建立有效的官僚制度——国家构建的关键要素

吴瑞财

(华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021)

建立有效的官僚制度
——国家构建的关键要素

吴瑞财

(华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021)

西方近代国家构建的理论与历史经验对于当今的许多后发展国家具有深刻的借鉴意义。国家构建涉及多方面的制度建设，其中理性官僚制的发展是国家制度建设的一个关键的具有基础性意义的要素。一方面，官僚制嵌入于整体性的国家政权建设中，另一方面应从国家构建的整体性中把握有效的官僚制度的建设问题。对于解决后发展国家在社会政治生活中面临的种种机能障碍问题，建立一个有效的官僚制度是一个难以绕开的课题。

国家构建;官僚制度;要素

“第三波”民主浪潮的激情已消退殆尽，对于向民主转型的复杂性与艰巨性也已得到了足够的重视。我们见证了这20多年来知识领域的深刻反思，这一反思的一个重要成果就是人们日益认识到一个有效的政府以及系统化的“国家构建”对于后发展国家的基础性意义。“官僚制”这一现象备受争议，对于其准确的理论意涵仍纠结不清，20世纪末更充斥着各种关于“摒弃官僚制”的呼声。然而，详细考察西方近代国家的构建可以清楚看出，其国家政权建设如何高度仰赖于一个成熟有效的理性官僚制的确立。本文将官僚制放在国家构建的背景下进行考察，指出现代国家制度建设的各项要素，如政权的中央集权性、渗透性、分化以及对下层控制的巩固等，与国家政权的官僚化与合理化是一个同步的过程，而当今许多后发展国家的政治发展的困境正是源于没有一个有效的国家官僚体系可供使用。

一、国家构建:自主性、国家能力与官僚制度

美国学者福山指出:“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源”，“在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根”。[1]1那么，这些发展中国家能够从西方近代国家构建的历史经验中获得哪些启示?总结西方近代国家建构的理论与实践经验，可以看出其现代国家制度的成长围绕着国家自主性与国家能力的提升展开，以及伴随其间的理性官僚制的成熟与完善。我们将着重探讨国家构建过程中其自主性的来源与国家能力的提升是与有效的国家官僚制度的建立息息相关的。

(一)国家自主性与官僚制度

韦伯认为，对现代政治的所有描述都可以归结为对现代国家的描述。韦伯对现代国家的定义是:国家是一种持续运作的强制性政治组织，其行政机构成功地垄断了合法使用暴力的权力，并以此维持秩序。[2]54韦伯的国家概念完全是一种“现代性”的构造，在韦伯看来，这一现代性的构造是一种源于欧洲的相对晚近的现象。中世纪欧洲政治的一个主要特点是政治割据。蒂利指出，大约990年的时候欧洲有几千个类似国家的政治实体存在。[3]44蒂利的著名论点是:制造战争与制造国家是一个相互促进的过程。战争创造国家的途径是:摧毁封建的、分割的权威，通过暴力手段的垄断化、税收全国化和行政机构的官僚化来创造一个中央集权化的、理性化的权威。

我们可以将蒂利所描述的现代国家的成长逻辑归纳为:任何国家都要首先并主要是从社会中抽取资源，并利用这些资源来创设和支持中央集权化的强制组织和行政组织，反过来这些组织又帮助国家有效地控制社会以及从社会中汲取资源。另一方面，在从经济和社会中提取资源方面，政权组织必然会在一定程度上与支配阶级进行某种竞争。“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的‘国家自主性’(state autonomy)。”[4]10因而，我们将“国家自主性”放在这一欧洲近代国家形成的历史背景下进行理解。

