边疆民族地区农村社会保障的政治思考——基于风险社会的视角

李瑞君， 于春洋， 王萃萃

（中央民族大学 管理学院，北京 100081）

边疆民族地区农村社会保障的政治思考
——基于风险社会的视角

李瑞君， 于春洋， 王萃萃

（中央民族大学 管理学院，北京 100081）

现代化和全球化发展，使得风险社会日益呈现出常态趋势。应该在政府和全社会培育和建立风险治理的思想观念、制度机制、方式方法和保障条件。社会保障是应对风险的有效保障。边疆民族地区作为国家战略安全的前沿要地，迫切需要完善的社会保障，以保证稳疆固边，同时也是发展新农村建设事业，构建和谐社会的重要内容。

风险社会；边疆民族地区；农村社会保障；政治意义

从政治学视角看，表现为经济、社会问题的民生问题，实质上是一个政治问题，因为它背后关联的是社会公平和正义。我国自改革开放以来，国力大大增强，广大民众也从中获得了实惠，但民生问题在今天反而更加凸显，成为关系到社会稳定的大问题。胡锦涛总书记指出，“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益”。温家宝总理在不同场合，也多次强调“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严”，“社会公平正义是社会稳定的基础”，“中国的现代化不仅指经济的发达，它还包括社会的公平、正义和道德力量”。解决民生问题重在建立公共服务体制，政府应当把更多的精力和资源用于社会公正的有效制度和基础设施建设上，尤其是要构建合理的社会保障体系。

一、风险社会：一个可能的分析框架

（一）关于风险社会的概念界定

二十世纪后半期以来，“社会风险”越来越为人们所关注，西方许多著名的社会学者如贝克、吉斯、卢曼、拉什等对此进行了比较深入的研究，形成了有关风险的社会学理论。目前对于风险社会的概念观点如下：社会风险指可能引发社会动荡不安和社会冲突的不确定因素，这种不确定因素不仅仅是来源于自然与科学技术，可能来源于社会的经济、金融、政治、文化、生态等各个领域。它表现为社会危机和社会动荡，给社会带来损失，并威胁现代化的发展与进步[1]。社会风险概念有狭义和广义之分，狭义的社会风险是与政治风险、经济风险、文化风险、决策风险等相并列的一种风险，指由个人或团体反叛社会的行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。广义的社会风险指由于自然灾害、经济因素、技术因素以及社会因素等方面的原因引发的社会失序或社会动荡的可能性[2]。以上说法的侧重点各异，但都强调作为现代社会出现的一种现象，相对于前工业社会风险的自在性、可计算性、地域性等特征来讲，进入风险社会的当代，具有风险主体的多样性、风险的隐蔽性、风险扩散方式的延展性、风险的不可计算性等特征[3]。

（二）风险社会的负面影响

风险社会的存在给经济社会发展和民众生活带来的后果是严重的。就危害的表现形式看，可分为显性和隐性两种。显性的危害指给国家和人民生命财产所造成的直接损失如人员的伤亡，设施的损害，资金的流失等。而隐性的危害则是长期和潜在的，即以非实物形式存在或表现出来，如对投资环境和经济秩序的破坏；对民众安全和社会秩序的践踏；对政治和政府政策的不信任等。就危害影响面来讲，风险社会使得个体紧张度增强，使得人们的生活成本加大；风险社会使得社会发展的效率和稳定机制受到威胁；风险社会的存在，打破了传统的国家安全体系，传统安全观正在被非传统安全观所取代[1]。

（三）关于风险社会的成因

从世界范围看，风险社会的产生主要受以下因素影响：政治方面的极权增长与强权势力；经济方面的南北差异与贫富差距的不断扩大；生态环境破坏和生存资源的掠夺；人的异化与道德失范、民族情绪及社会价值观冲突[3]。风险社会的形成因素主要有：一是科学技术飞速发展的利弊并存，它所带来的后果越来越难以预测和控制。二是制度影响。随着现代化程度的提高，社会正在制度性地产生和制造风险，制度本身就是风险的重要来源。三是全球化使得现代风险所造成的影响已不局限在传统民族国家的地域疆界之内，而是会迅速波及到其他国家乃至整个世界，使得原有以民族国家为主体的应对和管理机制受到挑战[4]。当前我国针对社会风险的管理工作还比较薄弱，表现为:社会风险管理体系不够健全；社会风险管理技术不够先进；国民风险管理教育落后，风险意识淡薄，并且缺少市场化的风险管理手段[2]。

