关于社会养老保险私有化的反思＊

李 珍

关于社会养老保险私有化的反思＊

李 珍

1979年以来,世界范围内出现了养老社会保险私有化的思潮及实践。这一思潮在理论上夸大了公共年金制度存在的问题,同时也夸大了个人账户制度在效率和保障等方面的作用,私有化思潮将公共年金与个人账户对立起来,并将其看做是一个非A即B的选择。30年来二十余国的私有化改革并没有取得预期的成果,相反,个人账户制度面临种种困难。实践表明,社会养老保险制度的问题并不能靠私有化来解决,对公共年金制度进行参量改革可能比私有化更有效。

社会养老保险;社会保障私有化;公共年金;个人账户

1979年,撒切尔夫人对英国进行了大规模的私有化改革,作为私有化改革的组成部分,英国鼓励雇员从原来的社会养老保险制度中“合同退出”(contract out),加入到私人部门退休金计划。英国的改革可以看做是社会保险私有化的开端。此后,有二十余国进行了全部或部分的私有化改革,选择了强制性个人账户制度,因此,有论者称这一现象为“社会保障私有化趋势”(social security privatization)。选择社会养老保险私有化是基于社会养老保险对人口老龄化的脆弱性以及对效率的伤害的认识。事实上,社会保险私有化在理论上是不完善的;在实践中,社会养老保险制度(因其具有公共所有性质,又称公共年金。下文中公共年金与社会养老保险通用)不能解决的问题,个人账户制度也不能解决。公共年金和强制性个人账户制度不是一个非A即B的问题,参量改革公共年金制度可能比选择个人账户制度更安全和行之有效。现在,我们有30年的历史和二十余国的经验与教训,我们有条件对社会保险私有化进行反思和总结,并期望这种反思能够对中国社会养老保险的建立和完善有理论上的帮助。

西方学者用“social security privatization”代替“社会养老保险私有化”,国内学者一般直译为社会保障私有化。本文中社会保障私有化和社会养老保险私有化为同义语。西方学者认为社会保障私有化是一个较为广义的概念,不仅包含养老保险所有权的私有化,也包含养老资产的私营化。限于篇幅,本文仅从所有权的层面检视社会保障所有权层面的“私有化”的理论与实践。

一、“社会保障私有化”的由来及现状

1889年德国首创的社会养老保险模式在财务上是一个代际转移支付制度,即工作一代缴纳的保险费(税)用于退休一代的退休金支出,因而这一制度被称为现收现付制度(pay as you go);这一制度的资产在所有权上是全体参与者公有的,因而又被称为公共年金(public pension);该制度根据计算公式,许诺被保人达到一定条件时可以获得既定的退休金,支付的风险由制度承担,因而从责任的角度,该制度又被称为既定给付计划(Defined Benefitplan,DB plan)。

德国模式被广泛接受和效仿,到20世纪90年代初,这一制度覆盖了全世界40%的劳动力,30%的退休人口从中获取退休金。[1]各国的收入水平与制度的覆盖率呈线性关系,收入高的国家覆盖率高,收入低的国家覆盖率低。

一百多年来,各国的经验证明,在人口年龄结构轻、经济增长速度快的情况下,这一制度运行是有效的。在理论上,萨缪尔森、阿罗从不同的角度做过精细的研究,基本的结论是当工资增长率加劳动力增长率大于市场利率时,现收现付制度能够在长期内具有成本优势和较高的收益率,它能在代际间进行帕累托最优配置。

20世纪50—60年代,受凯恩斯的需求管理理论的影响,在经济长期持续繁荣的情况下,各高收入国家的社会保障支出随之大幅增长。1974年爆发的石油危机引发了“滞胀”问题,经济增长缓慢,同时人口结构老化的问题日益凸显。这样,在讨论滞胀的原因及其对策的过程中,凯恩斯主义及其需求管理理论受到批评,政府失灵渐成主流认识,新自由主义(neo-liberalism)思想占了上风。新自由主义认为,凯恩斯主义导致了庞大的公共开支和财政赤字,由此引致高税收率,高税收率降低了资本和劳动的供给,从而导致经济增长减速和通货膨胀。新自由主义反对国家干预,主张减税,主张公共资源私有化。