传统的马克思主义尽管把国家看作是一个特殊的组织，但它只是一个依附性的组织。与马克思形成鲜明对比的是，韦伯断言政治活动本身具有独立性，因此不能把国家认定为一种超政治的现象。韦伯把国家当作是一个有固定版图的、唯一享有合法使用暴力权力的政治和官僚组织。这一政治和官僚组织具有独立于外界社会和经济力量的自主性。相对于韦伯，20世纪80年代的“回归国家”(bringing the state back in)学派更为明确地探讨国家的自主性问题。在斯考切波看来，国家自主性意味着国家应当被当作是自主的结构，即拥有自我利益和自我逻辑的结构，它不一定等同于或混淆于阶级的利益或者社会团体的利益。[5]31

国家自主性这一命题具有重要的现实意义。在一个利益高度分化的现代社会，国家是否具有强有力的制度结构可以抵御社会特殊利益的俘获，还是虚弱到一碰到重大利益的阻碍就不能治理，可以说是攸关国家政治现代化成败的关键。在这其中，有效的官僚制度是关键。恰如有论者所指出的:中央集权官僚制的诞生“标志着国家历史上具有决定性意义的转折点”[6]33。韦伯本人也指出，仅只出现于西方的合理国家是以专门的官僚阶级与合理的法律为基础的。[7]166从西欧国家构建的历史可以看出，官僚机构的出现是王权绝对主义战胜封建分立主义和等级制度的产物，是君主(国家)实现权力从分散到集中的有力工具。但是，官僚制却有超越作为工具本身的强有力趋势，这一点可以从18世纪欧洲国家对于官僚地位的法律保护获得观察。因此，国家自主性在现实中就体现为官僚制的独立性与制度制约性的问题。我们可以从韦伯对于官僚制的分析深刻理解这一问题。

韦伯对于官僚制的看法是极其复杂的。首先，韦伯认定官僚制是技术上有效的行政工具，而且可能是现代社会唯一行之有效的行政组织结构。其次，韦伯注意到，官僚组织又具有超越本身工具功能的固有倾向，它能够成为社会中一支分离的力量，能够对社会的性格和目标施加影响。最后，韦伯认为官僚制是嵌入于社会阶级结构之中的，它受雇于社会阶级，加盟于社会阶级。[8]结合韦伯对官僚制的总体评价，在“国家自主性”实现的过程中，官僚制度的性质及其能力是一个关键的衡量标准。从另一方面来看，国家自主性的命题提示了有效的国家官僚制度的构建必须从两方面着手:一是国家官僚制度能抵御社会特殊利益的俘获;二是国家官僚制度能抵御被自身所俘获。

(二)国家能力建设与官僚制度

对于国家力量 (state strength)与国家能力(state capacity)的清晰界定事实上是殊为不易的，这些概念所指的内容似乎并非是不言自明的，深入理解国家能力首先必须解答所谓“国家能力与国家权力的悖论”这一难题。作为一个国家中心主义者，迈克尔·曼明确地将国家看作是一个具有自主性的组织，他认为，只有在这样的前提条件下，提出“国家的权力”这样的概念才是符合逻辑的。这也就是说，国家占有区别于社会权力集团的自主性权力。曼紧接着开始追问国家权力的性质、表现形态及其运作机制如何。[9]在此，曼提出了颇为引人注目的“国家的专制权力”(despotic power)与“国家的基础性权力”(infrastructural power)的区分。作为国家权力的不同表现形态其运作机制以及依赖的资源是颇为不同的。

所谓国家的专制权力，是指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下行动的范围(range)。而所谓国家的基础性权力，是指国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力(capacity)。国家的专制权力在一个较低的意义上也可以称为国家的“自主性权力”(autonomy of power)，或者可以说是国家的“专断权力”(arbitrary)。历史上的国家其专制权力几乎是无限的，然而基础性权力又极为弱小，国家的基础性权力经历了长期的历史发展，基础性权力的增长标志着国家能力的真正增强。国家能力的历史性飞跃标志着现代意义上的国家的形成，其成长有赖于一系列技术手段的创新与累积，如国家功能的有效分工、币制度量衡的统一、信息的高效的收集、储存与传播等。[9]117简单来说，国家的基础性权力或国家能力的增强有赖于国家的一系列基础结构的发展，而国家基础结构的发展关键在于一个有效的官僚制度的形成。因为，无论是国家功能的有效分工或者信息的收集传播无不是在现代理性官僚制的框架下才得以有效运行的。

