河北三年大变样中城中村改造成效与经验

□文/尚馥娟 陈伟 韩晓虎 曹丽勇

河北三年大变样中城中村改造成效与经验

□文/尚馥娟 陈伟 韩晓虎 曹丽勇

城市化是现代化的必由之路，而改造城中村则是城市现代化发展道路上的一个重要任务。但随着城市化的推进，在人居环境、公共安全、社会治安等方面的负效应正日益显现，越来越成为城市健康发展的瓶颈。2 0 0 8年以来，河北省委、省政府在全省部署并在省会率先启动了“三年大变样”工作，掀开了省会城市化的新篇章。本文通过对城中村改造工作方法研究分析，力求把握城中村改造的背景动因、主要方法、工作成效及存在的问题。

三年大变样；城中村；改造

城市化是现代化的必由之路，而改造城中村则是城市现代化发展道路上的一个重要任务。河北省会石家庄是一个依村而建的年轻城市，随着全省、全市的城镇化进入加速发展时期，更多的农村被城市扩张包裹，成为城中村，同时变为城市现代化的严重制约。为进一步提高全省城镇化水平，推动现代化进程，2008年以来，省委、省政府在全省部署并在省会率先启动了“三年大变样”工作，掀开了省会城市化的新篇章。本文以石家庄裕华区为例，分析城中村改造的成效与经验。

一、裕华区概况和城中村改造动因

裕华区成立于2001年，位于省会东南方向，总面积70平方公里，人口42万，共辖7个街道、1个镇、23个村（其中17个已村改居）、56个社区居委会。未成区面积高达3/4，全区23个村中，“城中村”和“城边村”占到17个，都已经进行了“村改居”，但是农村的形式没有得到根本改变，特别是被包裹在城市当中的11个典型“城中村”，已经成为了城市现代化的突出制约，表现在以下几个方面：

（一）影响城市总体规划。由于城中村的存在，城市总体规划不能有效落实，基础设施、公益设施、商业设施得不到合理摆放，一些管线的铺设需要绕村而行，也产生了许多断头路。

（二）破坏城市环境的整体协调。“城中村”里私搭乱建现象非常严重，楼上楼、“贴面楼”、“拉手楼”、“一线天”等特殊“景观”比较普遍，建筑密度高，有的甚至高达70%以上，同时绿化率低。基础设施不完善，配套设施不健全，环境脏乱差，与整洁有序的城市环境相去甚远。

（三）社会问题突出。一些城中村群众沿袭多年来的旧习，文明程度低，责任意识差，群众思想混乱，各种矛盾错综复杂，产生了大量社会问题。“城中村”也是外来人口聚集地，如尖岭村，本村只有6，000人，但外来人口近2万人。而且形形色色、良莠不齐，存在严重的治安隐患和计生、疾控等各方面管理难题。

（四）制约城市生产力。“城中村”的土地使用普遍存在无序粗放、利用率和产出率低的问题，集体经济规模效益不高。虽然都位于“金角银边”优势地带，但是大多还基本处于“捧着金碗要饭吃”的尴尬境地。

（五）加剧城乡二元矛盾冲突。“城中村”虽然经过“村改居”，村民已经变成市民，但在养老保险、医疗保险、低保等社会福利方面，仍然遭遇制度的壁垒，无法享受到与市民同等的待遇。城中村已经成为城乡二元结构矛盾对立最突出、最尖锐的区域。

由于这些问题的存在，“城中村”成为了城市的“孤岛”和“角落”，加快“城中村”的城市化步伐，已经成为历史必然和现实的需要。

二、裕华区城中村改造的主要做法

“三年大变样”启动以来，裕华区深刻理解省市决策意图，首先确定了“以城中村改造为重点，实施成区连片开发”的思路，开展了一场声势浩大的城中村拆迁改造战役。2008年、2009年两年时间，共有13个村列入市改造计划，7个村彻底拆平。回迁楼建设顺利推进，省市领导多次调查研究，给予高度评价，省内外近百个考察团前来学习考察。裕华区的城中村改造，主要抓了以下六个环节：

（一）坚持因地制宜，确定恰当的开发模式。集体经济势力强或规模不大的村采取自主开发模式，如槐底、方北、大马、小马。村集体经济实力弱和规模较大的村采取合作开发模式，如尖岭、东岗头、塔冢、赵卜口等。并且在实践中逐步确定了以合作开发为主的模式，引进战略开发商，进行合作开发，为现实利益和长远发展提供双重保证。与大连万达集团合作谋划了尖岭万达城市广场项目，该项目总投资80亿元、180万平方米、商业面积40万平方米，是集多样三产业态于一身的城市综合体。建成后，可提供10，000个就业岗位，年利税超亿元。与上海仲盛集团合作谋划了南焦南茵河城市园林项目，总占地2，000多亩，水系环绕，建成后将成为现代宜居宜看新城区的范本。

（二）坚持理念先行，提高规划设计水平。针对城中村干部群众眼光狭窄、观念落后、土打土闹的现实问题，分期分批组织村干部、村民代表到大城市参观，到理念先进、布局科学、样式新颖、环境和谐的现代化小区里考察，引导城中村干部群众不断拓宽视野，更新理念，不断完善规划设计。大马村在经过几次考察后，对改造项目双子星金色假日酒店的设计，进行了完善；小马村回迁楼也由起初的多层连体楼全部改为27层的高层住宅，腾出了更多的土地规划商业设施。