在这种社会、经济及理论的背景下,出现了批评现收现付制度并主张私有化改革的理论和实践。信奉新自由主义的撒切尔夫人执政期间进行了大规模的私有化改革,养老保险私有化改革是其中的一部分。1979年,英国鼓励与就业关联的公共年金的被保人“合同退出”,进入企业年金制度或者直接建立个人账户,这一事件可以看做是社会养老保险私有化改革的先河。1981年,智利在经济体制激进的私有化改革过程中,社会养老保险私有化也构成了其中的重要内容。智利完全放弃了20世纪30年代建立的德国模式,建立了强制性个人账户制度。1994年,在其政策报告《防止老龄危机》(Averting the Old Age Crisis)中,世界银行建议各国降低社会养老保险制度的权重,建立强制性公共支柱、强制性私营支柱和自愿支柱性个人储蓄制度三支柱养老保险制度。[2]此后,一些世界银行的顾客国在世界银行的影响下,降低了现收现付制度的权重,在社会养老保险中引入了强制性个人账户制度,如中国、阿根廷、墨西哥等十几个国家。高收入国家受世界银行建议的影响较小,对社会养老保险制度进行结构性改革的不多,但也有少数国家放弃了公共年金制度,建立了个人账户制度,如瑞典、意大利等国。在建立个人账户制度的国家中,有实施基金积累制度(FDC)的,如智利;有实施名义账户(NDC)与基金积累混合制度的,如瑞典、意大利、波兰等国。中国养老保险个人账户设立的本意在于实施基金积累制度,但由于转型成本的问题,除少数地区外,多数地区的个人账户上是没有资产的,所以在这个意义上,仍然是名义账户,中国目前正在努力使账户的资产与负债相匹配,实现真正的基金积累制度。到目前为止,已有二十多个国家实行了或多或少的社会养老保险私有化改革。

至此,经典的德国模式被改革成完全不同的组合,本文称之为:智利模式、瑞典模式、中国模式,这些模式各有不同的特点,见表1。

表1 不同模式养老保险制度的不同制度结构

二、私有化思潮对公共年金制度和个人账户制度的曲解

从1979年英国开始的社会保障私有化改革至2009年,整整30年了。我们可以对相关的理论和实践做一次整理和分析。事实上,现收现付的公共年金制度和个人账户制度各有优势和劣势,但在30年的理论讨论和政策实践中,两种制度都被曲解了。

(一)公共年金的劣势和个人账户的优势都被夸大了

公共年金制度的问题和劣势被过分放大了。20世纪70年代石油危机以后,对公共年金制度的批评是沿着两条线路展开的。一条线路是对制度本身的批评,包括对制度的公共性质和现收现付的财务制度进行批评。批评者认为社会养老保险制度存在管理不善、投资收益率低、搭便车、扭曲劳动力市场等等,即存在“公共悲地”问题;同时,由于公共年金制度的财务制度是现收现付制度,因而在人口老龄化情况下的财务制度是不可持续的。另一条线路是批评现收现付制度对经济的负外部性,代表性人物是马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)。费尔德斯坦以美国为研究对象,认为现收现付对储蓄产生了“挤出效应”,并阻碍了经济增长。[3]作为供给学派的代表人物之一,他主张放弃现收现付制度,实施强制性个人储蓄账户制度,以增加储蓄。[4]上述两种思路的目标是一致的,即对公共年金制度进行私有化改革,建立个人账户积累制,人口老龄化的问题、效率损失问题,甚至储蓄与经济增长的问题都可以轻松解决。