（四）关于风险社会的对策

一是创新思想观念，掌握风险治理的方法。树立勇于直面风险、接纳包容风险、预防规避风险、敏锐觉察风险、积极利用风险的风险治理意识，掌握风险治理的方式方法，包括如何进行风险的识别、分析、评价、预警、处置和日常监控等，全面开展对风险社会的发生、发展及其变化规律的研究。二是建立风险治理的体制机制。通过建立相应机构，开展对策规划，提高处置突发事件的能力，做好公共安全的规划。三是提供风险治理的保障条件：如政治保障、制度保障、资源保障、文化保障等[4]。加快社会保障制度改革、充分发挥保险的风险管理作用，构建起全社会参与的风险管理体系。为了保障各利益主体的基本权益，必须建立健全切实可行的利益保障制度，包括：畅通的利益表达机制、合理的利益分配机制、公正的利益均衡机制、良性的利益整合机制、利益心理的调控机制、利益保障机制等，为全体社会成员编织一张可靠的“安全网”[5]。四是建立政府负主要责任的风险治理体制。要改变以往那种以政府或国家为中心的治理模式，建立起包括政府、企业、非营利组织、专家、公众等社会多元主体在内的风险治理体制，形成各方管理各自风险、政府管理公共风险，保险业参与风险共担的风险治理新格局。同时，使传统层制的单向或纵向责任机制向多层次、多维度的复合公共责任转变。复合公共责任就是不仅要继续强化组织内部的垂直责任，还要发展社会成员之间的水平责任、国家之间的国际责任、每一代人之间的代际责任以及人对自然的生态责任，所有这些责任关系的核心就是以实现共存为目标的公共责任[6]。

二、风险社会视野中的边疆民族地区农村社会保障

（一）从传统到现代：农村社会保障制度的转型

我国传统的社会保障制度是在苏联社会保障制度影响的基础上逐步建立起来的。

传统计划经济时期，社会各单位承担了大部分的医疗、教育、养老、住房等社会功能，在社会个体和风险之间构筑了一道防护层、缓冲带，对社会个体起到了重要的保护作用。但是，在社会转型时期，原有的社会保障机制逐渐丧失，新的社会保障机制一时难以健全，致使社会个体不得不直接面对各种社会风险。各种问题、矛盾甚至是危机相互混合、逐步累积，呈现出前所未有的高风险态势。有学者将我国当前面临的主要社会风险归为七种：自然灾害风险、生产事故风险、公共卫生风险、生态环境风险、经济运行风险、社会治安恶化的风险、国际政治冲突与军事风险等[2]。这就要求政治体系必须强化自身对利益关系分化与重组的适应性变革和调整的能力，运用自身的整合与协调功能，做出强有力的制度供给，以实现社会利益资源的合理配置，达到有效调控和适度满足各种利益要求，协调各层次利益关系的目的[5]。

我国农村的社会保障制度模式的变迁自建国以来大体经历了三个阶段，即“土地保障（家庭保障）+国家救助模式”阶段、“集体保障+国家救助模式”阶段以及“土地保障+国家、社区扶助+现代社会保障试点模式”阶段。由此可见：国家在农村，也包括民族地区农村社会保障中的作用发生了实质性改变，即从辅助性的角色转变为主导性的角色[7]。二十世纪九十年代，随着社会主义市场经济的发展，适应城镇国有和集体所有制企业改革的需要，逐步建立了“社会统筹和个人账户相结合”的社会保障体制。党的十六大以后，在农村逐步建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度。但是，现行的社会保障制度还很不健全，社会保障的覆盖面小，保障基金严重不足，社会统筹层次低，城乡之间、地区间差距很大，这与经济发展和广大居民的迫切需要很不适应，与风险社会的危机防范性要求不符。党的十七大提出了要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的目标，但如何根据边疆民族地区农村的实际，建设一个标准合理、运行健全、管理有效、适应人民需要、维护社会公平、保证国家稳定的社会保障制度是亟需面对的问题。

（二）边疆民族地区农村社会保障的紧迫性

早在80年代中期，正是改革开放顺利发展的重要时期，费孝通就敏锐地发现了东西部差距逐渐拉大的问题，他指出：“中国的少数民族大部分聚居在中国西部地区，东部和西部的差距里包含着民族经济水平的差距。西边的发展离不开少数民族的发展，通过西部的经济开发和社会发展，可使当地的少数民族进入现代文明，与汉族共享繁荣，这是一个具有重大意义的课题[8]。

