内蒙古自治区散装水泥发展的现状和可持续快速发展的思考

张少峰

我国是一个水泥生产大国，水泥产量已连续24年居世界首位，占到世界水泥产量的50%以上。水泥的生产和使用分为袋装和散装。袋装水泥由于包装既造成资源和能源的严重浪费，又带来了环境的污染；而散装水泥生产和使用可节约资源和能源，保护环境，是水泥装载和使用方式的深刻革命。世界发达国家经过20多年的发展，早在20世纪60年代末70年代初就实现了水泥的散装化，水泥的散装率达到了90%以上。中等发达国家在20世纪70年代末，也实现了水泥的散装化。我国推广发展散装水泥已经历了50多年的历史，但水泥散装率一直在低位运行，2008年，全国最高水平为45.8%。内蒙古自治区散装水泥事业的发展，更是艰难曲折，与全国先进水平和平均水平相比较，差距较大。目前，内蒙古自治区散装水泥率的最高水平仅为31.7%，处于全国相当落后的位置。

改革开放以来，内蒙古的经济快速发展，做大做强已经成为经济发展的主题。但是，散装水泥的发展相对滞后。土地、淡水、能源和重要矿产资源越来越紧张，环境污染和节能减排的压力越来越大，尤其是节能减排的工作已被提到前所未有的高度。发展散装水泥在节约资源、保护环境、提高经济效益、促进节能减排、调整产业产品结构、转变经济发展方式、改善劳动环境等方面具有可观的社会综合效益，是一项有利于民族长远发展，利在当代、功在千秋的大事，应予高度重视。

一、内蒙古自治区散装水泥发展的现状

（一）散装水泥发展经历的四个阶段

内蒙古自治区散装水泥的发展自1972年初始至今经历了38个年头，从时间划分，大致可以分为四个阶段，即1972～1987年为第一阶段，15年平均散装率仅为1.5%。1987～2000年为第二阶段，14年内水泥散装率一波三折，由1988年最高的8.97%降到1996年最低的4.63%，平均散装率仅为5.23%。2001～2005年为第三阶段，“十五”期间由于国家水泥工业产业政策的调整，全区新型干法水泥的比重增加，大水泥企业集团的生产集中度提高，水泥散装率发展到13.25%。但由于水泥总量的增长速度远远高于散装水泥供应量增长，水泥散装率仍然很低，在全国30个省、市、区排位倒数第一，处于全国落后位置。2006年，“十一五”规划开始至今为第四阶段，在自治区经委对全区散装水泥发展提出“增名升位”思想指导下，全面提出内蒙古散装水泥发展的总体目标和具体措施。通过工作目标责任状的签订、通报制度的建立和“禁现”政策的实施，有力地促进了散装水泥的快速发展。2006年，散装水泥供应量完成496.48万吨，水泥散装率达到22.78%，散装水泥供应量和水泥散装率增幅均居全国首位，全国排名由2005年的第30位跃升到第25位。2007年、2008年连续快速增长，2008年，散装水泥供应量完成1086万吨，首次突破千万吨大关，水泥散装率达到31.72%，全国排位继续前移。

（二）散装水泥发展的差距

⒈发展速度缓慢。内蒙古自治区推广发展散装水泥已有30多年的历史，如果从世界发达国家发展散装水泥的速度来看，我们应该是实现了水泥的散装化。但从实际发展情况来看，第一阶段的15年平均水泥散装率仅为1.5%，可以说基本上没有发展散装水泥。第二阶段的14年水泥散装率发展水平一波三折，由1988年最高的8.97%降到1996年最低的4.63%，平均水泥散装率仅为5.23%，可见发展速度之缓慢。第三、四阶段的时间水泥散装率逐步提高发展到目前的31.72%，但散装水泥总量的增长速度还是缓慢。

