抗战时期中共社团管理政策述评——以陕甘宁边区为考察对象

张 帆，杨 洪

(1.安徽科技学院文法学院，安徽凤阳233100;2.西北大学社会科学系，西安710069)

抗战时期中共社团管理政策述评
——以陕甘宁边区为考察对象

张 帆1，杨 洪2

(1.安徽科技学院文法学院，安徽凤阳233100;2.西北大学社会科学系，西安710069)

抗战时期是革命民主根据地社团大发展的时期，同时也是中国共产党社团管理思想和政策形成、成熟的重要时期。以陕甘宁边区为考察对象，具体探索党在抗战时期的社团管理政策。

中共;抗战;陕甘宁边区;社团管理

抗日战争时期是中国共产党社团管理思想和政策形成、成熟的一个重要时期。由于受抗日爱国热情和拯救民族危亡责任感的驱动，抗日根据地的民众纷纷组建各种社团，于是根据地社团迅速发展起来。为了促进根据地社团的健康、持续发展，党和根据地政府及时制定社团管理政策，并在实践中不断地进行调整和完善，以加强对根据地社团的领导和管理。在党和政府的正确领导和有效管理下，根据地社团建设成效明显，并在支援抗战和推进根据地建设等方面发挥了重要的作用。本文拟以陕甘宁边区为例，具体探索党在这一时期的社团管理思想和政策。

一、抗战时期中共社团管理政策的演变

抗战时期，党根据实践的需要及时地制定了社团管理政策，并随着认识的深入，不断进行调整和完善。总体来看，党在抗战时期的社团管理政策的形成与发展大体可以分为下述几个阶段。

第一，放手发展阶段。在抗战全面爆发以前和抗战初期，为了最大限度地发动和组织民众力量支援抗战，实施抗日民族统一战线，党采取了一些相关的政策和措施鼓励和支持根据地社团的发展。1936年9月11日，中共中央西北局组织部发出《西北局组织部关于群众工作的指示》，指出:“为要争取与组织广大的西北抗日民众，我们当前的紧迫任务是将基本的群众团结在我们的周围，来巩固我们形成民族革命统一战线的基础。”并对工会、农会、妇女协会、学生联合会等群众团体在组织工作上作出一系列的要求与指示。全面抗战爆发后，党和边区政府加强了社团工作。1937年8月12日，中共中央在《中央关于抗战中地方工作的原则指示》中强调，“应该普遍组织合法的统一战线的人民参战团体，或某些已经普遍存在的合法组织(如抗战后援会)转变这类性质的团体。”1938年5月15日在毛泽东为陕甘宁边区政府和八路军后方留守处起草的《陕甘宁边区政府、第八路军后方留守处布告》中明确提出:“凡在国内和平开始时已经建立及在其后按照抗日民族统一战线原则实行改进和发展的军事、政治、经济、文化等组织及其他民众团体，本府本处当保护其活动，促进其发展，制止一切阴谋破坏之行为。”

1939年4月4日在边区政府公布的具有宪法性质的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》第8条明确规定:“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住迁徙与通信之自由，扶助人民抗日团体与民众武装之发展，提高人民抗战的积极性。”由于党把社团看做是动员和组织人民力量的重要形式，因此，党在这一时期制定各种社团政策的主要目的就是大力发展根据地的社团。

第二，规范管理阶段。为了对边区众多的民众团体进行规范和有效管理，党领导下的边区政府及时出台了社团管理法规。1942年4月3日，陕甘宁边区政府分别出台了《陕甘宁边区民众团体组织纲要》和《陕甘宁边区民众团体登记办法》两项专门法令。《民众团体组织纲要》明确规定，边区民众在不违反抗战建国最高原则之下，依据自愿原则，自筹经费，向政府部门申请即可组织民众团体，并接受政府之指导，协助政府进行各种公益事宜。这样就从组织原则、经费筹措、组织程序、组织目标、与政府之间的关系等方面对边区社团作了明确的规定。《民众团体登记办法》则进一步规定，边区社团必须在民政厅或由当地政府转呈民政厅进行登记，其中文艺社团成员至少5人以上，社会活动团体人数应在20人以上。各民众团体办理登记时，必须把组织章程(包括成文规约)、团体负责人情况(包括姓名、年龄、籍贯、履历)、会员人数、团体分布和活动区域、经费来源和开支情况、团体会址(或通讯地址)等一并呈明。以后针对部分未登记的团体，边区政府则明令其限期登记。

