论社区治理中的公民参与

朱分华,陈立强

(中共北京市委党校,北京 100044)

一、公民参与的理念

20世纪 90年代以来,随着我国城市的快速发展和社区自治的兴起,公民参与对于社区治理的重要性日益凸显。什么是公民参与、公民如何参与、公民参与对社区治理有何影响等话题至今仍为备受关注的焦点。公民参与,又称为公共参与、公众参与,通常是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[1]。而阿恩斯坦 (Arnstein)在其著名的《公民参与的阶梯》一文中则这样诠释:“公民参与是一个公民权力的范畴。它涉及权力和资源的重置,使得那些被排除在政治和经济过程之外的尚未享有公民权益的人,能够被包容在未来的发展中。它作为一种发展战略使得未享有公民权益的人能够参与到信息分享、目标和政策确立的过程中……总之,公民参与是一种方法用以促进社会改革,使人们能够分享富裕社会的资源。”[2]由此可见,阿恩斯坦语境中的公民参与,既要求对权力和资源的重置以及弱势群体给予重视,也强调公民在分享信息和参与决策方面的重要性。这一提法对我们今天探讨社区治理中的公民参与问题有积极的启发意义。

从国内外的实践来看,社区治理是社区成员共同管理社区公共事务的过程。其目的是通过划分各主体对于社区公共事务的责任,相互结成权力依赖和互动的关系,并共同承担对社区事务的责任,实现对社区的合作管理,从而使社区公共利益达到最大化。社区治理的动力无非来自于社区本身和政府两方面,这意味着社区居民与政府组织共同承担着社区公共事务管理的责任。因此,一个负责任的政府的组织和一大批有权责意识的公民的参与,在社区治理中具有同等重要的地位和作用。

二、我国社区治理中公民参与的基本现状

公民参与是社区发展的动力。在构建中国式“内生型”社区治理模式中,公民的力量不可或缺,这也成为我国城市社区治理整体上由“行政型”向“合作型”转变的一个关键性因素。如上所述,公民参与的理念表达了公民广泛地自下而上地参与各种公共事务的现代行为方式,它凸显了参与活动的个体能动性和自下而上的层面。公民参与成为社区发展的原动力,是社区治理良好或一个社会发育成熟的标志。

我国公民普遍参与社区事务是伴随我国改革开放后的市场化、城市化、现代化开始的。有学者对我国 80年代的公民社区参与和 90年代后期以来的公民社区参与作了一个比较研究得出:80年代社区发展是围绕着社区服务展开的。其特点为:社区居民是服务项目的受益者,但很少提及参与社区事务的决策问题;社区中纵向组织具有主导影响,例如居委会是“政府的腿”是广泛接受的理念;社区参与表现出一种自上而下参与的取向,参与活动主要是由政府来推动的。而 2000年以来的社区发展在体制创新和社区直选的推动下则表现出另一种特征:首先,在社区自治的推进过程中,居民更多地希望参与社区事务的决策过程;其次,社区横向组织的发展:例如业主委员会、中介服务组织和非政府组织开始进入社区;第三,在社区体制创新的过程中,出现了强调参与规则和制度化的公民参与的趋势[3]92-96。总之,随着现代化的推进,公民社会的兴起和公民权责意识的增强,公民社区参与的广度和深度均有了较大的拓展和延伸。

然而,我国城市社区治理实践总体上尚处于初级阶段。公民参与社区事务的频度和效能仍处于一个较低的层次,参与渠道和参与影响仍存在较大局限性是不容忽视的事实。

11总体参与率较低,参与不平衡。据调查显示,武汉市杨园街道社区居民总体平均参与程度处于“较少参与”水平(总体社区参与频率均值为 2.19)[4]45-47,而这种现象在全国范围内很普遍。从年龄上看,参与社区活动的人员“老”“少”居多。“老”主要是指离退休的老干部、老党员和工厂企业老职工等,“少”主要是指在校的中小学生。参与社区活动的人员中将近 70%的人是离退休人员,中小学生占了10%左右,中青年仅占 20%,而且如果没有单位强制性组织参与,中青年的比例将会更低[5]。从职业上看,不在职居民(包括离退休者、下岗者、个体户、一直没工作者等)社区参与多,而单位在职人员参与少。从婚姻状况来看,已婚居民在生活上较未婚居民来说,与社区存在更多的关联,诸如户口登记、计划生育、孩子入学、卫生检查等。因此,已婚居民会更加关注和投入到社区公共事务和活动中来。近年来,活跃在北京大街小巷的首都社区志愿者,也呈现出老年化、非在职、家庭化的特点。