关于现收现付制度与储蓄的关系。现收现付对储蓄的挤出效应在理论上并没有达成共识。费尔德斯坦以20世纪70年代以前的美国为研究对象,研究的结论是现收现付制度对储蓄有挤出的作用。但许多研究证明,长期内现收现付制度与储蓄的关系是中性的,或者两者不相关。世界银行考察了各国的情况,认为两者之间的关系是不明显的。[5]美国的现收现付养老保险制度于1935年建立,迄今为止,它为退休人口提供的保障水平大体稳定在工资的40%左右,而美国的储蓄水平在不同的年代却是非常不同的,所以,很难说现收现付制度与储蓄有明显的关联。

关于公共年金制度“公共悲地”问题和财务不可持续的问题。世界银行对公共年金制度的问题做了全面的总结,列出了“政府计划失效”的十一个问题[6],我们可以将其归纳为三类:一是制度管理不善的问题,如投资收益低、没有完善的规章制度等;二是效率损失的问题,现收现付制度会导致提前退休、逃避缴费等问题;三是现收现付制度使政府财政不堪重负,且仍然不能应对人口老龄化的问题。

世界银行对公共年金制度存在的问题的描述是真实的,但问题是其中的许多问题并不是公共年金制度的本质特征,也不是私有化的理由。实际上,公共年金制度和个人账户制度并不是一个非A即B的问题,个人账户制度并不能解决公共年金制度的问题。第一,从逻辑上和理论上讲,私有化可以克服提前退休、低覆盖率等市场扭曲行为,但实践中,经验并没有证明社会养老保险“私有化”“一私就灵”,公共年金制度中的效率损失问题在私人部门也普遍存在。第二,公共年金和私人年金都有管理不善的例子,道德风险也广泛存在于私人寿险之中。第三,公共年金制度较普遍运用的是现收现付的财务制度,如果现收现付制度在人口老龄化的情况下,不加重工作一代的负担又不减少退休一代的福利的话,它一定会出现财务危机,这才是问题的本质。但关键的问题是,私有化并不能有效保证人口老龄化情况下的制度可持续发展。

一方面,公共年金制度的问题被夸大了,另一方面,强制性个人账户的作用被夸大了。笔者认为,个人账户的作用大体可以表述为三个方面:一是个人账户具有更高的效率,可以避免效率的损失。因为多缴多得,所以可以避免逃税(费)现象,可以减少提前退休,可以提升覆盖率。二是强调个人账户将增加储蓄,并且能深化资本市场,促进经济增长。三是个人账户是个人收入在一生中的平滑制度,因而老年收入的保障不受人口结构变动的影响。世界银行认为,私有化后的多支柱方案,“从长期看,其结果是整个国家经济的改观。老人和年轻人也将获益”[7]。

关于个人账户能起激励作用的思想深深影响了那些选择个人账户制度的国家。比如中国选择公共年金(中国称之为社会统筹)加个人账户制度时的指导思想就是公平与效率相结合,公共年金部分体现公平,而个人账户部分体现效率。但是个人账户的实践经验并没有证明个人账户制度更有效率。对比1997年中国建立个人账户制度前后的情况,我们可以发现,中国养老保险制度的覆盖率、提前退休的情况,是由中国的经济状况、企业的营利水平、就业的压力以及社会保障政策实施的力度决定的,而与养老保险制度的所有制无明显的关联。[8]事实上,包括智利在内的几乎所有全部或部分私有化改革的拉丁美洲国家,从其数十年的经历看,它们的覆盖率都是下降的。[9]智利覆盖率的下降可能是因为部分工作人口为了逃避交费而从正式部门转向非正式部门。[10]瑞典的数据显示,个人账户制度下越来越多的人选择在65岁法定退休年龄到达之前提取退休金。65岁前提取个人账户退休金的人所占比例从1999年的10.3%快速上升到 2005年的 18.1%,而且这一比例有加快增长的趋势。[11]这可能是制度设计者没有预期到的。

