浅论网络公共领域与公共政策合法性

张艳辉

(黑龙江大学研究生学院,哈尔滨 150080)

一、公共领域与公共政策合法性概述

公共领域理论最早是由致力于恢复共和主义传统的美籍德裔政治哲学家汉娜·阿伦特提出的,阿伦特对公共领域富有原创性的分析很大程度上影响了哈贝马斯对公共领域理论的继承性研究。自从哈贝马斯《公共领域结构转型》一书问世之后,在世界范围内掀起了一股探讨公共领域理论的热潮,随后此理论波及中国。对公共领域的界定及其结构性转型成为哈贝马斯国家—经济—市民社会三分法的市民社会理论的核心。

哈贝马斯认为公共领域应该具备以下特性:其一,参与主体的公众性。他认为公共领域的参与主体应当是由私人集合而成,形成一种公共的交往网络,在这个交往网络中,公共意见能够形成。其二,公众应具有政治批判精神。哈贝马斯认为公众可以在公共空间中自由地发表言论,并且将这些批判性的言论直接指向政治领域,形成对公权力的抗衡。其三,公众必须在理性的批判下进行。

对于公共政策的定义,理论界众说不一,本文对其采取比较宽泛的定义。“它指的是政治系统的产出,通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。”(E.R.克鲁斯克、B. M.杰克逊,公共政策词典,上海远东出版社,1992)而对于公共政策合法性的界定,本文采用哈贝马斯的政治合法性理论在公共政策理论上的应用,即公共政策的合法性就是公共政策被认可的价值,并且这种价值具有一定的历史性。其主要包含三方面内容,其一,公共政策制定主体合法;其二,公共政策应当充分发挥协商民主程序的作用,从而实现公共政策的程序合法性;其三,公共政策应当被公众所支持和认可,并且这种认可符合一定历史时期的价值评价标准,从而获得其价值合法性。公共政策合法性具体表现在:公众通过“协商”参与公共政策的制定,且制定出的政策在价值上符合社会公认的公平、正义、公共利益的价值标准,同时能够被公众所认可、支持并执行。

二、我国公共政策合法性危机

合法性危机是当今世界面临的一个普遍性问题,无论是西方发达国家还是处于现代化进程的发展中国家,都难以逃脱合法性危机的困扰[2]。作为维持政治系统正常运行的公共政策在制定和实施过程中也必然面临着合法性危机问题,如果不能将其有效消解,则会影响到整个政治系统的稳定及国家法治进程的发展,反之,如果能够正确面对并采取有效对策加以解决,则能够促进公共政策的合法化、政治系统的稳定、法治的发展。合法性危机主要表现在主体合法性危机、程序合法性危机、价值合法性危机。

(一)我国公共政策主体合法性危机

在高度集权的计划经济体制下,我国长期实行“个人利益服从国家利益,局部利益服从整体利益”的原则,利益资源几乎全被政府所垄断,因此利益主体整合、单一。在此种经济条件下,普通公民和社会组织由于没有利益诉求同时也没有公共政策参与通道,因此被排除在公共政策的制定程序之外,政府在公共政策制定过程中拥有绝对权威。然而随着社会主义市场经济的发展,多元化利益主体的出现并参与公共利益的分配,同时公民的主体意识增强,强烈要求参与公共政策的制定,表达自己的利益诉求,在这种社会转型的过程中,旧有的政府主导型的以精英为主体的公共政策制定机制必然面临着主体合法性危机,主要表现在以下两个方面:第一个方面,公共政策主体“公共性”的缺失。我国公共政策主要是由政府和少数掌握权力的精英制定的,无法真正代表多元主体的公共利益,公共性缺失的弊端极易导致公共政策向个人利益或少部分集团利益不当倾斜,而出现政治私化现象。第二个方面,公共政策无法充分代表多元利益主体的公共利益。目前我国公共政策制定主体单一,信息公开不充分,公民的知情权难以得到保障,公共利益诉求通道不畅通,缺少利益博弈过程,各方利益难以很好地表达,特别是一些公共政策忽略了甚至是伤害了弱势群体的利益,这些缺陷导致了公共政策不能充分代表多元利益主体的诉求。

(二)我国公共政策程序合法性危机

长期以来我国重实体轻程序的现象严重,在公共政策制定的过程中,人们关注的焦点往往落在公共政策内容是否符合公共利益的需求,将公共政策的程序视为保障公共政策内容是否合法的工具,而忽视了公共政策程序具有的独立性价值。近些年程序的重要性在我国已经引起了一定的重视,但仍然存在不足,主要表现在:

