论基础设施特许经营合约的不完全性

□文/任 密 王涯茜

论基础设施特许经营合约的不完全性

□文/任 密 王涯茜

基础设施特许经营被认为是通过公共部门和私人部门的合作来提升公共服务水平的重要模式。本文从不完全合约视角出发，探讨基础设施特许经营合约不完全性的成因及影响，并提出应对策建议。

基础设施；特许经营合约；不完全性

一、引言

基础设施特许经营是政府把基础设施项目通过特许授权私营部门在特许期内进行项目融资、开发建设、经营管理，特许期满后将项目移交给政府的经营模式，是基础设施建设运营引入市场化的一种方式，实质是市场主体与政府之间的一种“交易”。特许经营合约，是政府与私营部门就项目建设、运营、收益等权利义务达成的总体协议。对基础设施特许经营合约的现有研究，大都采用“完全合约”分析模式，即对可能出现的各种事件及事件发生时各方的权利义务作出详尽安排，并写进合约条款之中。这是基于理性人和完全市场的条件假设，理性的交易双方可以根据现有的完全信息设计出完美的合约架构以约束当事方的行为并对未来做出承诺。但实际上，由于个人的有限理性，特许经营长期性和外在环境的复杂性等因素的存在，合约双方不可能就项目过程的所有问题在合约中完全予以明确，这就使得特许经营合约必然带有不完全合约特征。因此，“完全合约”模式的实际应用价值是有限的，我们必须在承认特许经营合约的不完全性的基础上，寻找新的解决途径。

二、基础设施特许经营合约不完全性成因分析

关于不完全合约的原因，Tirole给出了全面的概括。Tirole认为，不完全合约的原因可以概括为三类：一是不可预见，即由当事人由于某种程度的有限理性，不可能预见到所有的自然状态，当事人不可能就合同签订后可能发生的自然状态做出全部界定；二是缔约成本，即使当事人可以预见到自然状态，但以一种双方没有争议的语言写进合约也是很困难的，或者成本太高，各缔约方过去的经验也提供不了多大帮助；三是证实成本，即使关于合约的重要信息对双方是可观察的，但对第三方（如法庭）是不可证实的，即很难让第三者（如法院）可执行。具体基础设施特许经营合约，导致合约不完全性的因素主要存在于以下几方面：

1、合约标的及其长期性。世界银行在1994年以基础设施为主题的发展报告中，所指基础设施主要是经济基础设施，其概念是：永久性的成套的工程构筑、设备、设施，以及它们为满足所有企业生产和居民生活共同需要所提供的服务。正是由于基础设施项目本身的一些特性会导致合约的不完全性：一是项目建设过程中，项目具有的地域和自然地质条件的复杂性，加上规模大和建设期长，实际投资额往往与事先估计额差异较大，如英法海底隧道项目的建设投资远远超出预算；二是由于特许经营期限较长，在特许权期限内，项目生产运营过程中成本因素变化可能较大；三是由于项目是按照未来需求量的估计设计建设规模，但实际需求量受到各种因素影响，与项目规划和合约设计时预测的需求量可能不一致。

2、合约主体及其行为。基础设施特许经营合约的主体包括政府（公共部门）和投资者（私营部门），在特许经营过程中，双方地位是不对等的。投资者追求利润最大化，政府必须考虑公众利益，在公众压力下可能会要求修改原合同。如果特许经营制度只给投资者带来利润，没有给公众带来福利和收益，公众就不会支持这种制度安排，这时制度就需要改进。由于制度的改进和变化，从而特许经营权也需要相应的改进和变化，诱导了合约的不完全性。

另外，由于合约主体的有限理性和机会主义行为的存在，降低了拟定完全合约可能，使得不完全合约经常存在。正因为有限理性，在基础设施特许经营合约中，缔约方（比如公共部门）在不能够获取关于环境的所有信息，在基础设施特许经营合约中不能详细列明所有情况。机会主义是指为了谋取自身利益，不惜以利己的方式损人的行为，如说谎、欺骗、违背对未来的承诺等行为，其逐利的动机强烈而复杂，所以投资者可以利用不对称信息，向缔约对方说谎，背信弃义，牟取私利。

3、资产专用性与敲竹杠。资产专用性指为支持某项特殊交易而进行的耐久性投资。如果初始交易失败，其残值转移到其他领域的代价很高。专用性程度越高，残值转移到其他领域的代价越高。基础设施呈现出投资规模大、回收期长的特点，其资产具有较高的转移成本，只能在特殊交易中才能存在特殊收益，因而基础设施就具有了高度的资产专用性。这种专用性体现在以下几个特征：一是固定资产投资程度高、转换成本高、风险较大、追求短期利润的企业不愿意投资；二是一旦形成，其对整个产业链起到相当重要的作用，是承接生产和销售的枢纽；三是边际成本在可容纳的规模内较低。

