对贵州贫困山区基础教育现状的调查及基于财政学的思考——以黔西县新仁苗族乡为例

陈顺达

(黑龙江大学经济与工商管理学院,哈尔滨 150080)

对贵州贫困山区基础教育的现存问题,学术界、政界以及社会各阶层的理解和看法通常是将问题归结为山区经济落后,农民思想愚昧,导致民间对教育的重视不够,投资不足。所提出的解决方案大多都是帮助贫困山区人口创造收入,然后引导当地农民重视基础教育的作用并对其加大投入。不可否认,这样的解决办法确实为贫困山区人口生活质量的提高起到了一定作用。但是否能对贫困山区的基础教育起到极大的改善作用,笔者认为还有待探讨。

一、贵州山区贫困的理论认识

原哈佛大学教授、1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森 (A Martya Ku Mar Sen)曾指出,人类的贫困类型至少可以分为三类:一是传统的经济贫困 (Inco Me poverty),即收入水平极低,不能维持基本的生活所需。二是人类贫困(Hu Man poverty),即缺乏基本的人类生存能力。如不识字、营养不良、身体体能低下等。三是知识的贫困 (Knowledge poverty),在此,知识贫困所衡量的不仅仅是教育水平低下的程度,还指获取、吸收和交流知识的能力匮乏或途径的缺少。

以上三类贫困有着密切联系,可以彼此作用,相互影响。但在知识已成为第一生产力的今天,知识早已成为创造财富的基本手段。如果贫困山区知识贫困的现状得不到有效改善,必将有越来越多的经济贫困者和人类贫困者因为知识能力的缺失陷入恶性循环。笔者认为,山区贫困的根本原因在于知识贫困,在于获取、吸收和交流知识的能力匮乏或途径的缺少,导致农民致富能力弱。提升贫困人口的知识能力的是山区脱贫最重要的手段。

二、贵州贫困山区基础教育的现状

新中国成立以来,特别是改革开放以来,贵州的知识贫困现状已经有了很大的改善,加上近几年,国家各级财政部门根据中央作出的新增教育经费主要用于农村的整体要求,纷纷加大了贫苦山区基础教育的投入力度,大力开展贫困地区义务教育工程、西部地区“两基”攻坚计划、贫困家庭学生“两免一补”政策等活动,使贵州贫困山区的基础教育得到了突飞猛进的发展。为了更能准确地反映贵州贫困山区的具体情况,笔者选择了贵州省黔西县新仁苗族乡这样一个经济和教育水平都几乎处于贵州省平均水平的乡镇进行了历时两个月的实地调查。下面,笔者将了解到的具体情况作一个简单的陈述。

1.全乡基础教育硬件设施。全乡现有公立学校九所,其中包括初级中学一所 (新仁中学),小学十所 (新仁中心完小、福安小学、树嘎小学、折溪小学、化竹小学、化屋小学、小寨小学、田坝小学,另有两所村办小学无名称)。在校学生共计5 623人。需要说明的是,新仁中学始建于 2004年,在此之前,全乡初级中等教育的任务由新仁中心完小和福安小学共同完成。时至今日,由于地理原因,全乡的初等教育也是由新仁中学和福安小学共同完成。

现在,该乡在社会各界、特别是在民建中央的关怀下得到总计 55万元的企业、慈善团队以及个人捐款,加上省地县各级财政拨款,已将九所公立学校的教学楼全部改为混凝土结构。但图书室、实验室、电脑机房、语音室以及围墙等设施的建设还存在很大困难。

2.全乡基础教育软件设施

全乡现有在册小学教师 104人,含女教师 28人,其中少数民族教师 20人。党员 25人。在学历方面,本科 2人,大专 14人 ,中专 60人 ,中函 11人 ,民师 3人 ,高中 4人 ,初中 8人,小学 2人。在职称方面,中教二级 1人 (已借调至福安小学初中部),中教三级 1人 (已借调至新仁中学),小教高级13人,小教一级 50人,小教二级 23人,小教三级 7人,9人未评定职称。