1.政策议题触发程序的非制度化

我国正处于政治、经济、文化等各方面的转型期,社会必然会出现利益冲突和矛盾,同时也由于我国公民参与公共政策的热情提高,因此近年来由普通事件上升为公共事件的数量不断增多,为我国公共政策设置议程起到了有利的催化作用。然而我们遗憾地看到,屡屡发生的公共事件,虽然有一些已经引起了公权力机关的重视并提上政策设置议程,从而促进了公共政策的制定和修改,然而由触发机制进入公共政策设置议程的过程大多都是非制度性的,如给国家总理或政府其他官员写信或以个人的名义上书人民代表大会等等,这些程序具有偶然性和非制度性,使公共事件的触发程序上升为议程设置程序无制度化保障,因此可以说,我们缺少将触发机制转化为政策设置议程的制度化程序。

2.公共议程设置的局限性

在我国,议程设置的基本机制植根于人民代表大会制度,各级人民代表大会的代表由人民直接或间接选举产生,代表人民的利益,以提请议案的形式为公共政策设置议程,并最终促使公共政策的形成。然而由于人民代表个人思维的局限性、个人利益偏向性及一般触发事件的突发性,使许多公众关心的公共事件不能够成为公共政策的议程建构,导致政策触发机制向公共议程设置程序的转换无法完成。

3.公共政策的制定和执行程序缺少公众协商性民主机制

在现有的公共政策民主制观念中也同样强调公众的作用,但这种民主制具有一定的局限性,代议制民主观念侧重于民主的“准入”程序,过多关注的是谁适合当“统治者”,而不是民主的决策过程,即忽视了如何“统治”的问题。

(三)我国公共政策价值合法性危机

目前我国公共政策的制定遵循以公共权威部门为主导的精英立法模式,一方面由于缺少公众的参与和价值认可,缺少多元主体的利益表达,因此无法保证公共权力主体制定的政策、法规的价值设定能够持久地代表公共利益,能够在资源分配中平衡各主体的多元利益需求,最大限度地实现社会的公平与正义。另一方面,由于没有公众的参与,无法对公权力主体监督和制衡,在执行中也无法保证能够持久地公正地行使权力,自私的动机往往促使权力执行者利用手中权力来做有失公平、正义或违背公共利益的事,如以权谋私,权钱交易等,破坏公共权力的公共性和公平性。总之,目前公共政策的价值设定和执行极容易偏离公众对政策的价值诉求,造成公共政策正义的坍塌,得不到公众的支持和认可,进而产生公众对政策冷漠、质疑、批判甚至执行过程中的不服从,也就形成了公共政策价值合法性的危机。

三、网络公共领域为公共政策提供合法性根基

(一)公众参与的网络公共领域为公共政策提供主体合法性

公共政策的“公共性”要求决策应该以民主价值为依归,以公民参与为核心,以社会公正为目标。成功的公民参与不但无损于公共决策,相反可以带来更加有效的公共政策,增强公共决策的合法性,更为重要的是,它可以更加有力地促进民主[3]。网络公共领域的兴起与发展成为公众参与公共政策的新途径,已经起到越来越重要的作用。

1.网络公共领域:构建公众参与政策的新平台

与传统大众传媒相比,网络公共领域最大的特点就是提高了公众参与政策制定、评价的热情,构筑了公众与公众之间、公众与公权力之间互动的平台,成为培养公众参与精神的新摇篮。市民社会的多元价值评判经过公共领域(自发的公共聚会场所或机构),进行公开的、自由的、理性的讨论和认同而整合为公众舆论,进而通过政治生活系统 (如新闻媒介、压力集团、代议机构等)成为统治者制定公共政策及典章规则的依据和舆论督导力量,市民社会理性也就上升为“公共理性”[3]。

2.公众参与能够消解公共政策主体合法性危机

公众参与就是指当政府作出影响公民利益的决策时,公民个人或利益团体能够通过一定的途径,了解公权力机关的相关政策信息,参与到公共政策的制定过程中,对政策提出意见和建议,从而影响公共政策的制定和实施。公众参与是现代政治民主的重要基石,对于公共政策合法性起着重要作用,能够有效消解公共政策主体合法性危机。

(二)网络公共领域为公共政策提供程序合法性

1.网络公共领域有利于公共政策触发程序的形成

一个普通的事件,只有引起公众的广泛关注以及提出对公共政策制定或修改的普遍要求,才能成为公共政策制定前的触发机制,对公共政策的制定起到催化剂的作用。网络公共领域则提供了一个普通事件上升为公共事件的公共空间。近几年,通过网络的传播而成为公共事件的例子日益增多,如刘涌案、宝马撞车案、孙志刚案、黄静案、崔莺莺案、躲猫猫事件等引起了全国的广泛关注。典型案例如孙志刚案则是由传统媒体与网络媒体共同构成了此事件的触发程序,而在此过程中网络媒体的作用尤为突出。众所周知,正是在这种触发机制的引导下,2003年 6月 22日,国务院总理温家宝签署国务院令,签发了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,同时废除了滞后的《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法》。

