论警察权的性质与特点

惠生武，马 腾

（1.西北政法大学，陕西 西安 710063；2.陕西职业技术学院，陕西 西安 710100）

论警察权的性质与特点

惠生武1，马 腾2

（1.西北政法大学，陕西 西安 710063；2.陕西职业技术学院，陕西 西安 710100）

警察权不同于行政权，既不是来源于行政权，也不是由行政法规范的结果。警察权需要通过法律表现出来，法律反映警察权，法律规范警察权；规范警察权的部门法就是警察法。警察权是由警察权主体、警察权客体以及警察权的实现手段三个基本要素构成。公共权力是警察权的内在本质，警察权的基本性质是由公共权力决定的。警察权具有执行性、强制性、公益性和义务性等特点。

警察权；行政权；警察法；构成要素；公共权力

一、警察权相关的几个问题

警察权即警察权力。什么是警察权？目前在我国学术界的认识并不统一。有人认为，警察权是西方国家从中世纪所谓“警察国家”强权制度中演变衍生的一种提法，在我国不存在警察权。有人认为，警察权的提法是以资产阶级三权分立制为依据的，是从国家权力体系中分离出来的一种相对独立的职权，而我国无所谓警察权。有的则把警察权划分为 “政治上的警察权”和“法律上的警察权”，前者属于政治概念，后者属于法律概念。有的认为，警察权即警察行使的权力，在理论上可以简称为警察权，是指警察机关及其警察依法执行警察法规范，实施警务活动的权力[1]。有人认为，在我国警察权就是行政权，或者说是行政权的组成部分和表现形式，即警察行政权。有人认为，警察权是指由警察法设定和规范的权力，是一种国家权力的分设形态[2]。等等。

要认识什么是警察权？首先需要对权力、国家权力、政治上的权力、法律上的权力等相关的问题进行探讨，需要研究警察权与国家权力、警察权与行政权、警察权与警察法等的相互关系问题。

（一）关于权力的界说

关于什么是权力，国内外学者们从政治学、法学、社会学等不同的角度，提出了许多观点和界说。普遍认为，权力是指一种支配能力，就是在社会关系中一方支配和控制另一方，并让其服从的力量；是指一定的社会主体对他人产生预期效果的能力[3]。权力最普通的用法是作为影响、控制、统治和支配的意义，是作为产生社会效果的能力来使用的。权力是主体利用某种资源，对客体实行控制，使其服从主体的意志和利益要求的强制力量或特殊的影响力[4]。这表明：权力存在于主体与客体的相互关系之中，表现为二者之间的“命令—服从”关系，或“意志—服从”关系。权力是一种控制，与主体享有的权利资源密切相关。权力是实现主体意志和利益要求的工具，是一种控制能力。以权力与权力主体的关系为标准，权力通常划分为国家权力、组织权力与个人权力。

（二）警察权与国家权力的关系

在社会的权力体系中，国家权力处于最高的位置，它凌驾于整个社会之上，控制其他社会力量，以保护社会的经济基础和统治阶级所需要的社会秩序。国家权力伴随着国家而形成，是阶级斗争不可调和的产物，是统治阶级利用国家机构对整个社会实施控制与管理的公共权力。国家权力的特征表现为：一是地位至上。国家权力作为第一个支配人们的意识形态和政治生活的力量，它是阶级社会的最高权力[5]。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”[6]国家权力产生于社会，凌驾于社会一切权力之上，支配和控制一切权力，处理国家的公共事务。二是最具强制性。力量最强大，没有任何组织与个人能与其相抗衡，国家不仅具有军队、警察、法庭、监狱等暴力机器，还可以动用全社会的财力、物力来扩大国家权力的力量。三是独立性。国家具有独立自主地处理对内对外一切事务的最高权力，即主权性。四是普遍性。国家权力的覆盖面最广阔，强制性也最普遍，对于全体社会成员、所有的社会集团与组织都具有普遍的约束力。