新仁中学现有在册教师 37人,含女教师 11人,其中少数民族教师 4人。党员 4人。在学历方面,本科 5人 (其中 1人自动离职,1人借调至黔西县中等师范学校),大专 30人(其中 1人正在脱产进修并专升本,1人脱产进修本科,1人借调至新仁苗族乡政府,1人借调至黔西县世杰中学),中专2人 (其中 1人正在脱产进修大专)。在职称方面,有中教一级 4人 (其中 1人借调至黔西县中等师范学校,1人借调至黔西县世杰中学),中教二级 8人 (其中 1人脱产进修本科),中教三级 4人,小教高级 5人,小教一级 14人 (其中 1人脱产进修并专升本,1人自动离职),小教二级 2人 (其中 1人脱产进修大专),2人未评职称 (其中 1人借调至新仁苗族乡政府)。

新仁苗族乡教育辅导站是专门管理教育的常设机构。现有工作人员 7人。

上表说明:小学教师太过于年轻化,中年骨干教师较少或已经流失,老年教师 (特别是 51～55岁的)比例有待改善,达到退休年龄(55周岁)却还因故不能退休的尚有 5人活跃在教学岗位上。在中学教师中,教师结构同样是以中青年教师为主,并且青年教师过分集中,结构有待完善。

从财政学角度来看,目前贵州贫困山区实际获得的财政投入严重不足。虽然目前贵州贫困山区的在册教师的基本工资基本可以满足,但从其他教育经费的支出大项来看,除贵阳市区、遵义市区、毕节市区等少数相对经济发达的城市基本可以保证当地基础教育的正常高效运转外,所调查或了解的地方都或多或少地存在着教育经费短缺现象,特别是在现有的 50个国家级贫困县中表现得尤为突出,这一现象对贵州贫困山区的教育事业的发展构成了极大的威胁。日常办公、硬件设施建设等方面经费严重短缺,山区学校危房改建难以得到落实,以及教师的福利和社会保障相对较少等现象的出现导致了师资流动性较大、生源不稳、辍学率高。基础教育硬件设施不够,正常教学秩序遭到挑战。以新仁苗族乡为例,小寨小学因教室数量不够,只能在高年级 (四、五、六年级)实行“二部制”教学模式。除此以外,全乡还有三所小学完全没有围墙,有两所学校的围墙因长年失修,现已失去实际作用。在其他方面,校园图书馆、实验室、以及健身娱乐器材几乎是一片空白,少数学校虽得到社会捐助的部分实验器材,但由于缺乏专业的实验老师以及实验器材的不完善,也几乎没有进行正常的实验教学。

三、从财政学角度对贵州贫困山区基础教育的解决办法

综上所述,目前贵州贫困山区的基础教育还存在着许多不足之处,所面临的挑战依然严峻。经过实地调查,笔者从财政学的角度对贵州贫困山区基础教育的发展提出几点意见。

1.从制度上明确义务教育阶段应该由政府财政主要承担教育经费投入,民间各类慈善性质捐款仅为辅助。从财政学角度分析,义务教育为纯公共物品属性,要求政府财政全部承担教育经费[1],但是,由于中国志愿者活动的蓬勃发展,越来越多的有识之士投入到贫困山区为基础教育排忧解难,捐款捐物的浪潮中来,据不完全统计,在贵州省黔西县就有数以十计的学校接受过社会援助,以新仁苗族乡为例,就获得过山东天泰集团、“希望工程”、顺达爱心基金、台胞万德禄先生等一批社会企业、慈善团队、爱心个人的捐助,金额高达数十万元[2-3]。这种社会性筹资活动虽然在一定程度上弥补了基础教育财政投入的不足,但它毕竟不具有稳定性和确定性,并且数额相对于巨大的需求而言仅仅是杯水车薪,难以从根源上改变当地的教育现状。所以,我们在积极争取社会各界的关注和援助的同时,更应该从制度上明确政府才是义务教育阶段的主要经费投入方,民间各类慈善性捐款仅为一种辅助。