笔者不认为公共年金制度比个人账户更具激励因素,但是个人账户的效率因素在理论上和政策中都被夸大了却是事实。

尽管世界银行认为现收现付对储蓄的影响不明显,但它却赞同这样的观点,即强制性个人账户能对储蓄产生正面的作用,并对资本市场和经济增长起良性作用。斯蒂格利茨、巴尔等人对这种观点都不以为然,他们认为对国民经济有意义的是总储蓄,强制性个人账户增加了以养老为目的的储蓄,但并不意味着总储蓄一定会增加,因为养老的强制储蓄可能被其他因素替代,比如自愿储蓄的减少或是政府储蓄的减少。[12][13]以智利为例,个人账户在制度成熟前积累了大量的储蓄,但同期政府的储蓄却减少了,因为政府需要每年支付 GDP的2%～4%作为公共年金私有化的转制成本,所以智利的总储蓄与个人账户制度的关联并不明显。另外,储蓄能否有效转化为资本以及资本能否有效推动经济增长是不确定的。[14]除此之外,并不是所有的国家都需要通过现收现付制度的私有化来增加储蓄。像中国这样受儒家文化影响的国家,储蓄不是问题,无需透过强制个人账户来解决储蓄不足的问题。同时,最重要的问题是:养老保险的目标是为老年人提供收入保障还是增加储蓄?

笔者认为强制性储蓄账户可以解决人口老龄化给制度带来的财务问题。世界银行认为,经验证明,资本市场的长期收益率高于工资增长率,因而现收现付制度的优势消失了,相反,个人账户则是有效的。这是一个成熟的理论,正是基于这种理论,笔者一直认为如果中国选择了个人账户制度而又不能退回去,我们就应该建立养老金市场化管理制度,尽可能争取较高的收益率。

费尔德斯坦等人以美国股票市场过去70年的平均收益率9%为计算的依据,认为个人账户制度能有效地提供老年收入保障。[15]但是,在实践中我们碰到的第一个问题是:政府强制个人账户基金全部投入资本市场尤其是股票市场是否有政治障碍?中国就面临这样的问题,因为人们厌恶风险,所以,至今我们的基金只能存银行,即使有一天基金向资本市场开放,也不可能是非常激进的投资组合。第二个问题是长期的资本市场平均收益率掩盖了资本市场收益率的易变性,收益率的易变性与个人账户的风险承担能力是有冲突的,后面我们将深入分析这一问题。第三,个人账户积累制由于“合成谬误”的原因,其保障功能将打折扣。一个人或少数人通过储蓄养老是可能的,而当一代人都指望通过储蓄来养老时,当他们的终生积累变成退休金进入消费领域时,其购买能力取决于下一代人产出的实物和服务的数量。假设生产率不变或生产率提高的速度赶不上总消费需求时,则退休金的购买力会下降。巴尔认为如果代际转移支付不能解决人口老龄化带来的财务困难的话,个人账户制度也不能解决问题。[16][17]但近两年我一直在思考,巴尔的理论暗含的前提是:经济体是封闭的。当一个经济体是封闭的,当生产率不变时,退休一代的积累加上工作一代的工资必然造成通货膨胀,所以个人账户积累并没有带来任何的变化。但如果一个经济体是开放的,积累制度应该是有益的。

(二)公共年金的优势和个人账户的劣势都被忽视了

社会养老保险私有化的思想和政策明显地轻视了公共年金制度的再分配作用。社会保险是由两个概念组成的,即社会和保险,它强调的是通过保险机制来分散风险,达到为全体退休人口提供收入保护的社会目标。已有的经验证明,设计精良的公共年金制度有明显的不同收入人群间的再分配功能,对缓解老年贫穷起了重要的作用。虽然一些国家的设计不完善,可能正好起到反再分配的作用,但那不是社会保险的本质特点,完善的计划是可以做到保护低收入人群的。正因为如此,在推荐“三支柱方案”时,世界银行反复强调各国需要权衡养老保险的目标是公平还是储蓄[18]。