21以非政治性参与为主。在实践中往往难以区分公民的参与是政治性参与还是非政治性参与,例如居委会组织社区成员讨论是否应该在居民区兴建一个垃圾站,从社区公共权力的角度看可以说是政治性参与,而从便民服务的角度则可以认为是事务性参与。一般而言,像选举居委会成员、各级人大代表和居民代表这样的事项可以毫无争议地归入政治性参与当中。随着“社区”概念的普及和治理理念的广泛影响,人们的参与观念有所提升,而实际参与行为仍有待激发。笔者对北京市社区治理调研了解到,在北京 2009年上半年举行的第七届社区居委会选举中,绝大部分社区仍是以居民小组长为代表选举出居委会成员,而不是以法定的其他两种更体现民意的形式即全体居民或户代表参选。如北京市丰台区太平桥街道所辖十三个社区中,没有一个社区直选,只有两个相对较小的商品房新社区以户代表参选,其余都由居民小组长代表选举。据该街道居民科刘科长介绍,自2002年 8月北京市东城区北新桥九道湾社区举行京城首次社区居委会直选以来,北京在 2003年和 2006年进行的第五届和第六届社区居委会选举中都有部分社区是直选,其所在的太平桥街道所辖的部分社区也实践过直选。然而,刘科长表示,直选是需要条件的,成功的直选涉及多方面因素,所以只有在成熟的社区进行。太平桥街道所辖社区在本次居委会换届选举中之所以没有直选,其中一个很重要的原因是考虑到居民参选率,避免选举冷场、多次补选等曾经出现过的局面。近几年各地社区居委会选举的力度有所加大,但从总体上看,居民参与的整体水平并不高,全国各地的社区选举仍以居民代表参选,普通社区居民很少关注和参与社区的政治事务。像上海静安寺这样较为成熟的老社区,居民的政治参与在居民的整个社区参与活动中也只占 1/7左右的比例,而其他活动则占 6/7之多,事务性参与在居民的社区参与中占有绝对优势[6]。

31参与形式单一,渠道不畅。目前,我国城市居民社区参与以制度性被动参与为主,这种参与机制所造成的直接后果就是社区成员参与率低,参与的层次也较低。从制度上来说,大到宪法法律、小至社规民约都规定了居民参与的权利、途径和程序,居民参与社区事务也符合社区发展的需要,一般情况下居民会选择制度性参与。然而,我们也看到存在愈来愈多的居民选择了非制度性参与,并由此对社区乃至社会产生较大的影响。这种情况反映出社区主体间比较强烈的利益冲突,也映射出居民参与的制度渠道的不畅通,至少在某些方面的制度或参与效能是欠缺的,使得居民 (尤其是处于弱势且得不到适当救济的居民)采取非正常渠道来谋求个人利益需求的满足。

社区居民制度性被动执行式参与和动员参与的模式,决定了普通居民在权力精英的主导缺乏明显的主动权,很多时候,其能否有机会参与社区事务的关键在于是否得到了社区管理机构的邀请。而那些受社区工作人员赏识的所谓“社区积极分子”和居民代表通常是被邀请的对象,普通居民则很少能有机会参与较正式的社区事务。其他国家和地区的社区治理经验表明,社区 NGO越活跃,社区居民参与就越频繁,参与效能也越高。由于当前我国社区内部的 NGO数量仍然有限,普通居民缺少有效的社团途径参与社区事务。据调查,上海市南京东路街道社区高达84.4%的居民愿意参加各项社区活动[7]14-16,北京 69.8%的受访居民愿意每月抽出一定时间参加社区的公益活动[8],但只有 15.7%的上海居民表示很想参加社区事务[7]14-16。由此可见,导致居民参与不足的原因绝不单纯,很多时候不是居民主观不想参与,而是时间冲突、形式单调、渠道有限、动员不足等方面的客观原因所导致的复杂结果。