⒉水泥散装率低，差距大。上海、天津、北京等城市从1995年起，水泥的散装率基本达到60%以上，尤其是“十五”期末，上海、天津、北京水泥散装率均达到90%以上；浙江、江苏、山东等省“十五”时期水泥散装率也均达到50%～60%以上，基本上实现了水泥的散装化。内蒙古自治区的水泥散装率2008年期末最高为31.22%，与全国平均水平的45.82%还相差近14个百分点。

二、内蒙古自治区散装水泥可持续快速发展的思考

（一）散装水泥可持续快速发展的环境分析

⒈大力发展散装水泥是水泥工业落实科学发展观的重要内容。党的十七大提出要深入贯彻落实科学发展观。胡锦涛总书记在十七大报告中说，科学发展观，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。因此，贯彻落实科学发展观是当前各行各业的头等大事，是首要的政治任务。科学发展观，是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的观点，促进经济社会和人的全面发展。科学发展观的第一要义是发展，是又好又快的发展，而不是片面的发展、不计代价的发展。

水泥工业作为内蒙古建材产品的重要组成部分，为自治区经济、社会可持续发展和提高人民生活质量提供了强大的物质基础。然而，水泥工业作为矿产消耗型原材料工业，其迅速发展是以大量消耗矿产资源和能源资源来实现的。随着能源和矿产资源形势的日益严峻，将会严重制约水泥工业的生存和发展。袋装水泥属于传统经济模式。这种传统的发展模式，属高消耗、高污染行业；既造成大量资源和能源的浪费，又造成自然生态恶化和环境的严重污染。散装水泥和袋装水泥虽只有一字之差，但水泥从袋装改为散装，不仅仅是包装方式的改变，而且是流通方式的重大变革，更是经济发展模式的重大转变，属于循环经济的发展模式，是水泥工业走科学发展之路的重要内容，应大力倡导和发展。

⒉新形势下，国家对发展散装水泥的高度重视和相关政策的推动。国家和相关部委高度重视发展散装水泥工作。中央财政在严格控制设立政府性基金和专项资金的情况下，散装水泥专项资金的政策多次得以延续。2005年，国务院在关于《建设节约型社会重点工作的通知》中要求，“落实发展散装水泥的政策措施，从使用环节入手，进一步加大散装水泥推广力度”；国务院印发的《中国应对气候变化国家方案》中将发展散装水泥、发展预拌混凝土和预拌砂浆作为应对气候变化国家方案中的重要措施之一；在最近印发的《节能减排综合性工作方案》中，国务院明确提出要“继续加强和改进新型墙体材料专项基金和散装水泥专项资金征收管理”；《循环经济法》也将发展散装水泥作为内容之一。所有这些都充分说明，散装水泥工作已成为国家节能减排、发展循环经济、建设节约型社会、应对气候变化总体工作中的一个重要组成部分。

以前，我们对发展散装水泥意义的认识，主要局限于以下几个方面：一是节约制作包装材料的自然资源 (木材、石油和其它中间资源)、保护生态环境；二是节约包装费用、减少流通损耗和提高劳动生产率所创造的经济效益；三是改善劳动环境和劳动条件、减轻工人劳动强度所创造的社会效益。现在来看，这样的认识已经不能适应当前形势的发展。因此，我们务必在新形势下，从节能减排、应对气候变化和建设资源节约型、环境友好型社会的角度进一步加深对发展散装水泥意义的认识。

（二）散装水泥可持续快速发展应把握和处理好的一个认识和两大关系

⒈进一步提高认识，增强做好散装水泥工作的责任感和使命感。当前，应对气候变化和节能减排工作已被提到前所未有的高度，成为中国经济社会发展必须倍加重视的重大战略任务。国家为此出台了一系列政策措施：如建立GDP能耗指标公布制度；对节能减排工作提出约束性指标；制定应对大气变化国家方案；大幅度调整或取消“两高一资”产品出口退税率等。这些都充分表明了国家重视资源节约、转变经济发展方式、保护环境、促进节能减排的决心。

