基于“GNP+SCC”框架的我国地方政府新政绩指标体系设计与实现

王红梅 王 健

基于“GNP+SCC”框架的我国地方政府新政绩指标体系设计与实现

王红梅 王 健

要实现经济社会全面、协调、可持续发展,建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系,亟须重塑地方政府政绩指标体系,即以“GNP+SCC”指标取代 GDP指标。“GNP+SCC”框架由政府管理综合评价、自然资源和环境综合评价、经济综合评价、社会建设综合评价及人力资源综合评价五类指标组成,下设28个二级指标、362个三级指标。选用科学的分析和评价方法,在广西主体功能区进行的探索性实践的结果证明,“GNP+SCC”指标体系是合理的,且具有很强的应用性。

政绩指标;GNP指标;SCC指标;评价方法

近年来,随着人与自然的矛盾逐渐凸显、资源环境压力日益增大、社会贫富差距开始扩大、城乡发展严重不平衡等问题的显性化,我国地方政府GDP①GDP是国内生产总值,它是指一年内在本国领土上所生产的最终产品价值总和,即本国居民与外国居民在本国所生产的最终产品价值总和。政绩指标考核体系带来的弊端逐渐引起人们的关注,重新构建更加科学、更符合发展规律的地方政府政绩指标体系成为亟须解决的问题。

2009年中央经济工作会议提出,要加快转变经济发展方式,强调从制度安排入手,以优化经济结构、提高自主创新能力为重点,以完善政绩考核评价机制为抓手,增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性,不断在经济发展方式转变上取得实质性进展。[1]这说明未来中国经济发展的重点要尽快从单纯追求GDP的数量转到关注经济增长的质量、效益和可持续性上来。其中,要完善政绩考核评价机制,就要重塑地方政府政绩指标体系,建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系,这有利于从根本上提高地方政府转变经济发展方式的自觉性和主动性。

本文以科学发展观为指导,在综合政府管理效能、生态建设、经济发展、社会发展、人力资源管理等因素的基础上提出以“GNP②GNP是国民生产总值,它是一年内本国常住居民所生产的最终产品价值总和。GDP和 GNP的联系为:GDP=GNP+外国公民在本国生产的最终产品价值总和—本国公民在国外生产的最终产品价值总和。对资本项目顺差国而言,GDP大于GNP。对资本项目逆差国来说,GDP小于GNP。+SCC③SCC是社会综合资产指标的英文缩写。该指标用于衡量一个国家或地区社会财富存量,反映了一个国家或地区可持续创造经济社会财富的能力。具体定义及其重要意义见本文第一部分“符合科学发展观的新政绩指标‘GNP+SCC’”。”指标代替以GDP为中心的政绩指标,构建全新的地方政府综合政绩指标体系,并以广西主体功能区为例,运用科学的分析和评价方法进行实践验证。

一、“GNP+SCC”框架的科学性与合理性

(一)以 GDP指标考核地方政府的弊端

除中国外,世界上鲜有国家以GDP作为考核地方政府政绩的指标。以 GDP考核地方政府政绩,会导致地方政府片面追求 GDP,并引发种种弊端:对外经济依存度提高,可持续发展缺乏经济基础;出口受制于外资和对外投资不足;削弱可持续发展的国内资源基础;资金流出增加和民族企业融资困难;高估我国的经济发展潜力和居民收入水平;地区政府之间产生恶性竞争,生产力空间布局不合理;增加国际贸易摩擦。[2]

(二)以 GNP指标代替 GDP指标的优越性

鉴于GDP指标存在多种弊端,有学者主张以绿色 GDP指标代替它,然而,绿色 GDP毕竟还是一个不成熟的、人们尚未达成共识、还未被世界公认的指标,缺乏可测性和可得性。从经济增量来说,GNP是世界公认的指标,能够克服 GDP和绿色GDP指标的缺陷。

首先,GNP指标体现了国民性和以人为本的精神。GDP包括本国居民和外国居民的收入,不区分两者在国民收入中所占的比重,就不能准确地反映本国的实际收入水平。而 GNP不包括外国居民的收入,只计算国内居民在国内的收入和国内居民在外国投资的收入,能够准确地反映国内居民的人均收入水平和国民实际收入总量,直接地反映经济增长给本国居民带来的实际收益,充分地体现了以人为本的精神。