警察权是警察机关为执行国家意志而拥有的权力，是国家赋予警察机关履行国家警察职能，实施警务活动的权力[7]。警察机关由国家设定，是国家机器的组成部分，目的在于实现国家的政治和社会管理职能。国家职能的实现则是通过国家权力的运用来完成的。国家权力是抽象的集合概念，这种抽象的国家权力必然需要进行具体的分工与分设，从而适应由国家设置的各种国家机关实现其各项具体的国家职能。由于各种具体的国家职能需要与其相对应的国家权力，而国家权力是由国家职能产生的。因此，立法权、司法权、外交权、监督权、军事权、警察权等各种权力，随着国家的产生以及国家职能的产生而产生，在国家权力运行结构的分工过程得以形成。它们都是国家权力的组成部分，是国家权力的具体分工和分设形态。所以说，警察权作为一种国家权力，是为了实现国家的警察职能，由国家设定并赋予警察机关在警务活动中所具有的一种资格和能力。警察权在国家权力的行使结构中，有着不可或缺的地位和作用。

（三）警察权与行政权的关系

行政权是国家权力的组成部分，是指国家行政机关执行国家意志，管理社会公共事务的权力。关于行政权的含义，首先需要揭示行政的意义。行政就是执行或实施国家公共事务的活动，就是执行国家意志。美国政治学家古德诺说，国家一方面是意志和意志的表达，另一方面是意志的执行。“就政治行为来说，不仅要求统治者的意志能在被执行前就表述或表达出来，还要求把这种意志的执行在很大程度上委托给一个不同于国家意志表达机关的机关。”[8]从行政权的历史发展形态来看，“三权分立”制度下的行政权所指的行政，同以前的国家行政是不完全相同的。作为实现国家职能的行政，是自国家产生以来就有的，而作为行政法意义上的行政以及行政权，是近代出现了法治与民主后所产生的。

从政治和法律的关系来看，从总体上说，政治包括法律，法律属于政治；政治决定法律，法律反映政治，又作用于政治。政治和法律是两个既有联系，又有区别的概念；政治概念的行政权和法律概念的行政权同样有联系有区别。在权力关系中，政治最本质的东西是国家权力和国家机构，而国家权力一般来说，是由法律规定和保障的，是通过法律表现出来的。从国家权力与法律的关系来看，国家权力决定法律，法律是国家权力的反映。虽然法律是由国家制定和认可的，但不能认为法律是由国家权力产生的；虽然国家权力是通过法律表现出来，但同样不能认为国家权力是由法律产生的。因为，国家权力是由国家职能产生的，并且是以国家职能来划分的。所以说，行政权并不是由法律规定或者由法律规定而划分的，更不是由行政法规范的结果，而是由国家职能决定的。

与此同理，警察权是一种国家权力，它是由国家职能产生的，是根据国家职能而划分的。警察权之所以为警察权，并不是它来源于行政权，也不是由行政法规范的结果。警察权既是一个政治概念，也是一个法律概念。警察权与行政权的主要区别在于：（1）权力主体不同。行政权的主体是行政机关，警察权的主体是警察机关、警察组织；各国警察机关的属性虽不完全相同，但都被称为国家强力部门，是国家政权中不可或缺的重要部门；我国的警察机关也是分别隶属于行政体系和司法体系。（2）权力客体或权力对象不同。行政权作用于行政管理关系、行政事务以及行政相对人，警察权的客体是警务关系，权力作用于治安管理关系和刑事执行关系，权力对象包括治安管理的相对人以及刑事案件的嫌疑人和刑罚被执行人等。（3）权力实现的方法手段不同。行政权的实现主要靠行政行为的方法措施，警察权的实现不仅有警察行政行为，而且还包括警察刑事执行行为，与行政权的方法相比较，其行为方式和手段更为特殊，程度也更为严厉，诸如针对人身权利采取的行政强制措施和处罚，刑事强制措施以及刑罚的执行措施等。