第三，深化调整阶段。边区各种民众团体建立以后，其在动员和组织群众支援抗战、建设和巩固边区政权等方面发挥了重要的作用，然而由于受种种因素的影响，边区社团工作中也存在着一些问题，如“思想上的主观主义，组织上的形式主义，以及领导作风上有官僚主义的各种倾向存在”，“群众干部向党闹独立的倾向”等。针对群众团体工作中存在的问题，1942年9月1日，中共中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(“九一”决定)对民众团体和党、政、军等组织系统的关系作了明确的规定，要求各种民众团体一方面要接受党和政府的领导，并支持政府工作和军队建设，另一方面“党、政府、军队不应直接干涉民众团体内部的生活”。

根据“九一决定”的精神，党的喉舌《解放日报》在1942年9月29日发表社论，指出了边区民众团体工作中存在的不足(如对组织形式的重视超过工作的内容，浓厚的包办代替的作风，民众团体工作人员由于缺乏群众观点，工作中官僚主义作风严重等)，并要求各民众团体及其工作人员思想上要充分意识到民众团体工作的重要性，在实际工作中坚持把群众的共同利益与特殊利益统一起来，把民众团体的组织与领导统一起来，坚决纠正脱离群众的工作作风，实行抓中心的工作方法，从而促进边区社团工作顺利、深入、持续开展。

西北中央局还在1943年5月5日制定了《西北中央局对边区群众工作的指示》，指出:(1)党、政、军、民机关要树立群众观点，把自己看做是群众的公仆;(2)由于“民众团体是民众自己自愿组成的团体”，因此党和政府对民众团体工作不应包办代替，并指出，民众组织的任务就是把党的任务在民众中具体化，变成广大群众自己的任务;(3)民众工作的方针就是，“去掉空架子，替群众做实事”;(4)群众团体组织要克服形式主义，“边区工、青、妇各群众团体的领导机关应自上而下地合并，把领导和组织统一起来”;(5)群众工作干部应“完全养成与群众打成一片的老百姓化的工作作风”;(6)党要加强对群众工作的领导，完全克服群众干部向党闹独立的倾向和对群众工作包办代替或不管的倾向。

二、中共社团管理政策的基本内涵与实践

抗战时期，党和政府所制定的各种社团管理政策、法令、举措等就构成了党的社团管理政策体系，其具有丰富的内涵和鲜明的实践特色。

第一，坚持对社团工作的领导和管理。为了促进边区社团的健康发展，党和边区政府十分重视对社团工作的领导和管理。“党要加强对群众工作的领导，完全克服群众工作干部向党闹独立性的倾向和对群众工作包办代替或不管的倾向……各级民众团体的领导责任，主要由各级党委担负，地委、县委须组织民运工作委员会，专门研究民运工作政策及领导民运工作”［1］。

党和政府一方面通过政策和法令对边区社团进行领导和管理。1942年4月3日，陕甘宁边区政府出台了《陕甘宁边区民众团体组织纲要》和《陕甘宁边区民众团体登记办法》两项法令;1942年9月1日，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》;1943年5月5日，西北中央局制定了《西北中央局对边区群众工作的指示》，这些都是党和政府对民众团体进行管理的重要政策和法律依据。另一方面，党还通过社团内部的党团和党员对社团工作进行间接领导。“党对民众团体的领导，经过自己的党员和党团。但党民不分、包办、清一色的现象，必须纠正。”［2］

第二，尊重社团组织的独立性。社团是民众自愿性、自主性、自治性组织，只有尊重社团独立开展工作，才能促进社团的发展和效能的发挥。为此，党和政府在充分意识到社团组织独立性的重要性基础上，大力支持社团独立开展工作。“民众团体是民众自己的自愿组织的团体，党、政府、军队不应直接干涉民众团体内部的生活。党对民众团体的领导，经过自己的党员和党团。但党民不分、包办、清一色的现象，必须纠正。……政府应尊重民众团体的独立性，给民众团体以必要的帮助……军队与民众团体应相互帮助，但不应相互干涉。”［2］刘少奇在《论组织民众的几个基本原则》中强调指出:“为什么要尊重民众团体的内部生活不能受外力的干涉，要保持民众团体的独立性呢?因为民众团体是人组织起来的团体，不保持组织生活上的独立性，就要窒息它的自动性与积极性。”［3］为了切实保障社团组织的独立性，党还主张和支持在社团内部发扬民主，自主产生领导干部。“在群众团体内部，要来一个民主的改选运动，真正选举出群众中的领袖人物……我们在党内实现民主选举，群众团体的选举更应注意发扬民主，上级简单地提一个名单是不好的。要把发扬民主当成一个制度，形成一种风气。”［4］