其次,采用 GNP指标具有一定的优越性:有利于优化外资引进结构、促进民族经济发展;有利于促进对外投资;有助于保护可持续发展的国内资源基础;有助于抑制资金外流,扩大国内企业融资渠道;可以真实地反映经济发展潜力和居民的生活水平;引导区域之间良性竞争,有利于提高生产力水平;有助于减少国际贸易摩擦。[3]

(三)符合科学发展观的新政绩指标“GNP+SCC”

从政府管理创新和环境保护等视角考察地方政府政绩考核指标,仅将 GDP改为 GNP指标是不够的,还需要增加社会资产存量指标。社会资产存量是经济社会长期可持续发展的基础,是一个国家或地区长期可持续发展能力的体现。因此,笔者引入社会综合资产指标 SCC,以此为基础构建地方政府新政绩指标“GNP+SCC”,并将其引入重塑地方政府综合政绩指标体系中。

1.社会综合资产指标(SCC)的内涵

社会综合资产指标是反映经济社会财富存量的指标。社会综合资产(social comprehensive capital,SCC)是指一个国家或一个地区历年积累的所有国民财产和自然资源的总和。国民财产包括过去积累的有形的生产资产(物质资料)和无形的生产资产(包括虚拟资产)、消费资料等。它既包括国有企业资产,又包括个人财产,还包括公共产品及公共服务价值(如城乡基础设施价值、地产价值、文物价值、人居环境价值、政府信誉和政府品牌价值等)。自然资源包括土地、森林、矿产、水力等资源,以及由这些资源形成的生态环境等。社会综合资产量的多寡,是一个国家或地区长期可持续发展能力的体现。

2.新政绩指标体系“GNP+SCC”的意义

将GNP指标和SCC指标纳入地方政府新政绩指标体系中,有如下积极意义:

第一,有利于经济社会协调发展,促进我国经济增长、提高国际竞争力。SCC随着 GNP的增加而日益递增,经济社会协调发展就具有雄厚的经济和社会基础。SCC越增加,越有利于文化、教育、卫生和科学研究等社会事业的发展,经济增长潜力就越强,国民经济整体竞争力会随之提高。

第二,有利于城乡协调发展。社会资本总是流向投资收益高的地方,因而促进城市的发展。城市发展越快,城市社会综合资产增加就越迅速,从而可以加速城市化进程,并使城市有能力利用城市积累的社会综合资产补贴反哺农村与农业,进而实现城乡协调发展。

第三,有利于人与自然和谐发展。地方政府为了确保本地社会综合资产增加,必须重视环境保护,自觉配合中央环境保护政策,主动治理污染,保护自然生态环境。另外,地方政府为了保持或增加社会综合资产,会在城市规划和城市建设中注重保护文化遗产和文物,实现人与自然协调发展。

第四,有利于提高政府投资效率、减少形象工程、惩治豆腐渣工程。地方政府从增加社会综合资产角度进行公共管理,会减少形象工程,提高为市场主体服务的效率,慎重地进行管理和决策,提高当地居民的社会福利,有利于构建和谐社会。

第五,有利于政府防范和及时处理突发事件。地方政府为了避免社会综合资产的损失,会主动设立突发事件预警机制,提前做好处理突发事件预案,从而可以及时、从容地应对突发事件。

二、地方政府新政绩指标体系的设计架构

(一)新政绩指标的选取原则

笔者在地方政府新政绩指标的选取上,遵循了如下原则:第一,完整性和代表性。既考虑指标体系的完整性和系统性,又注重在“GNP+SCC”框架下最能反映地方政府政绩的代表性指标。第二,连续性和稳定性。尽量选取可以按照时间序列排序的矢量指标,避免地方政府因特殊时期或临时任务而设置的考核指标进入常设考核指标中,保持地方政府政绩指标体系的连续性和稳定性。第三,客观性和可比性。用统一的标准化衡量尺度进行指标的取舍,尽可能消除主观因素的影响,并坚持比较数据的内涵和外延的一致性、时空限制的一致性、计量单位和计算方法的一致性。第四,实用性和可操作性。指标体系的设计要繁简适中,指标数据要便于测定采集和计算分析。

(二)新政绩指标体系的架构

新的地方政府综合政绩指标体系的一级指标由五大类组成:一是“政府管理综合评价”,从政府行政效率、行政成本、制度建设等维度评估政府履行基本职能的效能与公信力;二是“自然资源和环境综合评价”,从再生资源、不可再生资源和生态质量等维度评估自然资源合理开发利用和环境保护;三是“经济综合评价”,从经济水平、经济增长率、存量变化等维度评估经济增长效率;四是“社会建设综合评价”,从居民收入、社会保障、社会安全、公共设施等维度评估社会事业发展;五是“人力资源综合评价”,从文化、教育、科技等维度评估人力资源管理。