斯考切波在国家能力问题上有着与曼一致的观点。她论述道:“忠诚且有技能的官员与丰富的财政资源是国家有效追求各类目标的基础。因此毫不奇怪，国家建设的历史就是在集中构筑这些国家权力的普遍性源泉。”[4]21现代国家有着对控制指导经济的愿望与必要性，而“国家官僚体系的建构正是国家对经济问题采取行动的能力基础”[4]58。从西欧国家建构的历史来看，从封建国家向绝对主义国家的转变意味着崭新的行政体系的构建，统治者通过现代官僚体系将其社会控制的触角延伸。由此发展起来的理性官僚制度在韦伯看来是现代国家形成过程中的一个关键性要素，成为现代国家结构中的一个显著特征。对于当今的第三世界国家来说，能否构造一个能够执行经济政策，提供社会服务和维持公共秩序的国家基础设施被认为是其最主要的任务和挑战。在福山看来，第三世界国家避免沦为失败国家的关键就在于国家构建，而所谓的“国家构建就是在强化现有国家制度的同时新建一批国家政府制度”[1]1。对于我们来说，在巨大的经济社会转型面前，国家面临着深刻的治理需求，因而如何通过系统的国家构建来构造一个理性的、制度化的国家官僚体系，增强国家的治理能力，应该说是一个迫切的任务。

二、建立一个有效的国家官僚制度

从西欧国家构建的历史来看，中央集权化的、理性的、制度化的国家官僚制度的成长是现代国家制度形成的关键因素，其本身也成为现代国家制度中的显著标志。然而从历史比较的视角来看，“要论国家与统治者的区别，官职与官员的分离，根据客观和贤能标准来选拔和晋升官员的科层制，公开颁布的法律所具有的普适性和公平性，人口的调查和登记，中央岁入与支出的预算，统计与报告的汇集，直接统治的能力，以及其他行政技术，中国均先于欧洲两千年就发展起来了”。[6]5不过，斯考切波就明确地指出，在她考察的三个帝制国家其存在的只是一种原生型官僚制(proto-bureaucratic)，这些帝制国家都没有充分官僚制化，与此相应的是，也没有一个国家像现代民族国家那样，实现充分的中央集权并在社会中享有充分的权力。[5]60这就提示我们必须真正地去理解韦伯意义上的现代的理性官僚制的独特性，另一方面这也意味着在这些具有原生型官僚制历史遗产的国家，建构理性官僚制可能面临着更难以逾越的障碍。

(一)现代理性官僚制的结构特征

在19世纪，官僚制这个术语的标准用法是指一种政治体制类型，其字面的解释就是“官僚的统治”，意指一种行政职位为职业文官所占据的体制。密尔在《代议制政府》一书中将官僚制视为代议制政府体制的唯一严肃的替代物，并且评价了两种体制各自所特有的利弊。对于韦伯而言，官僚制不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。这种行政管理体制越来越盛行于所有的政治体制，甚至是所有承担大规模复杂行政管理任务的组织，如商业企业、工会和政党，等等。[10]3-4

戴维·比瑟姆分析了韦伯著作中对于官僚制的不同层面的理解。按照他的分析，韦伯对于官僚制的理解可以区分为两个方面:在《经济与社会》中，韦伯着重刻画了官僚制的工具特长，可用之于掌握复杂的行政任务，而在政论文中，韦伯强调官僚制成为独立的具有本身价值和影响社会文化目标的社会政治力量。[8]对于前者，韦伯有著名的论断:官僚制纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，是实施统治的形式上最合理的形式。他还指出，官僚制的产生本身就是现代西方国家的胚胎，[11]248迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样明确无误的尺度。[12]736对于后者，韦伯忧虑现代社会将落入“理性的牢笼”。在这里我们着重阐释前一方面。