第三，推动社团管理工作的规范化。抗战时期，党通过其领导下的边区政府制定并实施社团管理法规，来推动边区社团工作的规范化。1942年4月边区政府公布实施了《陕甘宁边区民众团体组织纲要》和《陕甘宁边区民众团体登记办法》两项社团管理法规。《纲要》规定，边区民众在不违反抗战建国最高原则之下，可以根据职业、地区、信仰、性别、年龄自愿组织团体，并向政府申请登记。其经费以自筹为原则，并接受政府之指导，协助政府进行各种公益事宜。《民众团体登记办法》第2条规定，边区一切民众团体必须在民政厅或由当地政府转呈民政厅进行登记;第3条则对组建团体的人数作了明确的规定，其中文艺团体成员不少于5人，社会活动团体人数应在20人以上;第4条则规定，各民众团体办理登记时，必须把组织章程(包括成文规约)、团体负责人情况(包括姓名、年龄、籍贯、履历)、会员人数、团体分布和活动区域、经费来源和开支情况、团体会址(或通讯地址)等一并呈明。由于社团管理法规对边区社团组建的原则、程序、条件等作了一系列的规定，这样就促进了边区社团工作的规范化。

第四，重视社团组织的差异性。边区社团由于性质、类型、形态、地域各异，这就决定了党和政府对社团管理上必须根据实际情况，区别对待。对于根据地的文化社团，党则主张，“各种不同类的文化人(如小说家、戏剧家、音乐家、哲学家等)，可以组织各种不同类的文化团体……但应该估计到这些团体同其他民众团体的不同性质，而定出他们的特殊任务……纠正有些地方把文化团体同其他群众团体一样看待及要他们担任一般群众工作的不适当的现象。”［5］针对根据地的传统秘密社团如哥老会、清帮等，党和边区政府则采取争取和改造的办法。1940年12月25日，中共中央书记处发出《中央关于哥老会清帮工作的初步指示》，要求:“在抗日根据地内，对哥老会及清帮的政策是在政治上提高他们，以达到在组织上同化他们于革命进步社团之内的目的。”

三、中共社团管理政策的成效评价

抗战时期，由于党和政府社团管理政策得当，措施有力，从而使边区社团建设取得了明显的成效，并在支援抗战、建设和保卫边区等方面发挥了重要的作用。

第一，边区社团数量众多，类型多样。抗战时期，在党和边区政府的政策支持和保护下，边区社团数量增长迅速，种类多样。据不完全统计，全面抗战爆发以前，边区仅有社团12个。抗战时期，边区新成立的社团由140个左右(不含各类经济合作社)，数量增长十几倍，其类型也更加丰富，主要包括救亡类、政治类、经济类、文艺类、学生类、学术类、教育类、体育类、宗教类、反战类等各种组织类型。其中文艺类的社团组织又可具体分为:综合类、文学类、戏剧类、音乐类、美术类等各种组织形式(根据《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1、4辑，《陕甘宁边区民政工作史》，《中国现代社团词典》，《新文化史料——中国解放区文艺社团简介(1927—1949)》(文化部党史资料征集工作委员会编，2006)等辑得)。

第二，边区社团正规化、组织化程度较高。土地革命时期，各根据地的很多民众团体往往规模较小、规则简单，缺少专门的组织章程，并且组织结构层次较低。抗战时期边区的社团在组织正规化和层次结构水平方面都有了较大的提高。许多社团在成立时都有精心设计的组织章程。例如，中国青年新闻记者学会延安分会在1938年11月6日成立时，其公布的组织章程主要包括:组织名称、宗旨、会员、入会、会员义务、组织、会议、经费、退会、附则等方面［6］。陕甘宁边区各界妇女联合会组织章程主要包括:总则、会员、入会资格及手续、组织原则、组织系统、代表大会、执行委员会、常务委员会、纪律、附则等方面［7］473－476。在组织层次结构方面，许多社团都有自己较为复杂的组织结构。以陕甘宁边区各界妇女联合会为例，其所公布的组织章程中规定自己的组织结构和组织系统为:“边区各界妇女联合会—县各界妇女联合会—区或市妇女联合会—乡妇女代表会或乡妇女救国会”，并且还规定各级妇女联合会的最高权力机关为代表大会，执行委员会为代表大会后的最高权力机关，各级妇女联合会为工作便利起见，在执行委员会中可设常务委员会，常务委员会的组织机构包括正副主任、组织科、宣传教育科、战时工作科等，另外根据工作需要，在科下可设各种委员会或股［7］473－476。由此可见，与土地革命战争时期相比，抗战时期边区的社团在正规化、组织化程度方面已经有了较大的提高。