三、对加强公民参与社区治理的思考

随着我国改革开放的持续推进和市场经济的不断发展完善,社区作为介于国家和家庭之间的社会公共空间已经形成,并逐步扩大。社区需求的日益多样化以及市场体制下公民对维护自身利益的诉求的增加,要求社区治理中充分重视和吸纳公民参与要素。“北京社区问卷调查的结果,在经验层面印证了‘公民参与开始成为中国社会生活的流行话语’的论点,有关经验研究数据也清楚地表明:自下而上和制度化的参与是未来社区治理中公民参与的一个重要趋势。”[3]92-96抽样调查北京社区,无论新老社区,都有 84.5%以上的人对“社区生活要尊重居民的自主选择”表示了赞同,超过半数以上的居民认为社区参与是一项重要的公民权利,72.5%的居民“很想了解社区各种事务决策的过程”,81.1%的居民“希望在社区事务的决策过程中发表自己的意见”。而当问到“您认为一些居民不愿参与社区工作的原因是什么”的问题时,67.2%的人回答说没有时间,42.6%的人认为“不知道如何参与”,认为“社区活动不吸引人”、“没有人来组织”和“不关心社区”的人分别占到30.4%、26.7%和24%[3]92-96。可见,如何组织、吸引、鼓励、服务公民参与是提高公民社区参与的关键所在。

11注重内容和形式,从利益和兴趣上吸引公民的参与

古人云:“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往。”人是“经济人”,利益是人行为的根本动力。所谓利益就是指好处,不仅包括看得见的物质好处,还包括无形的精神上的得益,而且很多时候,后者比前者更具有吸引力。在社区治理中,某种程度上说,公民参与获取的精神利益远远大于物质利益。通过社区参与获得的荣誉感、受尊重、自我实现等体验的满足,符合公民在工作场合和家庭之外的某些需要。如前所述,大部分公民主观上是想参与社区事务的,但因为对既有社区活动不感兴趣或觉得与自己关系不大而没有参与进来。因此,挖掘社区活动与居民利益和兴趣的相关性,并使参与主体真实地感受到这种关联性,才能形成公民社区参与的良性循环。

通过利益和兴趣吸引和动员公民参与,使参与人数逐渐增多、参与态度逐渐积极、参与范围逐渐广泛是当前社区治理中的一大课题。社区事务与居民切身利益相关越直接、越明显,能满足参与主体兴趣的范围越广泛,对社区居民的吸引力越大,也就越能激发居民的参与。通过利益和兴趣的纽带吸引居民参与,进而培养居民对社区情感认同的归属感。而具备了社区归属感的居民又以强烈的责任和义务感保障参与行为,如此形成活跃的参与气氛。例如作为社区建设主要项目的社区服务,应改变以老年人和居民家庭为主、涉及中青年个体需求的内容不多的局面;社区活动也不应只是为迎接上级检查或纪念某个运动、节日,慰问孤寡老人、诗歌大赛、文艺汇演等也不应只由街道和居委会来组织,而应更多地考虑居民个性化、多元化的需求,授权社区 NGO经常性地开展内容丰富、形式各异的活动。

21提升参与效能感,激发公民参与的积极性

参与效能感,是指参与主体对参与收益的心理感知和对参与的付出与回报或者说成本与收益的总体评估。国外流行的参与—回报理论认为:如果 P(预期结果)+D(公民职责)+B(利益)—C(代价)>0时,公民就会踊跃参加,反之参与积极性差[9]。武汉市某社区居民中,有两成不愿意参与社区活动的居民觉得“参加和不参加效果一样”[4]45-47。从全国范围来看,居民实际参与最多的项目是公益活动、卫生绿化活动、志愿者服务活动及邻里互助活动等,因为这些活动对个人能力要求不高,容易看到参与效果;而居民对参与社区会议、参与社区管理、决策、监督积极性不高,一方面是因为他们感到自己的参与效果不明显,觉得参加和不参加效果一样;另一方面说明居民高层次参与能力有待提高,社区参与环境有待改善。目前社区治理的主力仍是政府,包括社区组织和社区居民在内的社区内部要素仍未摆脱从属性和依附性。阿恩斯坦认为,强调公民参与,很重要的一个方面是要注重权力和资源的重新分配,应赋予处于弱势的群体更多的权利,使其处于合理地位从而实现各主体之间的平等对话,这样才使参与更有意义。以社区的可持续发展为目标,要求赋予社区及其成员更多的权利,以增强社区及其成员自我发展的信心及能力。通过社会赋权即社区及其成员获得基本的生存资源,政治赋权即社区及其成员在社区权力结构中有更多的发言权和参与社区决策与管理的机会,心理赋权即社区成员不消极地屈从权威,有强烈的自尊心,能正确认知自己的参与能力和价值等途径[4]45-47,提升居民的参与效能感,激发其参与的积极性。