在韦伯看来，官僚制是传统行政体制的对照物，“当代社会以及政府的突出特点是家长制或世袭制的行政体制易之于科层制，传统权威易之于所谓‘理性的’或‘合法的’权威”。[8]66“理性的”与“合法的”这两个概念在韦伯的理论体系中具有突出的重要性。合法性规定了当代社会中权威的特征性基础，这种权威产生于正当程序。与传统权威的个人化特征相比，现代的合法权威是非私人的，包括对规则和文字程序的恪守。对于现代官僚制的理性特征，韦伯做出了这样的论断:“它乃是对人类行使支配的已知方式中，最为理性者。在明确性、稳定性、纪律的严格性、及可赖性诸方面，它都比其他形式的组织优越。”[7]318官僚制是韦伯所描述的现代社会理性化趋势的一个范例。归纳起来，韦伯描述的理性官僚制的结构特征包括四个方面:一是以专业知识为基础的专业化的行政组织;二是有权限界定清晰的权力等级体系;三是有严格的规章制度;四是非人格化的形式主义精神。[13]韦伯对现代官僚制的特殊的功能模式以及置身其中的官员的地位都有非常详细的描述。[14]当然，韦伯也清楚意识到其所描述的理性官僚制是一种“理想类型”，不过现实中的行政体制越是接近这一理想类型，就会获得越高的效率与稳定性。以下将通过揭示现今的后发展国家存在的结构性缺陷来使我们清晰认识到官僚制的国家基础设施的建立在这些后发展国家仍然存在了种种障碍与机能失调。

(二)发展中国家的结构缺陷及其国家官僚制度建设

发展中国家的结构性缺陷以“失败国家”为其极端表现形式，虽说绝大多数国家并未堕入这一极端状况，但若论及制度性缺陷许多发展中国家都不同程度地存在着。对于本文的目的来说，我们将焦点集中在发展中国家的官僚制度问题上，理由在很大程度上在于现代政府的核心就是其庞大的官僚结构以及其成千上万的官员。归纳而言，发展中国家官僚制度的结构性缺陷存在于三个主要的方面:庇护、俘获及部门利益化，因而其制度建设也应该围绕着解决这三个方面的问题。

1．对于国家官僚制度来说，消灭庇护现象是发达国家行政能力建设的关键。英国在进入19世纪后，两党制度基本上形成，在政党轮流执政过程中，获胜政党把官职作为战利品，合法地、公开地进行“肥缺分赃”。美国在其历史上更是出现了典型的“政党分肥制”，19世纪末，内战前后，分赃政治达到高峰。然而随即政党分肥制就暴露了严重的问题，在政党分肥制下，巨大的结构性贪污腐败难以遏制，政府工作的持续性要求难以得到保证，政府工作所需要的效率和专业性也无从体现。因而，建立新的官僚制度成为西方各国随后的迫在眉睫的时代任务，改革运动的焦点在于建立专业的、中性的行政体系，以用人唯才的原则取代徇私分赃，如美国在1883年通过的《彭德尔顿法》，其核心就在于以功绩制取代庇护制。对于当今的发展中国家来说，在其公共官僚体系中存在着程度不等的庇护和腐败现象，通过建立现代理性官僚制度来肃清这些现象，应是制度改革的一个中心目标。

在韦伯所探讨的理性官僚制的制度模式中一个核心的特征就是，选择公务员的基础应该是成就标准和功绩，而不是诸如身份等级、种族、阶级或语言等归属性标准。挑选官员的标准应是职位所需要的培训和专业技能，或是一般的资格和智识能力，也就是以功绩的标准来选拔人才。以功绩标准选拔官员使得行使现代日益复杂的行政管理工作能够得到保证，同时功绩制的用人原则也是旨在消除庇护制的任人唯亲。