（三）坚持民利至上，让群众最大限度地享受改造成果。始终把保障群众利益放在首位，最大限度地考虑群众利益。在回迁安置标准上，一般每户分配300～330平方米住房；在发展商业上，每个村民可以分得25～30平方米的商业门脸或产权，作为失地、失业后永久的生活保证；在过渡安置费上，每户每月2，800元，对于提前按规定时间搬迁的还给予一定奖励。拆迁户子女上学、就业等方面也优先安置，最大限度地调动村民的积极性和主动性。

（四）坚持统筹兼顾，均衡各方面利益关系。既照顾大多数群众的利益，也兼顾闺女户、职工户、大宅户等少数特殊群体的合法利益，均制定了合理的安置补偿办法。

（五）坚持股份制改革与城中村改造同步推进。在大力开展城中村改造的同时，裕华区也积极稳妥地不断推进农村社区股份制改革，通过对集体资产清产核资，对村民身份界定，合理配置股权，把村集体资产量化到人。做到了村集体资产明晰化，资产运行透明化，资产共享合理化。同时，也明确了闺女户、职工户这些特殊群体到底能够享受到多少利益，为城中村改造打下了坚实基础。

（六）坚持政府主导，凝聚强大拆迁合力。变项目单位拆迁为政府主导拆迁，利用政府拥有行政手段、法律手段、组织手段和群众工作等手段多样化的综合优势，统筹开展拆迁工作，收到了“拆迁成本最低、拆迁手段最多、拆迁速度最快、拆迁效益最大、拆迁效果最佳”的“五最”效果。尖岭村仅用8个月的时间，完成全村1，462宅，学校、供销社等公用设施11处，共计80万平方米拆迁任务，腾地666亩，6，000多名动迁群众全部妥善安置，没有发生一起大的不稳定事件，没有发生一例重大事故。大马村148户仅用了34天就拆迁完毕，槐底村469多户不到一个月内拆完，二十里铺654户也只用了两个多月时间完成拆迁任务。

三、城中村改造效果

（一）极大地改善群众生活。改造后提供了面积大、质量高、环境优的居民回迁房，改善了群众的居住条件。开发商为村集体提供相当数量商业面积，其经营收益为广大群众提供了生活保障。纳入城市管理系统，使广大居民享受到市民的各种福利待遇和社会保障。

（二）提升城市形象。通过改造，城中村脱胎换骨，一大批新建高档小区及商业设施，出现在城市主要道路，高楼林立、节次鳞比，更不乏一些亮点建筑。夜间流光溢彩，增添了现代化气息。其中，万达城市广场、剑桥春雨等项目，还将成为地标性建筑。

（三）打造城市经济新的增长点。在城中村改造腾出的宝贵土地上，一些大型商业设施相继开工建设，便利的交通、完善的设施、优美的环境吸引了各种服务业态入驻经营，形成了新的产业集群和商圈，大大提高了城市生产力，也促进了城市的繁荣与繁华。

（四）促进社会和谐稳定。城中村改造后，一些特殊区域社会管理难度大大降低。原尖岭村流动人口超过2万，是本村人口的3倍，人员构成复杂，治安问题突出，发案率占裕华区的1/3，改造后这一问题得到根治。在改造过程中，大量的历史遗留问题、一些信访积案、“老大难”问题得到彻底解决。结合集体经济股份制改革，将建立新的更加公平的利益分配机制，避免许多信访隐患和社会矛盾发生。

四、推进城中村改造问题与建议

城中村改造过程中，也遇到一些问题，有的需要在今后工作中加以改进，有的则需要在政策、法律上作出相关规定予以支持，具体表现在以下几个方面：

一是规划滞后。目前，石家庄在城中村区域还缺乏区域性的详规，各地块招商引资各自为战，缺乏与周边环境的规划衔接。既需要出台详规，为科学摆布项目提供框架，也需要持续不断地进行产业引导。

二是资金缺口大。城中村改造是一个庞大工程，所需资金投入相当大，亟须研究措施，拓宽融资渠道，为加快回迁建设提供资金支持。

三是回迁楼布局集中。现阶段，所有城中村项目都是将村民集中安置，与城市之间还存在相对的隔离，不利于农村城市化，需要积极引导各村在旧村改造中减少住宅性房产安置，增加货币安置和商业性股份安置，让村民更多地通过回购住宅实现回迁，从而引进大量城市人口与原村民混合居住，加快城中村城市化进程。

四是一些特殊问题有待深层次研究解决。城中村改造过程中，巨大的利益分配带来了尖锐的冲突，突出的表现在“闺女户”、“职工户”的具体问题上。如何妥善解决这一问题，还需要从民主制度、法律、政策各个层面进行探讨。

五是“新市民”素质有待提高。村改居后，大部分“新市民”仍保持原来农村的生活习惯，特别是婚丧嫁娶中的一些旧风俗，一时难以摒弃，需要通过市民学校等平台，大力开展宣传教育，提升“新市民”的文明素质，使他们真正融入到城市中。

（作者单位：河北行政学院）

[1]马航.城中村改造的城市社会学视野分析[A].规划50年——2006中国城市规划年会论文集（下册），2006.

[2]张光文.城中村改造中的思考与启示[A].规划50年——2006中国城市规划年会论文集（中册），2006.

[3]毛永强，马强.我国“城中村”改造的制约因素及对策分析——以济南市为例[A].2005年山东土地学会学术年会论文集，2005.

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