同时，国家发展战略的确立和相关政策的出台，为内蒙古散装水泥的快速发展带来了良好的发展机遇，但我们面临的发展散装水泥长期积累的老问题与值得注意的新情况交织并存，制约散装水泥发展的行业结构与产品结构的调整、配套政策和法规扶持力度、机构体制等问题还比较突出。我们必须保持清醒的头脑，增强工作的使命感和责任感，把发展散装水泥提高到发展循环经济、促进节能减排、落实科学发展观的高度来认识。在科学发展观思想的指导下，制定内蒙古发展散装水泥的总体思路和奋斗目标。

⒉注重“可持续发展”与“快速发展”的统一。回顾内蒙古散装水泥发展历程的艰难和曲折，有许多经验和教训需要总结。最突出的问题是快速发展的可持续水平低。也就是增长速度与增长发展的周期较短，缺乏相对的稳定性和连续性。比如：1988年，本自治区散装水泥的发展势头很快，水泥散装率从1987年的4.6%增长到1988年的8.97%，增长幅度达到95%，超过了全国平均水平0.07个百分点。但之后，未能继续保持快速增长的势头，而是逐年下滑，一直跌到1996年4.63%的最低点。

这些问题如果不能高度认识，散装水泥发展的成果就不能巩固，快速增长的势头就难以维持。因此，做好内蒙古散装水泥发展工作，必须把“可持续发展”与“快速发展”很好地统一起来。既要坚持抓住机遇，努力保持较快的增长，更要重视发展的持续性。

⒊趋动散装水泥发展“三驾马车”之关系。在发展散装水泥的经济活动中，推动其发展的“三驾马车”是政府的政策、市场的取向和企业的运作。其中企业是发展散装水泥之基，比如《内蒙古自治区促进散装水泥发展办法》中要求新建、扩建和改建的水泥生产企业发散能力的设计和同步建设，就体现了企业是发展散装水泥的先行者，如果企业不具备发散能力，发展散装水泥就无从谈起；市场是发展散装水泥之首，这个首就是引导的作用，市场的培植和拓展是散装水泥可持续发展首先要解决的问题，没有市场的需求，没有市场的引领，就不会有散装水泥的健康持续发展；政策是发展散装水泥之本，企业发散能力的建设也好，散装水泥的市场需求也好，在目前社会主义市场经济条件下，政策的导向、政府的干预是至关重要的。

（三）散装水泥可持续快速发展的对策

⒈强化政府干预。相对于一般的市场经济而言，中国社会主义市场经济有某些特殊性。这些特殊性主要表现在两个特有的背景下：一是从发展背景看，中国经济还是一个“发展中经济”，目前和今后相当长一段时期仍然面临着加速工业化、现代化、推进发展方式转变、实现结构优化升级的任务；二是从制度角度看，目前和今后相当长一段时期内仍然面临着市场化、国际化，促进市场发育、实现制度创新的任务。

在这两个特殊背景条件下，发展散装水泥与“发达经济”和“成熟市场经济”的情况下发展相比，政府干预要更多一些，干预力度应更大一些。这是因为，要完成“持续”和“快速”两个方面任务，要在发展水平比较低的基础上缩小与发达国家和地区的差距，如果让市场自由放任发展，花费的时间将会很长，付出的资源和环境的代价也会更大，如果更多地发挥政府的作用，就有可能用较短的时间，较小的代价完成散装水泥的快速发展。尤其是在内蒙古散装水泥的市场还比较脆弱的格局下，要加快发展进程，加强政府的干预具有重要的意义。据报道，2009年9月1日起，欧盟禁止销售传统灯泡，这无声无息就出台“销售禁令”的举措，旨在通过政府干预，强迫消费者使用节能灯具，快速实现节能减排之目的。