除公平性外,现收现付的基金管理风险小,基金保值增值的压力小,制度简单明了等特点也被忽视了。

从理论上讲,第一,个人账户制度只是个人收入在一生内的平滑机制,它远离了保险也远离了社会,不具有风险分散的功能,也不具有收入再分配的功能,它不是社会保险。正因为如此,个人账户制度下可能产生的贫困问题没有受到足够的关注。第二,个人账户持有者面临的长寿的风险也是显而易见的。人们可能争辩,我们可以通过私人寿险来解决长期的风险。人们必须知道,购买寿险的成本是极其高昂的。第三,积累制度下,个人账户保值增值的风险被缩小了。个人账户的倡导者强调的是资本市场的长期收益率和平均收益率,这一理论忽视了基金在经济周期和经济危机下的脆弱性对退休收入的负面影响的作用。第四,正是因为投资收益对个人账户有巨大影响,所以个人未来的退休收入更具不确定性。

三、强制性养老个人账户的新困境

选择了个人账户制度并不意味着所有问题都能得到解决,相反,个人账户制度又会面临新的问题。观察已经选择了个人账户制度的国家,按财务制度有名义账户制度和积累制度之分,积累制度又有市场化管理基金和非市场化管理基金的模式。名义账户在理论上也许能抑制效率损失,但它仍然是现收现付制度,并不能解决人口老龄化引起的财务长期平衡问题。如果一国决定选择积累制度,首先遇到的难题就是转制成本由谁来负担的问题,其次是积累制度面临基金的保值增值的风险问题。

(一)名义账户制度并不能解决人口结构老化带来的财务压力

正是基于具有财务可持续性和激励缴费、消除劳动力市场扭曲的认识,才有了个人账户制度(DC),但由于转制成本的约束,以瑞典为代表的一些国家创造了名义账户制度(NDC)。一向主张强制性积累制个人账户的世界银行发现转制成本是改革的难题,转而推荐瑞典模式。所谓名义账户制度,是现收现付的财务制度加私人所有的个人账户制度,即非积累的个人账户,工作一代所缴纳的保费(税)名义上记入个人账户并按一定的名义利息率积累,而当期的保费(税)收入实际上用于退休人口的退休金支出。名义账户的倡导者认为名义账户模式既实现了“转制”又无需支付任何转制成本。[19][20]

笔者并不认为社会养老保险向名义账户转变是完全意义上的“转制”,它只是由公共年金转向个人年金,由既定给付(DB)转为既定供款(DC),即将制度的收支平衡责任转给了个人而已,它在财务上并没有从现收现付转向积累制度。正如我们前面提到的,私有化思潮对德国模式的主要批评是它的现收现付制度在人口老龄化的情况下不具财务可持续性且对储蓄起负面作用,所以才主张由现收现付转变为积累制度。瑞典模式很难说是真正意义的转制。

如果既不增加工作一代的税负,又不能降低退休金的话,在人口日益老龄化的情况下,长期内该制度的问题与公共年金制度一样,不能解决财务的收支平衡问题。

我们来观察瑞典的例子。1994年瑞典开始探索名义账户模式,2000年通过立法全面推广该模式。在瑞典名义账户模式中,工作一代工资的16%用于当期的退休金支付,同时又名义上记入缴费者的个人账户,并按收入指数化记入名义利息。[21]但为了求得长期内财务自动平衡,制度又规定:当它从改革前的公共年金制度继承的巨大的结余——缓冲基金投资收益下降时,名义记息率则会下降,下降的幅度和时期取决于基金是否会收支平衡。收入指数化利息率是可以保障参保人利益不受损和未来的退休水平能盯住工资增长的。从理论上讲,如果按收入指数化利息率记入个人账户,在名义账户上积累的负债是巨大的,当目前工作一代退休时,他们的后代必须负担更高的费率,这和公共现收现付制度没有区别。如果账户利息率低于收入指数的话,那么不考虑其他因素,仅此一项,缴费者退休时的保障水平就将大为下降。实践中,不幸的事情正在发生,由于缓冲基金投资受损,瑞典决定从2010年开始下调名义账户的利息率,2010年的利息率将记作-3%。这意味着个人账户的名义资产不但不会增加,还会减少3%。