第三，社团活动能力增强，作用显著。在党和边区政府的领导下，边区各类社团依据组织目标和自身能力，围绕着抗战救国、建设边区等积极开展组织活动，从而发挥了重要的历史作用。

1.整合边区的抗战力量，支援抗战事业。边区的许多民众社团都以动员和组织民众支援抗战为重要任务。成立于1938年1月的陕甘宁边区民众抗敌后援会，曾拥有团体会员达24个，会众80多万人，其通过进行战时宣传教育、武装民众、募集救国公粮、募捐慰劳前方战士、优待抗属及慰劳抗日军人、锄奸等方面支援了抗战［8］。陕甘宁边区工会在1938年紧急动员时，召集边区的黄河水手500多人，全部组织起来，日夜协助军队渡河和守卫各渡口［9］594。妇救会在组织边区广大妇女支援前线方面发挥了重要作用。据不完全统计，1938—1939年间，陕甘宁边区妇女共做袜子、手套8万双，鞋子近两万双［9］594。总之，边区各类社团通过开展多种活动，直接或间接地支援了抗日战争。

2.动员和组织民众力量，打击国民党顽固和独裁势力。当国民党顽固派在边区周围制造反共摩擦时，边区社团在党和政府的领导下，一方面动员和组织民众声讨其反动摩擦行径，另一方面又组织和武装民众配合边区留守兵团打击国民党顽固势力，从而保卫了边区的安全。当国统区在1939—1940年和1943—1944年爆发两次反对国民党独裁的宪政运动时，边区的社团积极配合国统区的民主进步势力，要求国民党取消独裁，实行宪政。在国统区第一次民主宪政运动期间，延安各界宪政促进会、延安工人宪政促进会、妇女界宪政促进会、新闻界宪政促进会、青年宪政促进会等要求边区各界群众为实行新民主主义的宪政而奋斗。在国统区第二次民主宪政运动期间，边区社团又参加了党提出的以建立“联合政府”为目标的宪政运动。

3.凝聚建设力量，推动边区各项建设。(1)积极参与边区政权建设。据统计，在1939年8月、9月间的陕甘宁边区选举中，边区工人选举了900名代表到各级政府去。仅延安县的220名县参议员中，工人就占有48人。通过妇联，妇女积极参加边区的民主选举，1939年1月陕甘宁边区参议会选举时，被选入参议会的妇女占20%［9］592。1941年5—10月边区的乡、县、边区三级按照“三三制”原则进行了边区的第二次民主选举。各党派团体的比例大致是:共产党员占35%、群众团体占 40%、绅士名流占 20%、国民党员占5%［10］。(2)推动边区经济发展。在边区经济出现困难的情况下，边区的工会、农会、青年团体、妇女组织、侨联以及各类经济社团(如延安市商会、延安市工业作坊公会、延安市公营商店联合会等)等都纷纷动员和发动群众参加边区的工业、农业、商业等经济建设。例如1942年2月延安侨联曾发起组织了西北华侨实业公司［11］256。边区妇女在妇联的领导和组织下参加大生产运动，在1939—1946年，近22万妇女参加纺织，织布约11万大匹，解决了边区军民用布的1/3［11］258。(3)促进边区教、科、文、卫、体等各项事业的进步。例如，边区自然科学研究会成立后，利用其人才优势，一方面从事边区的各项科学技术事业研究，另一方面又通过出版和编辑刊物(如《会刊》、《科学园地》)，举办科学展览、科学讲座，召集学术讨论会，设立科学教育训练班，改进农业技术等从事科学技术的交流和传播。

4.协调各种关系，促进边区社会的稳定与和谐。边区社会中存在着众多复杂的关系，如党群关系、政群关系、军民关系、群群关系等，其中最重要的就是党和政府与群众之间的关系。如果这些关系维系不好，不仅会影响边区的社会稳定与建设，而且对党在边区的执政形象和地位也会产生不利的影响。