⒉加大工作力度，充分应用和依托现行政策促进散装水泥的快速发展。国家和内蒙古自治区政府十分重视散装水泥的发展工作，制定了一系列相关的政策和规章。如何应用和依托现行政策，加大工作力度，促进散装水泥的快速发展是我们当前发展散装水泥工作的首要问题。随着节能减排、应对气候变化和环境保护压力的逐渐增大，需要用新的观念、新的视角，重新审视和认识发展散装水泥对节能减排和建设节约型社会的重要作用，对现行发展散装水泥的政策应认真地分析研究，寻求和探讨应用现行政策推动散装水泥发展的策略。国家商务部、财政部、建设部、铁道部、交通部、质量监督总局、环保总局联合发布的《散装水泥管理办法》、自治区政府发布的《内蒙古自治区促进散装水泥发展办法》中都要求新建、扩建或者改建的水泥生产企业，应当按散装率70%以上发放能力的要求进行设计和同步建设。未达到散装率70%以上发放能力要求的，有关部门不予批准建设。这一条款赋予了散装水泥管理部门从生产企业源头上强制推进散装水泥发展的具体措施，但我们对新建、扩建和改建的水泥企业散装水泥发放能力设计和建设的两同步要求没有很好地进行把关和审核。造成的后果：一是水泥企业散装水泥发放能力先天不足，从而限制了散装水泥的发展；二是政策的严肃性和权威性得不到体现，导致水泥企业对散装水泥管理机构的蔑视。所以，政策的制定是重要的，政策的精神能够认真的贯彻执行更重要，面对内蒙古散装水泥发展水平落后的局面，加大工作力度，认真、仔细地领会现行政策的精神实质，应用和依托现行政策促进散装水泥快速发展的认识和思考必须到位。

⒊完善散装水泥专项资金征收管理办法，充分发挥其调节职能。外部不经济是市场运行的一个重要缺陷。所谓外部不经济，是指一种经济行为对其本身和外部产生出来的负效益。袋装水泥具有外部性。袋装水泥的生产和消费行为带来污染环境，浪费资源的外部不经济问题，靠市场本身是无力解决的，这要靠政府和社会力量来解决。其中，政府的政策具有尤其重要的意义。

散装水泥专项资金的征收，就是政府利用经济手段的调节职能来“限制袋装，鼓励散装”的具体措施。但是，根据多年来专项资金征收标准和征收办法的实际执行情况，以及散装水泥专项资金影响水泥成本和价格水平的分析来看，现行的散装水泥专项资金征收标准太低，对袋装水泥的生产和销售影响力度很小，有些企业几乎零成本生产或使用袋装水泥，从而起不到专项资金的调节职能。所以，适度提高袋装水泥生产和使用专项资金，将会对散装水泥的发展起到很大的促进作用。我们可对大中小型水泥企业采取不同的“专项资金征收标准”，对小型生产工艺落后的水泥企业，采取高收费政策，每吨袋装水泥收取不低于10元的专项资金，企业无法通过提高售价转移费用，迫使小型落后企业自然淘汰，或转换产品结构。对大中型生产工艺较先进的水泥企业，每吨袋装水泥征收不低于5元的专项资金，并且提出明确的散装水泥发展指标，完成指标的可通过专项资金的投入或其他投放形式予以鼓励和支持。没有完成指标的，取消享受专项资金的资格。对使用袋装水泥的单位也采取高收费政策，每吨袋装水泥征收不低于5元专项资金的征收标准。这样通过有力的经济杠杆有效快速地推进散装水泥的发展。

⒋散装水泥指标应成为企业享受国家和自治区发展循环经济、促进节能减排等扶持政策的约束性指标。按照内蒙古自治区散装水泥“十一五”发展规划的部署，到2010年水泥散装率达到40%以上。这个目标的实现，必须从现在做起，采取切实可行的措施和办法来支撑任务的完成。从现行的促进和鼓励散装水泥发展的政策来看，直接推动散装水泥发展和约束袋装水泥生产的力度显得很弱，从而导致专项资金征收困难，散装水泥发展后劲不足。

也就是说，我们制约企业生产和市场使用袋装水泥的手段不力，没有具体的、可操作的措施引起企业对发展散装水泥的高度重视。所以，为了使散装水泥快速持续发展，建议将发展散装水泥指标，如散装水泥供应量、水泥散装率、专项资金的缴纳等成为企业享受国家和自治区发展循环经济、促进节能减排等扶持政策的约束性指标，即：在企业办理享受相关扶持和鼓励政策的过程中，把散装水泥完成情况作为一项考核指标来约束企业，通过这个手段促进散装水泥的发展。