瑞典个人账户制度从改革前的公共年金制度继承了巨大的基金结余,被称为缓冲基金,这笔基金用于投资运营来补贴现行的名义账户制度。缓冲基金是瑞典的福气,不是每个国家都有如此庞大的遗产的。尽管有这样的优势,我们考察瑞典公共年金制度与私人年金制度,到目前为止,仍很难分出优劣。第一,个人账户制度只有轻微的再分配性质。个人账户不能承继,在不同寿命的同组人间有再分配的功能,但再分配性质肯定不如公共年金制度;第二,公共年金制度只有13%的费率,且有巨大的滚存结余,而个人账户制度下名义账户(NDC)加积累账户(FDC)的费率为18.5%,大大高于旧制度;第三,按中性的预测方案,个人账户保障水平将逐步下降,1940年出生的人退休时的保障水平为社会平均工资的64%,1990年出生的人的同一指标将下降到53%[22];第四,考虑到越来越多的人提前领取退休金以及实际利息率已经低于预期利息率,未来的退休金水平将比预期的水平进一步下降。

养老保险财务的可持续性的评判不应该只是制度的收支平衡,还应该包含合理的负担水平和合理的替代水平,如果以更高的负担水平和更低的保障水平为代价,养老保险的财务收支平衡是没有意义的。

(二)建立积累制度的困境是转制成本的消化

根据世界银行的观点,强制的积累制度可以解决人口老龄化下的财务压力问题。但实施个人账户积累制的第一个难题是转制成本的问题。智利的转制成本是改革当年 GDP的100%以上,政府是通过数十年的财政支出来消化转制成本的,在政治上和经济能力上不是每个国家都可以学习智利的。从税负的归宿看,转制成本仍然是由改革时期工作一代承担的。也就是说,这一代既要为已退休的一代人养老,又要为自己储蓄未来的退休金,这一代人养了两代人。

中国于1997年强制性引入个人账户制度,由于没有明确的转制成本解决方案,所以个人账户基本没有积累,并且个人账户只能按银行存款记入利息。目前,我国政府正通过努力逐步使个人账户资产积累起来,但这将是一个长期的过程。

(三)积累制度非市场化管理的困境是低利率和资源误配置

一旦由非积累制度向积累制度转制成功,即个人账户上真正能够积累基金,基金管理的问题就提上日程。我们可以有两种选择:非市场化管理和市场化管理。

非市场化基金管理制度是由政府决定基金用于存银行或购买国债的制度。它强调了养老资产的名义安全性,但并不能保证资产盯住通货膨胀率和工资增长率。如果投资收益率盯不住通货膨胀率,则养老资产绝对贬值;如果投资收益率盯不住工资增长率,则个人账户制度比代际转移支付制度的成本要更高,退休保障的水平也不能达到预期的目标。经济增长速度越高的国家,这个问题会越严重。

这种情况已经在中国发生了。1997年,中国在基本养老保险制度中引入了强制性个人账户制度,雇员缴费额为本人工资的8%,全部进入个人账户,因为考虑到基金的安全性,基金只能存入银行并按银行一年期利息记入个人账户。1997—2008年,中国的社会平均工资年均增长率为16.1%,而个人账户参照银行一年期存款利息率记入,年均利息率仅为2.9%。精算的结果是:8%的缴费所能提供的未来退休保障水平低得让人吃惊。由利息率低下引起的保障水平下降的问题已引起中国管理部门的高度关注,政府正在制定相关的基金管理政策。