（四）警察权与警察法的关系

警察法是国家法律制度中的重要组成部分，是法学研究中的一个重要课题。警察法是有关规范警察权，调整警务关系的各种法律规范的总称。它是由数量众多的警察法律规范所构成的法律体系，并且警察法应当成为我国法律体系中的一个独立的法律部门。理由主要有：（1）警察法的调整对象是警务关系，这种社会关系既不同于行政关系，也非刑事关系；（2）警察法的调整方法和调整手段有着特殊性，既不同于一般意义上的行政方法，也不同于刑事手段；（3）警察法是规范警察权的法，而其他部门法并不能完全涵盖和涉及这一领域；（4）关于部门法的划分，应当突破传统观念的禁锢。随着社会的发展和法学研究的深入，一些新的社会关系领域的问题逐渐突出，调整新兴社会关系的部门法的相对独立，已经成为一种趋势，警务关系是当前我国社会较为突出的社会关系问题，调整这一社会关系领域的警察法作为独立的部门法已是一种必然。当然，对于警察法能够成为独立的法律部门，目前学术界仍存在着截然不同的看法。

如前所述，国家权力包括了警察权，警察权既是一个政治概念，又是一个法律概念。因为警察权是由法律规定和保障的，并且是通过法律表现出来的。从国家与法产生以来，各种国家权力都应当通过法律的形式进行设定和确认，这也是警察权存在和行使的基础[9]。从法律意义上研究警察权，虽然警察权是由国家职能产生的，但对警察权需要通过法律表现出来，需要法律反映警察权；虽然警察权不是由法律产生的，但对警察权需要加以法律规范，而规范警察权的部门法就是警察法。

警察法作为一个法律部门，它是调整行使国家警察权活动和警务关系的法律规范体系，其内容是对警察权行使的规则和秩序的反映。警察法与警察权有着内在的、本质的联系：（1）警察权与警察法互为目的和手段，警察权主体通过警察法，作用于警察权对象，从而形成现实的警察权，结果是警务关系、警务秩序的形成。（2）警察权与警察法互为规定，警察法规定警察权的性质、行使方式和作用范围；警察权对警察法来说，有什么样的警察权就有什么样的警察法。（3）警察权与警察法互为控制，警察权对警察法的控制表现为，警察权的性质、作用、范围决定着警察法的性质、功能和适用范围；警察法对警察权的控制表现为，警察权只有依据警察法的规定行使才是合法有效的。

二、警察权的性质

（一）警察权的含义与构成

警察权作为国家权力的组成部分，它是国家警察机关执行国家意志、履行国家警察职能、实施国家警务活动的权力。从实质上看，警察权是权力主体对权力客体实行控制，以实现主体意志和利益要求的强制力量。从法律意义上可以这样认为，警察权是由国家设定的，并为执行国家意志和职能，以法律的形式赋予警察机关在警务活动中所具有的一种资格和能力。

对警察权下定义，应当科学概括和规定警察权的含义，并且是对警察权本质的概括。警察权即警察权力，它是由警察和权力组合而成的词组。警察一词包含了两方面的意思，一是指警察机关或警察组织，在一定意义上包括了警察机关的组成人员，即代表警察机关的警务人员；二是指警务活动，即执行或实施国家警察事务的活动。权力一词则是指，在社会关系中，一方支配和控制另一方，并使其服从的力量。对于警察权的定义，既不能脱离国家意志、国家职能、国家权力分工的政治角度考虑来下定义，也不要单从法律的角度下定义，只把它看作为法律上的权力，更不要把警察权简单地归结于行政权之中，把它仅作为行政权的一种表现形式。

任何权力都存在于主体与客体的相互联系之中，表现为主客体之间的相互关系，即“命令服从关系”，或者“意志服从关系”[10]。警察权作为一种不同于其他国家权力的权力形态，具有自己的特殊性以及独特的结构特点和特殊功能。任何权力的宏观结构都是由权力主体、权力客体和权力实施的手段三个要素构成的，警察权的结构也不例外，它的基本结构是由警察权主体、警察权客体以及警察权的实现手段三个基本要素构成。

1.警察权主体是警察权的承担者、享有者，它是依法享有警察权，能以自己的名义执行警察法、实施警务活动，并承担相应法律责任的警察机关。

2.客体是权力作用的对象，是权力的承受者、服从者。有主体必然要有客体，权力主体和权力客体是权力存在的前提和条件。以前人们只讲权力主体，不大讲权力客体，更不愿意把作为权力作用对象的被管理者、被强制者、被处罚者看做权力客体。实际上，警察权客体的内容应当非常广泛，凡是警察权作用的对象都是权力客体，既包括各种警务活动的事项，又包括与警察机关发生警务关系的公民、法人和组织。