高度资产专用性会导致高度的进入和退出壁垒，交易过程中会出现“套牢”风险。在特许经营中，投资者一旦对项目进行投资，其讨价还价能力就严重降低，出于担心政府不信守承诺和自己对收益的分享比例太低，导致投资不能全部收回，投资者不愿投资，经济理论中称此问题为“要挟”、“套牢”或“敲竹杠”，它阻碍了应当进行的事前投资。

三、基础设施特许经营合约不完全性引发的问题

我国正在建设社会主义市场经济，这一经济转型尚未完成，政府部门的权利义务没有得到充分、明确的界定。政府拥有许多社会投资部门无法控制的自由行事权，为他们采取机会主义行为留下空间。而不完全合约给投资人带来的不确定性，会直接影响投资人的投资积极性以及投资效率。国内部分城市在试图采取特许经营的方式进行基础设施建设运营时，有一些不成功的案例，究其原因，在于政府部门权利义务的不明确性和合约的不完全性，这对社会投资部门的投资积极性产生了重大影响。

具体而言，主要因为合约中没有完全明确合约双方的交易行为规范，合约中存在必须通过事后的谈判来解决的问题和漏洞。不完全合约履行中就会出现需要重新分割未预料的收益和成本问题。重新谈判和不断修正会造成难以估计的额外成本，主要有三类：第一，对修正的条款讨价还价产生的成本；第二，由于合约各方所拥有的信息不对称，双方可能达不成有效率的协议而形成的成本；第三，由于合约的不完全性，为减少被“套牢”的可能，投资者事先可能取消计划中的投资，导致投资不足，并带来社会福利损失。如果所有收益和成本都需要再谈判过程来重新分割，合约双方付出的交易成本可能远远大于交易带来的收益，使本来对双方都有利的交易无法达成。

四、基础设施特许经营合约不完全性对策建议

1、合理安排特许权期限。经上述分析，特许期限是特许经营合约不完全性的重要诱导因素，因此合理安排特许权期限可以在很大程度上缓解不完全性引发的问题。从政府的角度考虑，特许权期限应在产品价格能为社会和公众所接受的条件下，尽量缩短；从投资者的角度考虑，特许权期限应保证能使投资者在正常情况下收回资金并达到最低投资收益率。在同时满足双方需求的情况下，选择一个适当长的特许权期限，然后制定投资补偿和激励条款。

通常在特许经营中选择特许权期限需要考虑如下问题：（1）选择特许权人有一定的成本，这种成本还需要考虑特许权转移影响项目的正常经营而造成的损失，因此在总成本与可能获得的收益间需要权衡，存在一个最优的特许权期限问题；（2）由于担心特许期内的投资无法完全收回，经营者将会尽量减少投资，特别是越到特许权期限届满时越节省投资，例如水务行业投资者在其特许权期限后几年中不会愿意大规模投资以扩张其管网，这对基础项目的长远发展是不利的，可适当的加长特许权期限来减少此类情况发生。但是，特许权期限的加长也减少了对经营者的竞争压力，会降低其对效率改进的追求。

2、提供合理的政府支持和保障。政府的支持和保障是基础建设特许经营项目合约中一个关键的部分，通常也是影响项目成败的关键。同时，按照上述关于导致合约的不完全性因素的分析，可以得出政府部门提供合理的支持和保障可以增强投资者的信心、分担部分风险，不失为激励投资的有效方式。政府的支持和保障可以从以下方面考虑：

（1）非竞争性保证。非竞争性保证是某些基础设施项目投资价值的一个重要部分。例如在公路铁路方面，承诺不建第二条通道。但政府必须充分考虑该种设施的持续需求，确保不会给将来基础设施的改进和发展制造障碍，确保该种保证持久有效。

（2）对运营收入间接保证。政府通过收购价格保证和需求量保证来确保项目公司运营收入不降到合同约定的最低收入水平。在合约设计上，政府必须明确这些保证安排不应当是固定收益回报，此种收益保障应当主要依靠运营效率的改进。同时，为公平起见，在保障最低收入的情况下，政府可以在协议中作出分享利润的安排。另外，政府还可以提供一些优惠，如税收激励、备用贷、补贴承诺，等等。

[1]贺卫，伍山林.制度经济学[M].北京：机械工业出版社，2003.

[2]（法）拉丰，梯若尔.石磊，王永钦译.政府采购与规制中的激励理论[M].上海：上海人民出版社，2004.

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重庆大学建设管理与房地产学院）