2.协商民主程序能有效消解公共政策设置议程及制定中的合法性危机

协商民主是一种治理形式,其中,参与公共协商的公民是平等的、自由的,他们提出各种相关理由,说明他人,或者转换自身的偏好,最终达到共识,从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性[4]。

网络公共领域能够成为实现协商民主理论的实践平台。网络公共领域的兴起和发展打破了信息的垄断,扩大了公众对政治信息的知情权,使越来越多的公众能够参与到公共政策的评判和制定中,与公权力机关实现互动。网络公共领域为公众参与提供了平等、自由的空间,公众通过网络论坛等形式进行利益表达、对公共政策的制定修改发表意见,通过网络公共领域的讨论实现偏好的转移,通过互相妥协的方式最终达成共识,从而保证公共政策的价值符合广大公众通过讨论、妥协后的公共理性,因此说公共领域所具有的特性与协商民主理论是耦合的。

我国政府在决策过程中,已经越来越重视民主协商的重要作用,特别是已经开始借助网络了解和收集各种意见,以增加决策过程的透明度,增强公共政策的科学性、合理性,重视公众对公共政策的认同和支持的作用。例如全国人大常委会办公厅充分利用互联网这种途径,于 2007年 3月 25日在中国人大网上公布了《中华人民共和国就业促进法 (草案)》征求意见,得到公众积极的响应,截至 2007年 4月 17日 15时,共收到意见 7 248件,全国人大常委会法制办公厅在人大网上公布了公众对此草案的意见建议摘编[5]。这说明了公权力机关对公众意见的重视程度正在逐步增强。在众多意见中有一个虚拟社群组织——肝胆相照网络社区,对此次《中华人民共和国就业促进法 (草案)》的参与热情高涨。在肝胆相照论坛社会区的携带者权益板块中专门发表文章呼吁大家对《中华人民共和国就业促进法 (草案)》发表意见,要求增加反乙肝歧视条款[6]。因此可以说,网络公共领域这个实践平台,提供了一条利益诉求的新通道,实现了公众与公众,公众与公权力机关之间的互动,保证了公众对公共政策制定的参与。

(三)网络公共领域的公众认同为公共政策提供价值合法性

公共政策能够体现正义、公平、公共利益的价值追求是以政策制定者的利他主义原则和整体主义原则为成立条件的,然而,公共选择学派的研究表明,社会权力机关及行使权力的个人在某种程度上都有追逐自身利益最大化的利己本性,政策主体的自利性往往会致使其在选择政策方案、制定政策时对自我的利益和他人的利益作出一定的排序,从而使个人利益优先化,实现个人利益最大化。当个体利益得到满足或部分满足的情况下才可能顾及到他人利益,在这种情境下制定出来的公共政策势必不能实现社会资源优化配置,公共利益难以达到帕累托最优。个体私利的最大化淹没了对社会共同利益的追求,有可能导致偏离公平的公共政策的出现,进而得不到公众的认同。当公众对某一特定历史阶段的公共政策表示认同和支持,公共政策则获得其价值合法性。网络公共领域通过多元利益主体的公共协商,能够达成对公平、正义、公共利益的共同认可。网络公共领域提供了一个理性、批判性的公共平台,公众通过民主协商对公共政策是否具有公正性、正义性、公共利益性的价值进行评判,评判的结果则成为判断公共政策是否合法的依据。公众对某一公共政策价值合法性的批判和质疑在某种程度上形成了公共政策的价值评价机制,促进了公共政策体现公平、正义及公共利益的合法性价值。

公共政策的合法性问题是人们不可回避的根本性问题,公共政策只有具备合法性才能够得到公众的广泛认可和执行。对于转型期的我国来说,要有效消解公共政策的主体合法性危机、程序合法性危机、价值合法性危机,则必须重视以公众参与为主体的网络公共领域的建构和发展,有效地保障公共政策的公平、正义、代表公共利益的价值得以实现,为公共政策提供了主体、程序及价值合法性。

[1]汪凯.媒体、民意与公共政策 [ M].上海:复旦大学出版社,2005:13.

[2]胡伟.合法性问题研究——政治学研究的新视角 [J].政治学研究,1996,(1).

[3]马长山.国家、市民社会与法治 [ M].北京:商务印书馆,2003:167.

[4]http://www.cnnic.net.cn/index/0E/00/11/index.ht M.

[5]http://www.npc.gov.cn/zgrdw/ho Me/index.jsp.

[6]http://www.hbvhbv.co M/foru M/dispbbs.asp?boardI D=1004a Mp;I D=643832a Mp;page=1.