发展我国慈善基金会的策略探析

田学辉,张燕源,张 瑜

(武汉科技大学 基金会研究所,湖北 武汉 430065)

发展我国慈善基金会的策略探析

田学辉,张燕源,张 瑜

(武汉科技大学 基金会研究所,湖北 武汉 430065)

汶川大地震对我国造成了巨大的损失,全国上下及国际组织积极予以援助。在各种慈善捐款中,我国的慈善基金会势显单薄,这不得不促使我们对如何发展我国的慈善基金会进行反思。本文主要通过对我国慈善基金会的现状及问题分析,同时借鉴美国及汶川大地震中相关应急预案的成功经验来探索发展我国慈善基金会的可行之路。

慈善基金会;美国;汶川大地震;策略

2008年四川汶川发生了震惊世界的 8.0级特大地震,造成的损失巨大。[1]面对如此大的灾难,全国上下及国际组织积极予以援助。中华人民共和国民政部第 135号《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》显示:截至2009年 2月 28日,全国共接收国内外社会各界捐赠款物760.22亿元,其中中国红十字会、中华慈善总会及 16家全国性基金会共捐款 (包括折合物资)78.44亿元,约占总数的 10.32%。[2]目前我国的慈善公益组织才有 100多家,全部 100多家公益组织年收入不到 GDP的 0.1%,而美国 1998年豁免减免税收的慈善公益机构就有 120万个,掌握的资金总额为 6 241亿美元,约占美国当年 GDP的9%。[3](P27)可见我国慈善基金会的力量还是比较薄弱的。据此,本文通过对我国慈善基金会的发展现状及问题分析来探讨我国慈善基金会发展的策略。

一、我国慈善基金会发展的现状及问题

改革开放以来,随着社会主义经济体制改革的深入,特别是“十四大”提出建立社会主义市场经济体制,推动了我国现代历史上第一批公益性基金会的产生。1981年,我国第一个公益基金会——中国儿童少年基金会成立,1982年宋庆龄基金会成立,同年设立了中国残疾人福利基金会,1989年中国青少年发展基金会成立。这些基金会的成立,标志着我国现代基金会的开始。国务院1988年发布了《基金会管理办法》,1989年颁布了《社会团体登记管理条例》,这也标志着中国的基金会正式纳入政府管理的范围。1993年中华环保基金会、1994年中国第一家综合性的慈善组织——中华慈善总会相继成立。1998年,国家民政部设立民间组织管理局。同年 11月,国务院修订并发布新的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,这标志着我国基金会管理开始完善。2004年《基金会管理条例》出台,规定了私募基金,这标志着中国基金会及其管理制度开始转型。[4]2008年汶川大地震后,中国掀起了一股慈善捐款的热潮,截止 2008年 7月 15日 12时,社会各界捐赠达到574.91亿元,接近各级政府 590.59亿元的财政拨款。[5]由此,中国的公益慈善基金会开始复苏。现代意义上的中国特色的慈善基金会既不同于欧洲福利国家慈善的模式,也不同于美国慈善公益基金会的模式,而是应当在充分吸收中国优秀的慈善传统的基础上,结合基本国情,设计出一种以缩小贫富差距为目标并且以社会救助为主体与其他社会公益相结合的新模式。

尽管中国的企业家做慈善起步较晚,但是现在一些先进的企业家已经开始做慈善,而且做得相当成功。比如成立于 1980年的李嘉诚基金会,已经运作了 30年,这个基金会一直以来都是李嘉诚用来进行慈善活动的主要通道和得力助手。独特的财富观,使得这个基金会在慈善事业方面发挥了重要的作用。李嘉诚基金会以前没有设固定的资金,每次需要捐款时,才由李嘉诚向基金会注资,但是近年来为了基金会的保值增值,李嘉诚已经开始向基金会做长线投资,使资金产生经常性的收入,为了未来捐款做准备。在李嘉诚基金会里也有明确的现代组织管理制度,如果基金会要捐资哪个项目,由董事会不记名投票决定。[6](P64)据一份慈善公益组织的调查显示,国内工商登记注册的企业超过 1 000万家,有过捐赠记录的不到 10万家,也就是说 99%的企业从来没有参加过捐赠。国外企业的捐赠占其财富总额的 7%,而国内的民营企业连1%都占不到。和国外的慈善事业相比,我国如此大的差距并不完全是经济实力上的差距,最重要的还是观念和体制的问题。