3.警察权的实现手段是警察权主体与客体相互联系、相互作用的联结要素。如果缺少这个要素，警察权主体和客体之间就无法联结起来，就不能相互作用。警察权的实现手段包括：政治手段、刑事法律手段、行政法律手段、经济物质手段等；警察权的行使方式包括：刚性行为方式、柔性行为方式、一般行为方式、特殊行为方式等。

（二）警察权的性质

从警察权产生与形成的事实基础来看，由于国家权力是由国家职能产生的，并且是根据国家职能进行划分的，作为一种国家权力的警察权，同样是由国家职能产生的。警察权产生的基础是国家权力即公共权力，警察权主体地位的确立、警察权客体条件的形成以及警察权的实现手段，都依赖于国家权力、公共权力的保障。公共权力与警察权有着内在的、本质的联系，存在着一种不可分割的关系，存在着一种职能关系，即权力与权力的内在逻辑关系，警察权正是适应公共权力的需要应运而生的。所以说，公共权力是警察权的内在本质，警察权的基本性质是由公共权力决定的。

警察权作为一种重要的社会现象，从它产生以来，人们就从不同的角度、以不同的思想观点予以说明和解释，从而形成不同的权力思想和理论，然而这些不同的理论和观点，又都有着它赖以建立的深层次的理论基础。警察权作为人类社会发展在某一阶段上的共同现象，不论其阶级性、特殊性如何，总有其共同性和普遍性本质。作为警察权的共同理论基础，必须既能解释其特殊性，又能解释其共同性和普遍本质。之所以提出公共权力是警察权的基本性质，因为它的基本理论和支撑理论“公共权力论”能够作为警察权的理论基础，完全具备了解释警察权的共同性和普遍性的三个主要条件：（1）公共权力论能够解释警察权的功能和价值。警察权是社会的权力，是公共权力，目的在于实现国家职能、警察职能，维护国家安全和社会公共秩序。（2）公共权力论是警察权体系赖以建立的理论基础。公共权力体系是分层次的、有着逻辑关系的和谐统一的系统，警察权作为一种公共权力，有着其形成的理论基础和构成条件。（3）公共权力论能够揭示警察权产生、发展的客观规律，能够说明警察权历史发展的理论基础，对其发展程度和权力性质能够提供界定标准。

建立在马克思主义国家学说基础上的国家权力是公共权力，公共权力是人民的、社会的权力，但它又凌驾于人民大众之上、社会之上。这个存在于社会之上的公共权力的根本原因在于：一是在阶级社会中，表现为本质上的统治阶级独占的权力，与形式上和具体内容上的社会权力、公共权力的矛盾；二是在权力内部结构上，表现为专政与民主的矛盾；三是在职能上表现为阶级职能和社会职能的矛盾[11]。公共权力的这种矛盾性，完全存在于警察权之中。正是由于公共权力、警察权的这种矛盾性，因而内在地要求对其予以法律规定和调整。所以任何公共权力、警察权都需要通过法律予以表现和规定，任何公共权力、警察权在行使过程中形成的社会关系，都需要通过法律手段予以调整。

警察权的本质是社会公共权力，其核心在于：国家权力、警察权力不是某种特权或私权，而是社会的权力、人民的权力；行使警察权的警察机关和警务人员，不是凌驾于社会之上、人民之上的官僚机构和官僚，而是社会和人民的公仆。

三、警察权的特点

纵观警察权的形成和发展过程，警察权的基本属性表现为：（1）警察权是一种国家权力，体现了国家意志和统治阶级的利益；（2）警察权具有公共权力性质，国家设置警察权的目的是为了实现国家的警察职能，维护统治秩序；（3）为保证警察权实现，赋予其法律效力，使警察权成为一种法定权力，其内容由法律予以确认；（4）警察权的行使主体是国家设置的警察机关；（5）警察权作用的范围是国家警务活动。警察权作为警察机关执行国家意志、履行警察职能、实施警务活动的公共权力，与其他国家权力相比，具有以下特点：

第一，执行性。国家的整个政治功能基本上可以概括为两种，即国家意志、意愿的表达和国家意志、意愿的执行，国家意志必须通过行动才能实现。警察权是一种执行权，它的主要功能就是执行国家意志。警察权的主体警察机关是国家设置的执行机关，在国家机器中的作用就是为了实现国家意志、意愿，履行警察职能，实施警务活动，是国家重要的执行、行动机器。