1.是社会转型的必然要求。伴随现代化与城市化，社会开放与流动度的加大，在全国范围内，社会-经济制度经历了重大结构变化，社会权力-财富分配机制-就业机制也发生了重大调整，就业竞争日趋激烈。边疆民族地区的社会结构也因此发生了深刻的变化：传统的、相对孤立的民族社区生活已不复存在，取代之的是民族互动的层次与结构的日益深化，增加了民族地区的复杂性。从生产关系和产业结构看，民族地区已由单一的所有制结构分离出多种经济主体的所有制结构。农民中分化出了新的阶层与群体，这种异质性既增强了社会的生机和活力，也加深了不平等现象。其次，受计划生育优惠政策的影响，少数民族人口增长过快，人多地少的矛盾突出；民族地区发展与人口素质滞后的矛盾加剧。再次，在农村的行政改革中，民族地区的农村基层组织在建立“服务型政府”的职能转变过程中，一定程度上存在“滞后”、“软弱”的现象。另外，在个人保障问题上，传统的个人保障主要是土地保障和家庭保障，依靠子女，但现在遭遇的社会问题依靠自身已无能为力，必须有政府提供的保障才能解决。再加上地处偏远，生态环境脆弱，生产力水平低，现代化起步晚，起点低，因而在社会转型期遭遇的风险更大。目前，存在的突出社会问题有：就业难、收入低、社会治安、干群矛盾、政府乱作为、信息不畅通、群众利益受损等矛盾。经济落后是影响边疆民族地区社会稳定的最主要因素；利益和社会心理不平衡感是与社会稳定直接相关的两个基本原因[9]。边疆民族地区族群认同的变化受到复杂的国际政治形势的影响，与国内政府的政策、各族群间的关系等因素形成互动，出现了认同变化上的波动和曲折，甚至一部分人的国家认同意识淡漠，使得边疆民族地区面临着传统安全和非传统安全的双重挑战。当前非传统安全面临的主要问题有：三股势力、生态安全、资源开发与配置、跨国民族问题、国家认同中的代际差异问题等。应当深化落实“新安全观”，建构边疆民族地区非传统安全的“和合主义”理论范式与战略思维，构建非传统安全能力建设的新体制模式[10]。

2.是边疆民族地区发展的特殊需要。边疆民族地区的发展有着不同于东部沿海以及内地的特殊性：地域特征上，广袤的疆域和狭小的生存空间。少数民族主要分布在边疆、山区和牧区，聚居于大江大河上游，地域辽阔。大山、高原、沙漠、戈壁、裸岩、冰川以及永久性积雪的地域等，构成了民族地区复杂的地域特征与狭小的生存空间。同时，即使能生存的部分空间里，生态环境也比较恶劣。这一严峻的现实不仅制约了民族地区的经济发展，而且影响到全国的生态安全。人口特征上，高生育率、低素质、流动性增强，“人地”矛盾已成为制约民族地区经济社会发展的重要因素。经济特征上，多样性与不平衡性。生态环境的多样性决定了各具特色的生计方式以及发展程度的差异性较大。政治特征上，统一性与自主性相结合。国家在边疆少数民族聚居区实行民族区域自治制度。民族自治机关具有二重性，即自治地方的权力机关和行政机关既有全国其他地区相应机关的共性，也有个性。文化特征上，传统文化与现代文化相互交融又相互碰撞。来自现代化与全球化的冲击，少数民族传统文化的时代局限性，使得少数民族文化的现代转型是时代的使然[11]。

改革开放使东部沿海地区与边疆少数民族地区的差距在急剧扩大。国家为保证重工业的发展，长期执行能源和原材料低价政策，而改革以来工业产品的价格相对放开，就使得以提供能源和原材料（包括矿产品和农牧产品）为主的少数民族地区在区域间贸易交换过程中处于不利地位，使少数民族地区无法取得和积累为发展本地经济所急需的资金。经济上的差距必然影响到边疆民族地区群众在收入和生活水平上与沿海地区居民的差距，自80年代中期以后出现了“孔雀东南飞”现象。经济上的差距带来民族关系的不利，波及到边疆社会稳定和国家安全。如何协调发达地区与落后地区、核心地区与边远地区经济发展以及收入水平和生活质量的上的差距，防止引发边疆稳定、祖国统一和国家安全的政治问题，对于中华民族这个政治实体来说，是个性命攸关的大问题[12]。与现代性族群相比，可以把处于边疆民族地区的人们看作是边缘族群，其主要特征是社会文化生活状态还处于传统的内生性发展阶段，传统的东西仍深深束缚着人们的生产、生活以致观念世界。对于大多数边缘族群来说，现代性社会与自己的社会文化传统格格不入。一边是自己族群延续已久的社会文化模式，另一边是极具诱惑力的现代器物和生活方式，何去何从难以抉择，困惑缭绕。因而在现代风险社会面前表现出种种不自在、困惑、甚至激进行为[13]。