中国的慈善基金会发展如此缓慢,很大程度上还是由于存在着以下几方面的问题。

(一)慈善基金会的法制建设滞后于社会发展

我国目前的慈善基金会大部分没有上升到法律的高度,这要滞后于美国六七十年。在美国,由于国家长期引导,尤其是《遗产法》等法律的颁布实施,捐赠已经成为公民自觉的社会行动。如果他们不捐赠,国家也要以征收累进遗产税的形式回归社会,因此不如主动捐赠;而且过多的遗产很可能使子女形成惰性心理,不利于子女成才。而我国却缺少相关的法律。

(二)慈善基金会成立门槛高,行政色彩浓厚

根据《基金管理条例》,成立基金会首先必须要在国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门进行登记。基金会必须满足一系列严格的条件 (如必须为特定的公益目的而设立,全国性公募基金会的原始基金不低于 800万元人民币,地方性公募基金会的原始基金不低于 400万元人民币;原始基金必须为到账货币资金等)。这些硬性条件的规定使得很多企业对慈善基金会望洋兴叹。此外,目前中国的基金会与政府在资源方面是互有需求的,慈善组织中有效的管理者更加关注 “政治框架”,一定程度上可以依赖政府成功地获取资源,使组织的宗旨得到最大的发挥。另外政府可以依靠慈善组织来获得一定声望和社会资源。所以这也就产生了所谓的“民办官助”的性质,这在一定程度上使得政府容易干预慈善组织。[7]

(三)慈善基金会的基金保值增值及监管机制不健全

慈善基金不能做到保值增值必然会贬值。在美国,慈善基金会的运作都是由经营管理好的大公司负责人退出原有公司专门运作的 (如比尔·盖茨),而我国慈善基金会的负责人大部分来自政府,缺乏对基金保值增值的认识和经营管理能力。我国慈善基金会的非公益性也阻碍了慈善事业的发展。此外,政府主导的慈善机构如红十字会、希望工程等都曾出现过问题,这动摇了人们对公立慈善机构的信任。因此建立健全慈善基金会的保值增值机制和监管机构是很必要的。

(四)慈善基金会人才匮乏

在美国等发达国家,一流人才集中在慈善事业,二流人才从事企业;在中国,一流人才集中在政府部门,二流人才从事企业,而慈善事业却处于一种不受重视的状态。我国慈善事业的发展需要那些有爱心和能够使基金保值增值的企业家人才。[8]

(五)公民大众的慈善观念落后,慈善意识普及率低

我国自古就有慈善的传统,但是却没有一个明确的受法律保护的慈善领域。我国的慈善事业比较封闭,它更强调“由近及远和由亲到疏”的亲朋邻里的互助,更强调施舍者的仁慈和大方。这种传统的慈善观念有悖于慈善事业的开放、广泛、公正和效率等基本特征。由于慈善意识普及率低,慈善活动不多,再加上宣传不到位,使得慈善组织和慈善观念没有深入人心。

二、发展我国慈善基金会的策略

(一)推进相关法律和制度建设,保障慈善事业有法可依

法制建设是慈善基金会顺利发展的坚强后盾。在美国,绝大多数民众对慈善捐款怀有很大的热情并成为慈善基金的捐款主体,这与美国健全的法制建设是密不可分的。在我国,至少在汶川地震之前民众的捐款还不够普遍,而汶川地震之后民众和企业积极捐款捐物。因此要趁着这种“慈善惯性”加快我国的立法工作。尽快把我国条例性质的规章制度逐一修订完善,上升到法律的高度,保障慈善事业有法可依。目前我国法律及规章制度首先需要修订的就是对公益机构的双重审批、注册的进入制度,逐步取消公益机构的主管部门审批制,采取直接备案或注册的制度,使其由市场优胜劣汰,削弱行政色彩。其次,政府应该适当地降低慈善基金会的注册门槛,鼓励更多的社会组织参与其中。除了部分法律法规的修正以外,一些制度性措施也应予以完善。比如汶川大地震期间,政府协调有关慈善机构共同制定《慈善捐助信息披露指南》,并采取相关措施激励慈善透明化,这项经验可以应用于以后慈善组织的日常捐赠和项目中。

(二)建立健全慈善基金会的保值增值及监管机制,加强造血功能

慈善基金的保值增值和有效监管是慈善基金会正常运作的动力源泉。作为政府,为了扶持慈善基金会的发展,首先就是要保证慈善基金的保值增值。第一,积极推动慈善基金会走向公募,扩大慈善基金的来源;第二,在税收政策上对基金会有所倾斜,利用税收杠杆,通过对慈善公益捐赠的减免税收鼓励人们积极参与慈善组织活动;第三,技术条件成熟后可以开征遗产税、赠与税等税种,引导富人更多地承担社会责任,促进社会公平;第四,除了传统的投资于银行存款和证券等外,还可以投资于 “社会企业”[9]的新型运作方式来扩大资金来源和社会福利,提高慈善基金会的自我运营能力;第五,根据发达国家经验,为了保障慈善基金会的正常运营,就要从募集基金的运营增值额里提取一定的管理费用,保障管理人员的工资水平达到中等收入水平。其次就是要加强慈善基金会的监管,注重慈善基金会形象工程的建设。慈善基金会是慈善事业存在和发展的载体,树立良好的公众形象必然增加社会知名度、社会影响力及社会信任度等,也因此能够筹集更多的资金服务于社会的弱势群体。