在沟通党和政府与群众联系方面，边区社团扮演着重要的角色。“抗日民主的政权，对于领导人民抗战和组织人民生活，是负了直接的责任。而民众团体就是这个政权进行工作的基础。政府的各种工作，只有通过这些团体，才能吸收各种职业的人民积极参加，才能顺利进行。这些团体，可以把人民与政府打成一片，融为一体。他们是政府进行抗战动员的有力助手，同时又是人民合法利益的保护者。因此，抗日民主的政权和抗日的人民，离开民众团体，都是不行的。”［12］。由此可见，边区社团在沟通党和政府与群众的联系方面发挥着重要的作用，既是党和政府进行工作的有力助手，同时也是边区民众合法利益的维护者。

在化解边区社会矛盾方面，边区社团同样发挥着重要作用。边区内的群众不仅阶级成分复杂(有工人阶级、农民阶级、小资产阶级、资产阶级、富农阶级、地主阶级等)，而且信仰类型多样(不仅有无神论者，还包括各种宗教信仰如伊斯兰教、佛教、道教、基督教等)。在多个阶层、多种信仰、多个民族并存的情况下，民众之间难免会产生一些矛盾与冲突。边区的社团在化解各种社会矛盾方面发挥了重要的作用。例如，边区的工会和农会除了积极贯彻党和政府的劳资互利政策和“双减双缴”政策外，还努力去化解劳资矛盾与贫雇农和地富的矛盾。又如，边区的各种宗教社团，一方面领导教民积极贯彻党和政府的宗教政策，另一方面又在解决不同教民之间以及信教群众与不信教群众矛盾之间发挥了应有的作用。边区社团通过及时而有效地化解各种社会矛盾，增进了边区民众之间的团结，对边区社会的稳定与和谐产生了积极的影响。

四、余论

综上所述，党在抗战时期的社团管理政策是由党和边区政府在这一时期出台的各种关于社团的方针、政策、指示、法令以及党的领导人的重要讲话等所构成的，既具有丰富的内涵，又具有指导性、实践性强的特色。实践证明，党的社团管理政策是切合实际需要的，并且成效也是显著的，既促进了边区社团的建设和发展，同时也在支援抗战和建设、保卫边区等方面发挥了重要的历史作用。因此，认真总结党在这一时期的社团管理经验，不仅有助于丰富党史和革命政权建设史的研究，而且对于当今的社团管理工作也能提供某些借鉴参考。

［1］西北中央局对边区群众工作的指示［Z］.1943－05－05.

［2］中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组之间关系的决定［Z］.1942－09－01.

［3］中共中央文献研究室，中共中央党校.刘少奇论党的建设［M］.北京:中央文献出版社，1991:78.

［4］陈云.陕甘宁边区的群众工作［Z］.1939－12－10.

［5］中央宣传部、中央文化工作委员会关于各抗日根据地文化人与文化团体的指示［Z］.1940－10－10.

［6］甘肃省社会科学院历史研究室.陕甘宁革命根据地史料选辑(第4辑)［M］.兰州:甘肃人民出版社，1985:102.

［7］甘肃省社会科学院历史研究室.陕甘宁革命根据地史料选辑(第1辑)［M］.兰州:甘肃人民出版社，1981.

［8］胡民新，等.陕甘宁边区民政工作史［M］.西安:陕西人民出版社，2001:220－222.

［9］中国社团研究会.中国社团发展史［M］.北京:当代中国出版社，2001.

［10］中共陕西省委党史研究室.民主中国的模型——陕甘宁边区政治文明建设［M］.西安:陕西人民出版社，2005:107.

［11］齐心，张馨.陕甘宁边区政府成立五十周年论文选编［M］.西安:三秦出版社，1988.

［12］雷志华，李忠全.陕甘宁边区民政工作资料选编［M］.西安:陕西人民出版社，1992:419－420.

ON CCP's Association Management Policy during Anti-Japanese War——A Case Study of Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region

ZHANG Fan1，YANG Hong2
(1.School of Literature and Law，Anhui Science and Technology University，Fengyang 233100，China; 2.Northwestem University，Xi'an 710069，China)

During Anti-Japanese War，associations in revolutionary democratic bases had a great development;at the same time，CCP's ideology and policy of association management gradually formed and developed.This paper，taking Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region for example，specifically explores CCP's association-management policy in the Anti-Japanese War.

CCP;Anti-Japanese War;Shaanxi-Gansu-Ningxia border region;association management (责任编辑:乔瑞雪)

K269.5

A

1001－7836(2010)02－0004－04

2009－11－13

张帆(1979－)，男，安徽阜阳人，讲师;杨洪(1960－)，男，陕西西安人，教授。