除此之外,非市场化管理还会引致资源的误配置,扭曲金融资产的价格。公共年金制度受批评的原因之一是多数国家公共年金的结余用于购买国债,虽然保护了养老资金的安全性,但由于养老基金数量庞大,非市场化管理足以扭曲金融资产的价格信号。

(四)积累制度下市场化运营的困境是经济波动风险

在有效的经济中,社会资本的收益率会在长期中高于经济增长水平,并有可能高于工资增长的水平。无论是公共的或是私有的养老积累制度,只有在其基金的投资收益能够盯住工资增长时才是有效的。这种情况是可能发生的,比如美国加利福尼亚州公务员养老保险基金的收益率在绝大多数年份都高于美国的工资增长水平,所以这个制度是非常有效的。

但从理论上讲,个人账户积累制度下,在几十年的积累过程中面临许多风险。这些风险包括通货膨胀的风险、政治经济不稳定的风险、经济周期的风险、投资政策及投资决策的风险、长寿风险等。[23]在社会经济越不发达的国家,这些风险表现得就越突出。即使是经济高度发达的国家,也仍然受经济周期规律的支配,尤其是在经济全球化的情况下,一国的经济波动风险越来越多地受他国的影响,经济波动是越来越频繁而不是相反。2000年美国新经济泡沫的破灭和2007年的次贷危机、2008年的金融危机都打击了全球的主要经济体,养老基金投资大幅亏损。高度开放并且养老金实施“谨慎人管理原则”的国家,情况大体相仿。英国从1979年开始实施社会养老保险私有化,到目前大约有2/3的人选择从社会保险中退出,一部人选择了企业年金(DB计划),一部分选择了个人账户(DC计划),无论是企业年金基金还是个人账户基金,2000年后都连续3年亏损,2007年和2008年又连续亏损,仅2008年个人账户资产亏损就达30%以上。美国加州公务员养老基金、瑞典的积累账户(FDC)以及智利的情况也大体相似。

从长期看,养老基金制度是可以耐心等待并最终能从经济复苏和经济繁荣中获利的,但对个人和某个年龄组的人而言,是无法克服这种巨大的投资收益的波动带来的风险的。这些风险最终会演变为社会问题,即老年收入无法保障。阿根廷在个人账户实施14年后,于2008年年底放弃了它;英国养老金委员会也建议放弃从国家收入关联制度中“合同退休的”个人账户制度。

四、总结与政策建议

由上面的分析,我们看到30年来在倡导社会养老保险私有化的理论中存在许多误区,一方面,人们忽视了公共年金制度的社会保险性质,同时将公共年金制度中存在的问题过分夸大并看做是该制度的本质特征;另一方面,又夸大了个人账户的激励作用和投资收益的能力,而对个人账户可能面临的问题却估计不足。30年来改革的实践已经证明,社会养老保险保险制度的问题并不能靠私有化来解决。

在未来建设老年收入保障制度时,公共政策应该注意如下问题:

(1)重视适当的总和生育率和劳动生产率对养老保险制度的影响。养老保险制度无论是公共的或是私人的,说到底,是劳动者与退休者的对比关系,是生产与消费的对比关系。如果这两个对比关系失调的话,无论是公共的或私有的,养老金制度都是无以为继的。没有宏观环境的配合,养老金制度孤军战斗是不能取胜的。

(2)重新思考“公共悲地”理论在社会保险领域的局限性。保险机制之所以起作用,是因为它在众多被保人间分散风险,而“一私就灵”在分散风险领域是不适用的。社会保险与商业保险的本质区别在于,它强调高收入者向低收入者的再分配。

(3)参量改革,完善公共年金制度。现收现付的公共年金制度的确面临长期内财务不可持续的问题,需要对其进行参量改革。提高基本生活保障、提高法定退休年龄、提高获取退休金资格的缴费年限等都是行之有效的办法。不进行参量改革,即使私有化社会保险制度也是不可持续的。