在地方政府新政绩指标体系中,既有经济总量指标,又有个人收入指标;既有经济增长指标,又有自然资源和社会发展指标;既有经济社会增量指标,又有经济社会存量指标;既有政府效能指标,又有人力资源指标。这五大类一级指标构成的综合指标,能够克服 GDP考核的缺陷,准确地反映本国常住居民的实际收入水平和民族经济发展水平及企业自主创新能力,体现以人为本的精神和科学发展观理念。

在五大类一级指标下,设有28个二级指标,三级指标上限为362个。三级指标的构成是:存量指标177项、变化率指标177项和定性指标8项,其中147项是核心指标①三级指标还分为核心指标和一般指标两类。核心指标的数据经加权后进入政绩考核评价计算模型,计算该政府政绩的综合得分;一般指标的数据用以了解各项指标的变化情况,是参考性指标,暂不进入政府综合政绩考核评价计算模型,不计算综合得分。,须计入数据经加权后进入政府综合政绩考核评价计算模型。因此,本指标体系三级指标数量的下限是147项,上限是362项(如表1、表2所示)。

表1 地方政府综合政绩指标体系一级、二级指标

表2 三级指标数量统计表 (单位:项)

三、地方政府新政绩指标体系的计算方法及程序实现

(一)分析和计算方法

政绩指标体系的综合评价分析法有很多种,其中包括综合计分评价法、多元统计分析法、关键指标评价法、名次计分评价法、功能系数评价法、隶属函数评价法、集对同一度分析法等。其中,关键指标评价法简单实用,但是指标有片面性,鲁棒性不好;名次评分法实现起来简便易行,但缺陷是不能反映各个指标的实际差异;综合计分法在各个指标分布不均匀的情况下,也不能反映指标的差异度。根据“GNP+SCC”指标体系的特点,笔者综合了多种方法的优势,主要选择多元统计分析和集对同一度分析法,以确保评价体系结果的客观性、准确性。

1.多元统计分析

应用多元统计分析方法,在本文中首先对各级评价指标进行主成分(主因子)分析。但由于指标数量较多,而且由于各地区发展不平衡,从而导致有些指标之间的差异较大,有些地区的某些指标近乎等于0(如果按0计算则导致评价结果的不科学)。为了消除这个缺陷,我们在对不同地区间进行综合横向对比时采用主成分分析方法,从m个综合因子中将得到 n个(m>n)X1,X2,X3,…,Xn综合因子,那么就可以得到一个政绩考核综合评价函数 F,F是 X1,X2,X3,…,Xn的线性组合,其计算公式如下:

其中,αi(i=1,2,…,m)是各综合因子的贡献率,即为权重数。对样本(各地区)阵元进行标准化变换,得到标准化阵,并对标准化矩阵求特征根,根据特征根的个数确定其主成分个数,代入特征向量,求得各个地区在各主成分下的得分,再对其进行加权求和,即得到最终评价值。

2.集对同一度分析

应用集对同一度分析方法,首先要建立起在指定问题背景下的一个联系度表达式[4]:

式中:μ为联系度;N为集对特性总数;S为集对中两个集合所共有的特性数;P为集对中两个集合相对立的特性数;F=N-S-P,为集对中两个集合既不相同又不对立即差异的特性数。S/N,P/N,F/N分别称为组成集对的两个集合在问题背景下的同一度、对立度和差异度。

本文中评价对象为A1,A2,…,Am,共 m个地方政府集合,对各地方政府政绩评价指标有B1,B2,…,Bn,共n个评价指标,集合A和集合B组成一个集合对(A,B)。则基于集对分析的地方政府政绩评价排序方法如下:

(1)构造决策矩阵。

对评价指标进行分类:一类是正向指标,即值越大越好;一类是中性指标,即值在某个数值上下浮动,不宜过大或者过小;一类是负向指标,即值越小越好。对于评价对象 Ai地方政府的第Bj个指标值为 dij(i=1,2,…,m,j=1,2,…,n),则所有地区的所有评价指标构成一个m×n阶矩阵:

(2)优化的差异联系度矩阵的确定。

联系差异度矩阵的确定成为评价地方政府政绩高低的关键。为了将评价结果量化,以下给出优化的评价同异反差异度矩阵。从 m个指标中确定一个理想的方案α0,使得α0中的各指标值是待评价地方政府中各项指标的最优值,即

再用决策矩阵中的指标 dij分别与理想方案α0中的最优值相除,得到一个不带权值的无量纲值 aij,从而组成一个同一度矩阵,即

(3)计算评价值。

根据已经确定的各指标权值和同一度矩阵,求出各个评价对象即各级地方政府的最终评价结果,即

其中,wj为第 j个指标所占的权重,i=1,2,…,n,j=1,2,…,m。

由于aij已经是无量纲且无方向性,所以最后只需要根据 R的大小从大到小排序即可,值越大则排名越靠前。

(二)运算程序的结构

为了信息处理的方便、快捷,减轻地方政府工作的负担,笔者设计了地方政府新政绩指标评价运算程序。

整个运算程序从结构上主要分为两层,一层是基础支持层,另一层是应用层(如图1所示)。其中,应用层主要是程序的用户操作界面和功能层。而基础支持层又细分为四层:政绩指标体系设计方法层,是理论基础;政绩指标体系层,是评价的基础数据因子;数据模型层,是进行计算的数学基础和模型;年度基础数据,是计算综合指标的基础数据。

四、广西主体功能区新政绩指标体系构建的探索性实践

在实践验证上,笔者选择了广西壮族自治区作为研究和实践对象。

广西壮族自治区政府在规程的基础上,通过综合评价、主导因素分析和战略选择等,形成了广西主体功能区区划推荐方案,将自治区划分为重点开发、限制开发(分为农业地区和生态地区)和禁止开发三类功能区。本项研究在此基础上,遵循地方政府政绩指标体系的重构原则,充分考虑了广西壮族自治区的人口、土地、资源、生产总值、交通状况等区域特点和指标数据的可得性,运用“GNP+SCC”框架下的地方政府新政绩指标体系,设计出一套有利于广西主体功能区规划和发展的政绩指标体系。

该指标体系的一级指标分为四大类,包括:经济发展指标、社会进步指标、人民生活指标和资源环境指标。其中,经济发展指标下设总量收入与生产结构指标、工业发展指标、总量支出结构指标3项二级指标,16项三级指标;社会进步指标下设就业分配指标、社会保障指标、教科文卫指标、人口迁移指标4项二级指标,14项三级指标;人民生活指标下设城乡居民收入指标、公共服务指标2项二级指标,12项三级指标;资源环境指标下设森林资源和生态环境建设指标、城市环境和空气质量指标、能耗指标3项二级指标,14项三级指标。

通过对广西主体功能区新政绩指标体系的试运行,该体系科学合理和应用性强的优势也得到了证明,突出了广西壮族自治区不同区域主体功能的特点,并通过各级各项指标的取舍及权重的变化,体现了对不同区域评价的强化或弱化,从而能够发挥新政绩指标体系科学评价及引导地方政府治理行为的作用。

[1]《中央经济工作会议在北京召开》,载《人民日报》,2009-12-08(1)。

[2]王健:《重塑地方政府政绩指标》,载《国家行政学院学报》,2005(1)。

[3]王健:《落实科学发展观 重构政绩指标》,载《中国行政管理》,2005(8)。

[4]赵克勤:《集对分析及应用》,杭州,浙江科学技术出版社,2000。

(责任编辑 武京闽)

Design and Implementation of New Performance Index System of Local Government Based on“GNP+SCC”Frame

WANG Hong-mei1,WANGJian2
(1.School of Government Administration,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081;2.Economics Department,National School of Administration,Beijing 100089)

In order to accomplish comprehensive,harmonious and sustainable development of economy and society and correspondingly establish the comprehensive evaluation system reflecting scientific development view,we need to rebuild local government performance index system by replacing GDP index with“GNP+SCC”index.Based on comprehensive analysis of scientific and rational characteristic of“GNP+SCC”frame,the article establishes a new performance index system of local government,selects scientific analysis and evaluation methods,and conducts the exploratory practical proof in main functional regions of Guangxi Zhuang Autonomous Region.

governmental performance indicators;GNP index;SCC index;evaluation method

王红梅:经济学博士,中央财经大学政府管理学院讲师(北京100081);王健,国家行政学院经济学教研部主任、教授,中国人民大学经济学院博士生导师(北京100089)