31完善制度化环境,促进公民参与向纵深发展

制度化的公民参与是和谐社区的基础建构,也关系着公民参与的效能感和积极性。在公民参与已经成为全球化的语言的今天,和谐社会的建设有赖于一大批具有公共精神、维权意识和自我管理的现代公民。然而在一个原本缺乏公民参与传统的文化环境中,如何在当代社区治理的进程中推进公民参与仍然需要多方面的努力。这一进程不仅有赖于人们观念的变革,而且有赖于社会结构从宏观到微观领域的变化。通过透明、公开和公正的原则及制度保障公民对社区治理的纵深参与,又通过有序的制度化参与来培育具有权责意识的现代公民,实现社区和谐和人的现代化。

我们认为,完善公民参与的制度化环境,至少应从以下几个方面考虑:首先,建立健全社区服务志愿者制度,从法律上明确公民参与社区活动的地位,以推动社区服务志愿者活动持久地开展下去,并通过参与志愿服务带动和提高公民政治参与的积极性。从世界范围看,对公民参与志愿服务提出要求并制定相关法律法规、形成制度,具有一定的普遍性。在英美发达国家,对于公民参加低偿和无偿的社会服务活动,是有明确的《公民服务法》或《劳动法》为法律保障的。由民间组织发起的社会活动及该组织的社会地位都在法律中有明确的规定,这些组织也得到应有的法律保护。目前我国广东、福建、宁波等地通过地方性法规对当地公民志愿服务进行了立法,该做法值得全国推广。二是建立社区成员定期参加社区内社会公益服务劳动制度,并以此来探索公民社区参与的新途径。建立和健全定期参加社会公益服务劳动制度,既有助于个人培养社区参与意识,也有利于社区中家庭间的交流,还有利于社区乃至整个社会的精神文明建设。如法国规定,年满 18岁的男性公民,符合条件者必须履行国民志愿役;韩国规定中学生每年必须参加志愿服务 40小时;日本政府立法,将邮政储蓄利息部分的 30%抽出,设立志愿者活动专项基金。我国北京市规定,2009年起全市大、中、小学生应参加一定时间的社区志愿服务,并将此经历作为升学、评优和入党的参考。三是进一步完善基层民主制度和居民代表会议制。充分发挥居民代表会的沟通和监督职能,加强社区工作者与广大居民的经常性联系,健全民主监督和制约机制,为社区居民自觉主动地参与社区发展和社区管理提供积极的政策动力,开辟优越的制度环境。

41科学定位居委会角色,有效带动公民参与

居委会是法定的城市基层群众性自治组织,其实际角色应与法定角色相吻合。居委会应成为社区及其成员根本利益的代言人,而不是政府的依附、街道的“腿”——被大量行政事务拖累得疲惫不堪而无暇认真考虑社区及其成员的真正需求。从实际情况看,居委会不仅是社区成员在遇到生活问题或困难时重要的求助对象,也是居民社区参与的主要途径,居委会本身在社区参与中发挥着动员、组织作用。然而,居委会所发挥的实际功能与其目标功能还有很大的差距,居委会应成为公民社区参与的重要保障。

要发挥好居委会等社区组织在公民参与中的作用,以下几点必须得以重视:首先要弱化居委会行政色彩,完成居委会的功能重建,强化其服务功能。其次是建立完整的以居委会为核心的社区组织体系。有学者根据社区组织的服务性特征,将各种社区组织划分为五种类型:一是半行政半自治型服务组织,如居民委员会;二是互助、福利型组织,如自愿者协会;三是有偿服务型组织,如物业公司;四是居民自发形成的无特定形式,为某一特定目标或社区需求聚集而成的个案型社区服务组织;五是其他群众性社团组织。上述社区组织中居委会与其他组织是指导与被指导的关系 (社区党组织除外)。公民社会理论认为,一个社会中自发结成的群众性NGO越多,社会的自生能力就越强,公民的参与程度也越高。因此,应完善以居委会为核心的社区组织体系,为公民参与的制度化、常规化、组织化提供有效保障。

[1]俞可平.公民参与的几个理论问题[EB/OL].学习时报网,http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-12/19/content_7531039.ht m,2009年 10月 15日访问.

[2]Sherry Arnstein.A ladder of Citizen Participation[J].Jour2 nal ofthe Royal Town Planning Institute,1971,(4):216-224.

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