(4)慎重选择个人账户制度。强制性个人账户制度不是改革现收现付制度的必然选择。如果一个国家、一个地区或者某个人群还没有选择强制性个人账户制度,建议认真评估一国的社会价值观、社会政策的目标、人口结构、经济增长速度等因素,慎重选择个人账户制度。尤其是没有国民年金的国家,对于引入个人账户尤其应该慎重。

(5)个人账户积累基金应该实施市场化管理和严格的监管制度。如果一国已经选择了个人账户积累制度,则应该真实积累资产并进行市场化管理,市场化管理意味着资本的市场配置和分享经济增长的成果,非市场化管理则会引起资本的误配置和较低的收益率。市场化管理同时也意味着更大的风险,因此,严格的监管制度和资产配置政策是必须的,尤其是在金融市场不完善的国家。

[1][10][18]The World Bank.Averting the Old Age Crisis.Oxford:Oxford University Press,1994.

[2][6][7]世界银行:《防止老龄危机》(中文版),北京,中国财政经济出版社,1996。

[3]Feldstein,M.“Social Security,Induced Retirement and Aggregate Capital Formation”.Journal of Political E-conomy,1974,Vol.5.

[4][15]Martin Feldstein and Andrew Samwick.“The Transition Path in Privatizing Social Security”.paper for Privatizing Social Security Conference at Cambridge,MA.,August 1996.

[5]科林·吉列恩等编:《全球养老保障——改革与发展》,北京,中国劳动社会保障出版社,2002。

[8]李珍:《城镇职工基本养老保险政策评估》,载《公共政策评论》,2009(11)。

[9]郑秉文:《在瑞典斯德哥尔摩第四届中欧社会保障高层圆桌会议上的发言》,2009-10-15。

[11][21][22]The Swedish Social Insurance Agency.The Swedish Pension System Annual Report2008.Stockholm:Social Insurance Agency,2009.

[12]Orsag,Peter R.,Stiglitz,Joseph E.“Rethinking Pension Reform:Ten Myths About Social Security Systems”,1999.www.world-bank.org/pensions.

[13][14][17]Barr,Nicholas.“Reforming Pensions:Myths,Truths,and Policy Choices”.IMF/WP/00/139,2000.

[16]李珍:《社会保障制度与经济发展》,武汉,武汉大学出版社,1998。

[19]郑秉文:《欧亚六国社会保障“名义账户”制利弊分析及其对中国的启示》,载《世界经济与政治》,2003(5)。

[20]Palmer,Edward.“What Is NDC?”in Robert Holzmann,Edward Palmer(eds.).Pension Reform:Issues and Prospects for Non-Financial Defined Contribution(NDC)Schemes.Washington D.C.:The World Bank,2006.

[23]李珍:《个人账户的风险及其控制》,载《管理世界》,1997(11)。

Rethinking on the Privatization of Public Pension Plans

LI Zhen
(School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872)

This article reviews the world-wide ideological trend and its practice on social security privatization since 1979,and argues that the thoughts on social security privatization theoretically overstated the problems of public pension plans and the benefits of individal accounts on its efficiency and security.Thoughts on social security privatization put pension plans and individal accounts into absolute opposition and views them as a non-coexist choice.Ironically,the social security privatization reforms in some 20 countries since the late 30 years didn't turn out to be as successful as expected,and the indivial accounts has encountered various embarrassments.The article concludes that the parametric reforms on public pension plans could work better than the privatization solutions.

social old insurance;privatization of social security;public pension;individual accounts

李珍:经济学博士,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师(北京100872)

(责任编辑 武京闽)

国家社会科学基金项目“基本养老保险个人账户基金市场化管理研究”(08BJ Y158)

＊ 本文为作者在2009年10月瑞典斯德哥尔莫第四届中欧社会保障高层圆桌会议上的发言稿。