经出现了商业医疗保险萎缩的现象。据上海市保险同业公会统计,2009年1至8月,上海市健康险保费收入约为26.64亿元,较上年同期下降55.8%。统计的35家保险公司中,有7家保险公司健康险保费收入呈现负增长,有17家保险公司健康险保费收入增长低于1 000万元,保费增长超过1亿元的只有1家。[16]同样,在企业年金方面,为职工购买年金的企业越多,购买商业团体养老保险的企业就会越少。如2006年国家出台企业年金政策,2007年,占当年中国寿险市场份额16%的中国平安团体保费在同期寿险保费收入的比重就从 10%降至 9.7%,2008年该比重进一步降至8.24%。[17]而占当年寿险市场份额近40%的中国人寿,其团体养老保险业务在2008年则出现了负增长,团险保费收入同比下降10.08%。[18]可以说,如果购买企业年金的企业进一步增加,团体养老保险的保费收入将会进一步萎缩。当然,企业年金也属于市场化业务,商业保险公司可以经办,而社会保险机构通常不能经办,保险公司的利益并不会因此类业务的替代而受到损害,相反可能因政策的支持而获得前所未有的发展。

(2)补充关系。商业保险与社会保险互为补充早已在学术界成为一种共识。商业保险与社会保险的互补关系主要体现在承保对象、业务范围、补偿水平方面。例如,工伤保险通常只覆盖具有正规劳动关系的劳动者,而商业保险公司的雇主责任保险业务则可以承保非正规劳动关系下的劳动者的职业伤害风险;在医疗保险方面,超越基本医疗保险范围的风险保障需求,通常只能从商业性医疗保险中得到满足;而在社会养老保险中,随着替代率的下降,要确保老年人不因退出劳动岗位而导致生活质量下降,就离不开商业保险公司开办的职业年金或企业年金等在内的补充保险业务。可见,商业保险对社会保障的补充作用是十分明显的。

(3)合作关系。除了上述替代关系与补充关系外,商业保险与社会保障之间其实还需要建立合作关系。在防灾救灾与灾害救助、灾害救援、应急等防灾防损方面,商业保险与政府救灾可以互相补充、互为支持。在经营技术如数理计算、资产运用、缴费记录管理、养老金支付、保险信息等方面也需要相互支持,如生命表不仅是人寿保险的技术支撑依据,也应当是社会养老保险的技术支撑依据。

正是因为商业保险与社会保障之间存在替代关系、互补关系与合作关系,许多国家才利用相应的政策措施来促进商业保险的发展,以充分发挥其补偿功能。在目前我国加快建设健全社会保障体系的条件下,积极鼓励发展商业保险应当是一个重要的方向,但把商业保险归入社会保障制度则是不妥当的。商业保险可以纳入宏观社会保障体系,可以共同构成国民生活安全网,但又有别于社会保障制度,在实践中不能混淆政府与市场的界限,更不能把国家的社会保障发展计划与方针变成一个商业保险与社会保障之间利益冲突的战场。“任何夸大社会保障的作用而忽略商业保险的发展,或夸大商业保险的作用而让其取代或部分取代政府的职能,都将导致社会保障制度的重大缺陷”。[19](P14)商业保险与社会保障之间需要的不是竞争,而是明确分工、有效协作,在尊重各自规律的条件下相得益彰地共同发展。

四、共同发展:让商业保险在社会保障体系中发挥重要作用

从国际经验来看,社会保障在世界各国发展的模式不尽相同,但无论哪种模式,均是由政府主导并从国家财政支付的角度来安排的。而在人口老龄化趋势加剧、养老保险及医疗保险等支付压力越来越大的时代背景下,许多国家将发展商业保险作为促进社会保险乃至社会保障持续发展的重要方向。例如,英国、美国、澳大利亚等国家在基本养老保险之外,逐步通过商业保险建立养老保险个人账户制度,并且通过税收优惠政策来鼓励个人或企业建立商业保险性质的养老保险,待个人账户发展到一定规模之后,再逐步降低原社会保障制度待遇。智利等南美国家则将公共养老金制度私营化,由多个竞争性的养老基金管理公司负责管理,而这些基金管理公司与商业保险公司密切相连,基金的一部分最终会被转至保险公司,保险公司则为基金管理公司提供残疾和死亡保险。寿险大国日本就是通过对消费者购买寿险和财险部分险种(如地震保险)所支出的保费有一定额度的免税扣除以及对巨灾由国家财政拨款成为主投保人等优惠政策,使这个全球长寿之国不因老年人的巨额养老金支付而裹足不前,也不因其是一个多地震国家而使政府陷入无休无止的救灾救济事务之中。可见,国外的社会保障制度建设或改革的主流趋势是明显的,即强化个人责任和市场功能,更多地利用商业保险这个市场机制来完善社会保障体系,提高国民福利。而在我国,由于商业保险发展滞后,社会保障责任重大,致使民生福利还缺乏相应的保障。例如,由于没有地震保险,地震发生后,国家只有对灾民实施无限度的救助,吃、住、行、医等无所不包,其后果便是灾民越来越依赖政府而放松自身应有的风险防范意识与风险管理义务。