2.中央和贵州省人民政府要加大对贫困山区基础教育投入,适当为县级政府减轻财政负担。税制改革以前,我国主要实行城乡不同的基础教育体制,根据当时国务院发展中心的一项调查显示,在义务教育投入中,78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,11%左右由省级负担,而中央负担的仅有 2%左右[4]。1994年实行分税制以来,中央政府和省级的财政收入大大增加。旧的义务教育财政投入制度显然已经无法运行,在不断的调整过程后,从 2006年起,中央财政逐步将农村义务教育全面纳入公共财政的保护范围,建立“中央、地方分项目、按比例分担”和“在国务院领导下,有地方政府负责、分级管理、以县为主”(《国务院关于基础教育改革与发展的决定》国发[2001]21号)的农村义务教育经费保障机制[5]。这样的机制从宏观角度而言,固然是非常合理的,但是由于我国目前财权划分是省级财政向中央集中,省级以下财政向省级集中。这就导致贵州贫困山区,特别是国家级贫困县的县级财政困难,根本无法落实“以县为主”的农村义务教育经费保障机制。笔者认为,作为基础教育,它关系到每一个国民的基本素质,它的每一丝变化都将引起整个国家或大或小的变化。放眼当今世界,无论大国小国,强国弱国,富国穷国,很多国家都已经实施了主要由国家政府财政拨款,学生完全免费的义务教育。因此,在目前我国这种财政体制下,中央和省级两级政府应该对中西部地贫困地区的基础教育负起更大的责任。

3.建立起规范的责任追究制度,确保各级政府对基础教育的投入能落实到位。建立规范的责任追究制度,一方面要对已有的教育、财政法规法律进行合理的修改和完善,另一方面,要加大教育、财政法规法律的执法力度。笔者认为,加大执法力度更为主要,如果法规法律仅仅变成一张纸,说在嘴上,写在纸上,贴在墙上,风一吹掉在地上,那就没有任何价值。一部好的法律,如果被人为地减弱了强制性,那将对其所规定的内容失去强有力的保障,再好再全的法律法规也难以很好地发挥它的真正作用。就目前而言,对违规使用资金的领导干部处罚力度还不够大,使犯罪的机会成本(Op2 portunity cost)较小,必然容易滋生腐败,不仅严重地打击基层教育工作者工作的积极性,更主要的是,基础教育投资不到位的现象将长期存在并有愈演愈烈的可能性。

4.加大对贫困山区基础教育的重视程度,调整财政投资方向,切实把贫困山区的基础教育看成是目前基础教育工作的重中之重。目前,贵州的基础教育存在着贫困山区和城市的失衡与山区乡镇中心校和村级小学的失衡。整体而言,贫困山区的基础教育要远远落后于相对发达的城市基础教育。造成这种失衡的原因很复杂,有客观的,比如历史、地理、经济等,当然,也有主观原因的存在,比如,财政投资方以及高层领导人对贫困山区的基础教育重视程度不足。就目前而言,我们所能解决的主要是主观方面的原因所引起的问题。这就要求我们在科学发展观指引下,正确预见这种失衡将会带来的严重后果,并以明确的思考方向、严谨有力的财政投入措施,把贫困山区基础教育看成是目前基础教育工作的重中之重,逐步均衡发展。

四、结束语

本次调查数据来源于笔者两次深入贵州省黔西县新仁苗族乡进行实地调查。在调查过程中,不仅得到了黑龙江大学广大师生的鼓励与当地政府的大力支持,也得到贵州新闻媒体各界人士的关注。在此,我谨向所有关注贫困,关注教育的朋友们致以最真诚的感谢。

[1]孟芳娥.当前财政税收问题焦点分析 [ M].北京:中国财政经济出版社,2006:29.

[2]新仁苗族乡党委、政府编.《新仁通讯》第 6-19期.

[3]新仁苗族乡教辅站编.《新仁教育》第 2-16期.

[4]邹农俭,吴业苗.税费改革:农村治理模式的跃迁[ M].北京:社会科学文献出版社,2007:9-10.

[5]财政部预算司.财政热点聚焦 [ M].北京:中国财政经济出版社,2007:28-30.