3.是社会稳定和边疆安全的现实需要。发展、稳定和社会公平是和谐社会的重要特征。目前，边疆民族地区的农村整体上还比较落后贫困，发达的大众传媒与信息技术的普及，使得他们用外面的世界反观自己贫穷的生活，容易产生心理失衡感，这不仅威胁着社会稳定，也阻碍着我国现代化的进程。经济发展为什么未能有效促进区域发展与民族发展，社会转型滞后已成为制约民族地区发展的重要因素。任维德学者分析这一原因时指出，社会结构转型滞后（私营企业与第三产业发展落后）、市场机制转型滞后（来自民间的内在发展动力不足，政府职能转变滞后）、传统习俗根深蒂固，观念更新严重滞后（市场、竞争、效率、效益、规则意识不强）是重要表现[11]。

社会保障作为市场经济的保护系统，起着“稳定器”、“减震器”、“调节器”的作用，担负着保证社会成员的基本生活水平，协调公平与效率的使命。目前我国城市的社会保障制度的基本框架已建立，而农村社会保障的主体内容仍是社会救助，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，可以说是我国社会保障制度建设的一个薄弱环节。应当根据边疆民族地区的实际情况，在巩固农村已有社会救济制度的基础上，加强农村医疗保障、养老保障和最低生活保障制度建设。政府要加大对农村社会保障制度建设的财政投入，使广大农民在目前土地保障和家庭保障功能有所弱化的条件下能够享受到国家经济发展所带来的社会经济安全感。

以新疆为例，自2010年7月1日始，新疆南疆三地州及其边境县、贫困县将被扩大为新农保试点范围。至此，新疆实行新农保试点县（市）将扩大至56个，涵盖农业人口781万人，占新疆农业总人口的66%。根据国务院试点领导小组的安排部署，新疆将原来确定的实现全区新农保全覆盖目标，由2020年底以前调整至2012年底前。为调动广大农牧民参保缴费的积极性，将政府对参保人缴费的最低补贴标准，由原来每人每年30元调整至50元，并调整缴费档次，增加了对选择较高档次缴费的鼓励政策。

三、政治学思考

民族地区农村社会保障制度的建设既可以促进民族地区农村经济的发展，也可以推动其它改革的深化。例如，建立完善的农村社会保障制度将为民族地区“三农”问题的解决寻找到新的突破口；可以促进民族地区市场经济的发展以及加快农村城镇化的步伐；有助于户籍制度的改革、用工制度的改革、劳动力市场的健全以及农村其它各项改革的整体推进。因此，具有重要的政治意义：

1.关乎社会的公平和正义。罗尔斯认为“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体现的首要价值一样”[14]。“社会公正”也是我国和谐社会的基石和本质特征。社会公正是社会保障制度的内在要求，社会保障是社会公正的体现和产物。改革开放以来，一方面，我国的经济一直以较高速度增长；但另一方面，经济增长与社会事业发展、民生改善不平衡，社会公平与正义没有充分体现出来。加之腐败现象，政府行政成本过高，土地征收征用，房屋拆迁、环境保护等损害群众利益的问题未能根本解决，这些与民争利的做法极大地损害了民生和社会的公平正义。任何一项制度的设计和安排都需要以公正为理念，才能够维护社会秩序的稳定，促进社会和谐。社会保障制度作为一种重要的再分配制度，应当有利于缩小贫富差距，缓和社会紧张状态，促进社会公平目标的实现。

2.关乎社会稳定和边疆安全。我国在经历了多年的改革开放之后，社会结构、利益关系、生活方式、思想观念等都发生了巨大变化，改革成绩显著，但也带来了不稳定因素：一是改革所带来的社会公正性问题。改革并不能使社会中的每个人都获利，贫富差距逐渐拉大。二是改革激发了人们追求利益的欲望，这是合理的，但是政府对于如何实现民众的利益诉求并没有跟上相配套的制度措施，二者的矛盾冲突势必影响到社会稳定。从政治角度来思考民生问题，这个意义上的政治就是一种民生政治，它是以改善民生为政治目标，以民生问题作为政治决策、政治职能和政治资源配置的重心，把民生的改善、国民的福祉作为衡量发展的最高标准，用民众生活质量指数取代简单的经济发展指数，作为考量政治发展标杆的政治模式[15]。在民生政治模式下，政治认同来源于民众生活质量的提高。苏晓龙学者提出影响国民国家认同程度的两个变量：一是国民对国家的期待程度，二是国民感觉国家对这种期待的满足程度，由此得出四种不同程度的国家认同[16]。在现代民主政治的背景下，一个在民生方面长期没有建树，或无力解决重大民生问题的政党和政府，不可能获得政治认同，不可能实现长治久安。边疆民族地区的人们长期生活在偏远、恶劣的自然环境中，戍边保国，成为现代化和社会转型中的弱势群体，他们迫切需要政府的帮助与支持，以消除社会成员的不安全感，维护社会稳定和边疆安全。