⒌科学规划，实行目标管理。⑴制定管理目标。散装水泥的发展应确定为短期、中期、长期三个管理目标。短期管理目标就是年度管理目标。根据“十一五”末的管理目标和奋斗目标以及自治区经委新增3000万吨水泥产能的发展规划，从现在起，水泥散装率的年递增速度必须保持在5%～6%以上。也就是说，散装水泥的年增长速度如果低于5%～6%的增长率，就不能完成“十一五”末的管理目标，所以5%～6%的增长速度是我们完成任务的底线。中期管理目标是“十一五”期末的管理目标。“十一五”水泥散装率要实现40%的计划目标，争取实现45%～50%的奋斗目标。计划目标的实现，内蒙古散装水泥的发展水平将处于全国中等偏下的位置，如果奋斗目标实现，散装水泥发展水平将处于西部地区先进位置。长期管理目标是“十二五”期末的管理目标。“十二五”末水泥散装率实现60%以上，这是国内发达省、市的现有水平，如果达到60%以上，内蒙古的散装水泥发展基本上实现了散装化。⑵实行目标管理。为实现目标，实行目标管理。主要采取以下几个方面的措施：一是进行目标分解。根据各个盟、市区域经济的实际，进行总目标自上而下的层层分解，自下而上的层层保证，互相联系，上下贯通，形成一层接一层、一环套一环的目标体系。二是明确目标责任。在进行目标分解，并经目标充分协商得到落实后，根据每个盟、市的目标任务，明确责任，签订目标责任状。三是目标成果评价。目标成果评价是目标管理的最后阶段，也是下一个目标管理循环的开始。目标管理要强调成果，必须根据原定目标对实施结果进行客观评价，并对目标成果实行通报制度，达到总结经验、改进工作、激励先进、鞭策后进的目的。

⒍加快水泥工业结构及产品结构调整。⑴调整水泥工业结构，淘汰落后生产线。散装水泥是与先进的生产方式相联系的，要从根本上推动散装水泥的发展，必须加快调整水泥工业结构，淘汰落后生产方式，大力发展新型干法水泥生产工艺。各级政府部门应积极按照国家关于水泥工业结构调整的方针政策，淘汰落后的立窑、湿法窑、立波尔窑、中空干法窑和预热回转窑，加快产业升级步伐，防止低水平重复建设，提升内蒙古水泥工业的技术水平。⑵提高生产集中度，优化资源配置。散装水泥是与大规模、现代化的生产方式相联系的。内蒙古水泥工业发展近些年取得了成绩，但企业数量多、规模小、产业集中度偏低、行业整体经营粗放等结构性矛盾仍比较突出，对发展散装水泥限制很大。所以，要遵循市场经济规律，鼓励和支持大型水泥企业采取兼并、重组、联合等方式，提高生产集中度，优化资源配置，促进散装水泥发展。⑶调整产品结构。发展散装水泥对水泥质量要求高，而低质量的水泥产量仍然较大。水泥的增长靠资源和劳动力的高投入来推动，带来了水泥产品结构不合理，对发展散装水泥非常不利。因此，要调整产品结构，促进散装水泥的发展。

⒎加快散装水泥立法进程。市场经济与法律是相伴而生、同步发展、同步完善的。没有健全的法制，就不可能有成功的市场经济。市场经济条件下，法律的规范作用会明显地凸显出来。散装水泥的发展也必须在法律的保障下，才能更加规范化。现行的《内蒙古自治区促进散装水泥发展办法》对全区散装水泥的发展起了推动作用，但还需要进一步完善散装水泥的法规体系，加快立法工作，尽快制定和出台《内蒙古自治区发展散装水泥条例》，更好地为推动和保障散装水泥的快速发展创造良好的法制环境。