近年来,国家加快了社会保障制度建设步伐。例如,在财政投入方面,社会保障财政支出占国家财政支出的比重由1998年的5.52%上升到2008年的13.06%。[20]2009年,中央财政投入社会保障的资金的预计数比2008年增长17.6%。[21]在这样的时代背景下,加快发展商业保险并最终促使商业保险与社会保障获得共同发展,应当成为国家发展进程的重要任务。

在这方面,笔者认为,要特别重视发展商业保险,让商业保险在社会保障体系中发挥重要作用。

第一,明确界定商业保险与社会保障业务的经营领域,避免因“竞争”业务而出现越位行为,导致双重损害。前面提及20世纪80年代保险公司越位经办有关社会养老保险业务,最终不仅保险公司发生亏损而没有获得期望的收益,而且使相当一部分参保人员没有领到其应有的养老金,这一深刻教训应当吸取。[22](P341)同时,社会保险经办机构也不能争抢企业年金等本该属于市场交易的业务。只有这样,才能真正形成政府主导社会保障与市场主导商业保险的格局,并在尊重各自规律的条件下获得共同发展。

第二,制定相关政策,支持商业保险业的发展。我国是一个多灾的国家,每年的灾害损失数据惊人(见表1)。有损失必然要补偿,但仅仅依靠政府或者受损者家庭或个人来承担补偿之责是不合理的。国家应该借助市场机制,通过商业保险来分担灾害损失补偿之责,这是各国实践证明了的最佳选择。然而,商业保险公司毕竟是企业,盈利是它经营的唯一目的。因此,在发展商业保险的过程中,无论是独立经营业务,还是让保险公司代理经营有关保险业务(如巨灾保险、公众责任保险、医生责任保险、农村保险等),国家均应该有合理的政策安排,留给保险经营者一定的合法盈利空间。对于某些具有收益性质(如养老保险)或符合公众利益原则的保险业务(如健康、护理等与人身有关的保险,以及可以维护劳动者权益的雇主责任保险等)进行政策扶持与税费的优惠,促进这些商业保险业务不断发展。在此,政府应当认识到商业保险不仅是保险企业的逐利行为,也是可以为公众提供风险保障服务并增进国民福利的工具与手段。

表1 1999—2008年中国自然灾害损失补偿结构表 (单位:亿元)

第三,充分发掘商业保险业的发展空间。一方面,尽早形成有利于企业年金等补充保险发展的环境条件,促使这类业务得到迅速发展,它的发展既是壮大商业保险市场的重要来源,也是完善我国社会养老保险体系的重要支柱(当前事业单位养老保险改革步履维艰,便是因为既有的养老金待遇因缺乏职业或企业年金而无法调整)。因此,政府不仅需要制定相应的免税政策,而且还应当仿照德国对低收入者参与企业年金采取财政补贴政策。另一方面,针对灾害损失巨大而保险补偿不足的现象,政府可以规定公共设施、办公场所投保财产保险等业务,用确定的保费支出转嫁不确定的灾害损失风险,并换来稳定的风险保障,这一举措同样可以取得一举两得的效果。

第四,政府有关部门及保险经营者还需要建立一套适应消费者市场的宣传策略,正确引导社会公众的保险消费行为,把商业保险的潜在需求逐步转化为现实的、有效的保险需求,使目前过低的投保率(中国的保险投保率一般为1%～2%,国际上平均为20%,日本的国民投保率在本世纪初期即达93%[23])能够得到快速提高。