3.关乎执政党的威信和政府形象。民生政治时代呼唤民生型政府。所谓民生型政府，就是把关注民生、保障民生，改善民生作为政府的基本职能，以群众利益作为政府绩效的出发点、落脚点和评价标准。在目标定位上，从过去追求经济性价值转变为追求社会性价值，树立公平正义的制度理念。在管理模式上，需要创新政府管理模式，从权威主义行政方式转向服务行政，从管理型政府向服务型政府转变，把公众利益放在自身利益的前面，以全社会利益视角来制定公共政策，实施公共管理[15]。

4.关乎公民权利和利益的实现。“权利”即国家对公民所保证的权利，其重要体现就是公民的利益实现程度，这个利益就是民生问题。改革开放的革命性意义就在于把承认和发展人们的利益作为思考问题的基点，正是在这个基点之上，才有了社会主义市场经济体制的确立。利益促生了人们的自主意识和独立意识，提高了人们维护和发展自己利益的自觉性，出现了各种各样的利益诉求。同时，市场经济又促进了利益分化，使各种不同利益之间的矛盾显现出来，并且变得比过去更加尖锐。近年来，党和政府在这方面做了一定的工作，其中，加快社会保障制度的改革就体现了对“公民权利”的价值追求，但要真正满足公民的利益需求仍然是一项任重而道远的工作。

总之，边疆民族地区农村人口脱贫的紧迫现状，决定了该地区的农村社会保障建设从目前来看要有自己的特色。政府应当从实际出发，以科学发展观为指导，立足各族群众的迫切需要，构建具有民族地区特色的农村社会保障体系，最终有利于和谐社会的建设。

[1]夏玉珍.论现代化发展的社会风险与代价—基于风险社会视角的分析[J].广东社会科学，2009,(1).

[2]李忠等.转型期社会风险问题探析[J].贵州社会科学，2009, (1).

[3]李宝梁.风险社会—现代化进程中的危机与治理[J].理论与现代化，2009,(1).

[4]张成福等.风险社会与风险治理[J].教学与研究，2009,(5).

[5]杨超.试论转型期利益关系的协调与政治稳定[J].毛泽东邓小平理论研究，2004,(5).

[6]风险社会理论与和谐社会建设—杨雪冬研究员访谈[J].国外理论动态，2009,(6).

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[8]费孝通.论西部开发与区域经济[M].北京：群言出版社，2000,420.

[9]李育权.边疆民族地区社会稳定的影响因素分析[J].黑龙江民族丛刊，2009,(1).

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[11]赵利生.民族社会学[M].北京：民族出版社，2009.

[12]马戎.民族与社会[M].北京：民族出版社，2001.

[13]关丙胜.以中国图瓦人看风险社会中的当代边缘族群[J].新疆社会科学，2008,(2).

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[16]苏晓龙.浅论中文语境中的国家认同[J].科学社会主义，2008,（6）.

The Political Thoughts on Social Security in the Frontier Minority Regions——Based on the Perspective of Risk Society

Li Ruijun,Yu Chunyang,Wang Cuicui
(School of Management,Minzu University of China,Beijing 100081 China)

Modernization and globalization makes the risk society show increasingly a normal trend.Government and society should nurture and develop risk management ideas,system mechanisms,means and security conditions.Social security is the effective protection against risks.As a frontier region to the forefront of the national strategic security,perfect social security is needed urgently in order to stabilize the frontier minority regions,and it also is an important cause of new rural development and harmonious society building.

risk society;frontier minority areas;rural social security;political significance

D633

A

1005-1554（2010）04-0041-05

2010-10-10

李瑞君（1967-），女，中央民族大学管理学院民族政治学专业在读博士生，主要研究方向为民族政治学、民族教育。

本文为中央民族大学自主科研计划青年基金项目《基于边疆稳定的新疆民族地区农村社会保障研究》的阶段成果，课题编号2009kyqnyjs16