第二，强制性。任何权力都具有强制性，都是以服从为前提的，只是强制的程度不同，强制的具体内容、方式不同。与行政权、监督权等国家权力相比较，警察权的强制性特点表现得更为明显，程度更为严厉，是国家必不可少的刚性权力。警察权不仅有对于物质财产的强制，还有针对人身的强制。一般认为，凡是与人身权利有关的强制执行措施，都应当属于警察权的内容。警察权强制的形式方法多种多样。警察权的强制性往往是以命令的形式表现出来的，并且不以征得对方同意为条件。警察权的这种强制性来源于它的公共权力性质，保证其能够及时、高效的行使，以适应复杂多变的社会问题。

第三，公益性。国家设定警察权的目的，以及警察权的主体警察机关享有和行使警察权的目的，不是为了权力主体自身的利益，而是出于国家职能的需要，为了国家和社会的公共利益。警察权作为一种公共权力，从开始设置，到最后实现，贯穿维护国家利益，维护社会公共利益，服务于社会这一根本目的；是以履行警察的社会职能为基础，维护社会公共利益为特征的。虽然其他国家权力也具有公益性，但警察权在这方面体现得更为突出、更为具体，因为它直接作用于具体的社会实践，作用于现实社会警务活动过程。我国警察权主体警察机关更是如此，其根本宗旨就是服务于社会、服务于人民群众，以维护社会公共利益为根本目的。

第四，义务性。警察权既是一种权能，更是一种义务和责任。警察权从一定意义上讲，也可以是一种权利，权利与义务是互为前提的。它不可自由处置，也不可放弃或转让，这实质上就是一种责任和义务。警察权是对权力对象的支配控制力量，作为公共权力必须以公共利益为目的。因此，警察权主体作为权力的享有者和行使者，如果警察权的行使危害了国家和社会公共利益，就必须承担法律上的责任，承担相应的义务。警察权也是权利与义务的统一体，这种义务性根源于它的本质即公共权力性质。

[1]惠生武.警察法论纲[M].北京:中国政法大学出版社,1999.127.

[2]惠生武.论警察权产生与形成的基础[J].中国人民公安大学学报,2009,(1).

[3](美)丹尼斯·朗.权力论[M].北京:中国社会科学出版社,2001.3.

[4]王楷模.现代政治概论[M].西安:陕西人民教育出版社,1998.140.

[5]武步云.政府法制论纲[M].西安:陕西人民出版社,1995.58.

[6]马克思恩格斯选集(第四卷)[M].北京:人民出版社,1972.114.

[7]惠生武.警察法论纲[M].北京:中国政法大学出版社,2000.127.

[8](美)古德诺.政治与行政 [M].北京:华夏出版社,1987.11.

[9]惠生武.论警察权产生与形成的基础[J].中国人民公安大学学报,2009,(1).

[10]王楷模.现代政治概论[M].西安:陕西人民教育出版社,1998.140.

[11]武步云.政府法制论纲[M].西安:陕西人民出版社,1995.282.

On the Nature and Characteristics of Police Power

HUI Sheng-wu1,MA Teng2
(1.Northwest University of Politics and Law,Xi'an Shanxi China 710063;2.Shanxi Vocational and Technology School,Xi'an Shanxi China 710100)

Police power differs from the executive power,neither from the executive power,nor from the regulative results by the administrative law.Police power is incarnated,embodied and regulated by law.The departmental laws regulating police power is the police law.Police power is comprised of three elements:the subject,the object of police power,and the means of enforcing police power.Public power is inherent in the nature of police power;the fundamental nature of police power is decided by public power.Therefore,police power is characterized by its compulsory implementation,enforceability and public welfare.

Police power;Executive power;Police law;Constituent elements;Public power

D631

A

1008-2433（2010）02-0024-05

2010-02-16

惠生武（1957—），男，陕西延安人，西北政法大学教授，主要研究方向为行政法学、警察法学、治安学；马 腾（1983—），女，陕西西安人，陕西职业技术学院教师，法学硕士。