(三)加强理论研究和专业化人才队伍的培养,提高慈善组织的整体素质

理论的深入研究和专业人才队伍的大力建设是慈善基金会可持续发展的方向指标和有力保障。我国慈善基金会的发展目前尚处在探索阶段。因此,应该积极对慈善活动中出现的新情况和新问题加以探索和总结,并借鉴美国等发达国家在发展慈善基金会方面的先进经验,根据国情,研究符合我国特色的慈善事业发展道路,为党和政府制定慈善事业的法律法规提供理论支持,为慈善事业的健康发展提供理论指导和借鉴。在理论研究的基础上,注重专业化人才队伍的建设。专业化人才队伍是驾驭理论和实践的掌舵人,只有他们的水平提高了,慈善组织的整体素质才会再上一个台阶,我国慈善基金会的发展才会更加具有前景。长期以来,我国慈善组织的专业化发展得不到足够重视,很多组织为了追求筹资规模而走多元化路线,业务繁杂,使命不清晰,致使公信力大大下降。2009年中国红基会拿出 2 000多万元进行 “5.12灾后重建项目”招标就是促进慈善行业专业分工和合作的积极信号。2008年颁发的《劳动法实施条例》将基金会列为用人单位,这有利于慈善组织提高人力资源水平。随着政府对慈善专业化人才队伍建设的重视和相关慈善培训活动的实施,慈善组织将成为中国就业的新领域,慈善队伍的专业化水平将进一步提高。

(四)广泛深入地宣传慈善文化,使慈善意识深入人心

慈善文化是慈善基金会存在和发展的精神灵魂。慈善基金会不仅是一项社会事业,更是一项包括政府、富人及慈善组织等全民在内的文化产业,慈善文化是衡量一个社会文明程度的集中体现。在美国就有比较成熟的慈善文化,其特色是 “罪富文化”(这是一种基督教的传统,认为富人要进入天堂,必须把自己全部的财富都捐给穷人),这种文化已经融化在美国社会的血液里。而且美国民众的个人责任意识比较强,他们已经把慈善捐款看成一项基本义务,捐款已经成为他们生活中的必要组成部分,是他们发自内心的对社会的承诺和责任的体现。与美国相比,我国民众的慈善意识还停留在互助的层面上。因此,要通过慈善文艺演出、表彰大会和各类传媒等方式广泛深入地宣传慈善文化,营造良好的社会气氛,促使人人关心慈善事业。这样才有更多的组织和个人投身到扶贫救弱的社会事业中来,从而我国的慈善事业才有更大的发展空间。

[1]汶川大地震百日祭大事回顾 [EB/OL].http://society.people. com. cn/GB/7689979. html. 2008-08-19.

[2]民政部公告第 135号——汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告 [EB/OL].http://jzs.mca.gov.cn/article/tzgg/200903/20090310028395.sh tml.2009-03-20.

[3]葛道顺.中国慈善事业的现状和发展对策 [C].杨团,葛道顺.和谐社会与慈善事业 [M].北京:社会科学文献出版社,2007.

[4]丁 波.当代中国基金会发展问题研究 [J].经济纵横,2008(3):59-61.

[5]2008年度中国慈善捐助报告 [EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2009-03/10/content_1255955.htm.2009-03-10.

[6]郑功成.中华慈善事业 [M].广州:广东经济出版社,1999.

[7]谢宝富.当代中国公益基金会与政府关系分析 [J].中国社会科学院研究生院学报,2003(4):64-69.

[8]杨志荣.公益慈善事业亟待突破 [J].中国西部,2009(8):66-67.

[9]杨 眉.穷人银行家尤努斯:不鼓励慈善行为 [J].中国经济周刊,2009(11):29-31.

C913.7

A

1008-6471(2010)04-0077-02

2010-06-08

本文系国家级课题“企业捐赠设立非公募基金会的项目运作与管理模式研究”(编号:2008MZACR001-1011)阶段性研究成果。

田学辉 (1984—),男,河北沧州人,武汉科技大学基金会研究所社会保障专业 2008级硕士研究生,研究方向为社会保障基金投资与管理。