总之,商业保险在我国社会保障体系建设与发展进程中,不仅可以发挥重要的补充作用,而且可以在相当程度上替代社会保障的功能。在处理商业保险与社会保障的关系方面,既不能对商业保险寄予不切实际的期望,亦不能将商业保险排除在社会保障体系建设之外,而是要在尊重商业保险的市场规则的同时,根据社会保障制度可持续发展的需要,为商业保险的发展留下相应的空间,并采取行之有效的政策措施来加以推进。商业保险的健康发展,必定对我国社会保障体系的完善起到不可替代的作用。

[1]郑功成主笔:《中国社会保障改革与发展战略:理念、目标与行动方案》,北京,人民出版社,2009。

[2]曾宪树:《社会保险的性质和作用》,载《中国劳动》,1985(11)。

[3]沈声、刘希昆:《对社会保险和人身保险统一经办问题的探讨》,载《保险研究》,1991(3)。

[4]葛蔓:《社会保险同商业保险不容混淆》,载《中国劳动》,1993(8)。

[5]许涤新:《金融保险与社会保险的界定》,载《中国社会报》,1987-07-10。

[6]郑功成:《社会保险与商业保险》,载《湖北日报》,1986-09-25;郑功成:《社会保险与人寿保险的区别》,载《中国社会报》,1987-08-07。

[7]郑功成:《社会保险与商业保险》,载《湖北日报》,1986-09-25。

[8]乌通元:《充分发挥商业保险在多层次的社会保障体系中的作用》,载《上海保险》,1994(8)。

[9]吴定富:《大力发展商业养老保险》,载《中国金融》,2005-10-27;《保监会:加大投入,险资入市有7%提升空间》,http://insurance.hexun.com/2008-12-13/112342799.html。

[10]黄桃源:《成思危:加快发展商业保险,完善社会保障体系》,载《金融时报》,2003-10-20。

[11][13][22]郑功成:《中国社会保障30年》,北京,人民出版社,2008。

[12]《陈良宇受贿滥用职权案始末》,载《广州日报》,2008-04-12。

[14]郑功成:《多难兴邦——新中国60年抗灾史诗》,长沙,湖南人民出版社,2009。

[15]《民政部发布2008年自然灾害应对工作评估分析报告》,http://www.gov.cn/gzdt/2009-09/23/content_1424487.htm。

[16]苏微佳:《〈基本药物零售指导价〉22日执行,商业健康险发展遇冷》,载《解放日报》,2009-10-14。

[17]李军慧:《团险萎缩——主渠道地位丧失》,载《华夏时报》,2009-09-13。

[18]罗三秀:《寿险公司团险业务增长疲劳,国寿平安或寻求新渠道》,载《证券日报》,2009-05-12。

[19]郑功成:《中国社会保障论》,武汉,湖北人民出版社,1994。

[20]《财政部称:我国去年财政支出超过一成用于社会保障》,载《羊城晚报》,2007-10-06;胡晓义:《走向和谐:中国社会保障发展60年》,44页,北京,中国劳动社会保障出版社,2009。

[21]《今年中央财政拟投入社会保障资金2 930亿元》,载《经济日报》,2009-03-16。

[23]许飞琼:《中国的灾害损失与保险业的发展》,载《江西财经大学学报》,2008(5)。

(责任编辑 武京闽)

The Evolution of Commercial Insurance-social Security Relationship and Reconstruction

XU Fei-qiong
(Department of Insurance,Renmin University of the China,Beijing 100872)

Both commercial insurance and social security are management mechanism to respond to people's own risks.But at the same time,they belong to market mechanism and social mechanism.Since the reform and opening-up policy in China,there has been an on-going discussion on the relationship between commercial insurance and social security,which directly affected institutional arrangements and policy practices.Based on carding-related perspective,commercial insurance is dependent of social security and that it is a necessary complement to the formation of social security.Although commercial insurance can be brought into the social security system in a broader sense,it should be a kind of additional position.That is,social security must not only take the responsibility of protecting social equity and of solving people's problems in their lives,but should be adapted to market regulation,encouraged to find their own path of development and to play additional roles in the development of social security.Both commercial insurance and social security must keep up coordination and distribution of responsibilities,systematic combination on the basis of their respective laws and they must work together in harmony.

commercial insurance;social security;mutual relationship

许飞琼:中国人民大学财政金融学院副教授,保险系主任(北京100872)