2．从国家自主性的视角来看，保证官僚体系的一定意义上的自主性对其有效运作至关重要。林茨等人在论及官僚体系对于民主的有效运转的不可或缺性时特别指出，在典型的全能主义或者后全能主义政体的民主转型初期，可能潜在的存在这样的问题:政党和国家之间缺乏清晰的界限(事实上，政党往往掌握着国家)，这意味着政党崩溃、分裂或被拒绝之时，国家官僚机器的正常运转可能受到影响。[15]256还有学者指出:“在东欧和大多数拉美国家，国家作为一种组织而言都是软弱的:它们抵抗不住来自大企业的补贴要求和寻求保护的双重压力，同时又不能从这些企业(或它们的私人企业主)征收税金，不能使它们服从条例和法规。……这些国家的政府都不得不补贴和保护大企业，而且大企业常常是那些具有高度垄断性的大企业。”[16]111近年来，政府俘获(state capture)这一概念受到了越来越多的重视。世界银行组织的专家乔尔·赫尔曼及丹尼尔·考夫曼给政府俘获下的定义是:企业通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图。他们认为，政府俘获不同于一般的腐败，它是一种政治腐败，也可称为是一种整体性腐败。[17]46-47在此意义上，通过国家构建确定国家在政策领域相对于社会尤其是特殊利益集团的自主性显得极其关键。

3．在防范国家官僚体系为社会特殊利益集团所俘获的同时，还必须对其自身演变为垄断利益集团保持必须的警惕。对许多发展中国家来说，官员不择手段地牟取利益是一个严重的问题，其表现形式多种多样，诸如从事第二职业、投机活动、受贿等等。国家官僚体系的管理能力远远落后于市场的发展，而政府官员常常是在其国家机关的办公桌上进行经商活动的。

公共选择理论对于官僚行为提出了独特的解释模式，唐斯在《民主的经济理论》一书中所提出的假设已是众所周知。唐斯假定，政治市场中的当事人如选民、政治家、官僚与经济市场中的行为人如消费者与生产者，其行为动机并无不同，都在于最大限度地追求私利。因而，假如没有成熟的制度约束，那么国家官僚机构很可能就不是在履行国家的职能，而可能蜕变为只知追求各自利益的行为主体。公共利益部门化已成为当前我国深化改革的巨大阻碍，而比较棘手的问题在于，改革开放的实践模式却在客观上塑造了利益部门化的生成机理。在当前的经济社会生活中，各级政府部门日益成为活跃的经济主体。深化改革的目标必然要求公共利益回归本位，而这势必与部门化的利益结构形成冲突。因而，仅仅依靠官僚部门的自我改革可能是难以达成目标的，在这一过程中引入民主的维度，扩大参政议政的渠道，加强透明化与监督机制，应是不可或缺的。

20世纪70年代以来的世界性政治格局转换，众多国家走上了一条纷繁复杂的转型之路，其中既有成功的经验，更有众多失败的教训。人们对于亨廷顿所谓的“第三波”民主浪潮的乐观心态也渐趋冷静。假使民主确实成为众多国家转型的目标，人们也须对于有效民主所应具有的苛刻的社会经济政治条件有清醒的认识。正是在这样一种现实和知识背景下，我们可以观察到近年来对于诸如国家制度建设和国家能力提升这样的问题研究的升温。西方近代的国家构建是一个整体性的历史过程，官僚制的出现和成熟伴随于现代社会与现代国家的成长过程中，同时对于现代国家的脱颖而出具有基础性的关键意义。当代发展中国家的政治发展面临着现代国家制度建设和向民主转型的时代呼声相交织的问题，难度与复杂性可能甚于西方近代的国家成长历程。在这一艰巨的历史任务面前，提出将构建有效的官僚制度作为政治发展的基础性的一环，对于那些有志于追寻现代化之路的国家来说应是切近的课题。

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责任编校 边之

D034

A

1003-2134(2010)06-0044-05

2010-10-05

华侨大学科研基金资助项目“从新制度主义的视角看制度建设的若干问题”(06HSK28)

吴瑞财(1978-)，男，福建泉州人，华侨大学公共管理学院讲师，硕士。