建国60年来我国农地产权结构的历史变迁与展望

洪艳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

农业是安天下、稳民心的基础产业和战略产业，基于土地在农业生产中的特殊作用及土地面积的有限性，土地问题始终是农业、农村和农民的基本问题。而土地问题的核心是产权制度安排，因为土地产权制度安排决定着土地配置的效率和效益。效率与公平常常是判断某种农业产权结构优劣的两个基本标准，如何兼顾效率与公平是农地产权结构安排的难点。

制度是社会中个人或团体共同遵循的一种行为规则。制度创新是制度的变革与发展，是一种效益更高的制度对另一种制度的替代。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[1]制度创新所产生的成本与收益包括个体、社会和政治三大方面，这三者之间往往是不一致甚至相互矛盾的，这是“制度变迁认知中的视角限制”，一项新制度的安排需要综合考虑各方面的成本与收益才能做出。农地资产的产权作为一种制度安排它包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等权利束。这些权利的不同搭配和组合形成了不同的产权结构。[2]

我国农业和农村经济发展缓慢和停滞，一个重要的原因在于现行农地产权结构的缺陷，即产权结构的有效性程度不高使农业和农村经济发展受到制约。因此，对建国60年来我国农地产权结构的历史进行回顾，对未来农地产权结构改革与完善进行展望，对改变目前农村经济发展困境、推动整个国民经济的可持续发展具有重要的意义。

建国60年来，我国农村土地制度经历了土地改革农业合作化人民公社家庭联产承包责任制的历史变迁过程。二十世纪九十年代初发源于珠江三角洲地区的农村土地股份合作制是我国特定历史时期的产物，是土地制度的创新形式，丰富了家庭联产承包责任制的内涵。我国农地产权结构变革可以分为前后两个30年。

一、改革开放前30年我国农地产权结构的历史变迁

这一时期我国的经济经历了建国初期的国民经济恢复时期、合作化时期、大跃进和人民公社化时期，期间又经历了三年困难和文化大革命，主要的经济体制是计划经济。在30年里我国农村土地制度经历了土地改革农业合作化人民公社的历史变迁过程，与此对应的农地产权结构是单一的土地私有产权；土地所有权与使用权初级分离、收益权处置权分割的产权；土地产权高度集中与统一的产权[2]。

（一）单一的土地私有产权结构

新中国成立后，于1950年6月中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》。截止1952年底，我国基本上完成了土地改革，实现了“耕者有其田”的农村土地所有制。这是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”。这一产权结构所形成的产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性产权。从封建土地地主所有制到农民土地所有制，是党和政府领导并组织实施的强制性产权制度变迁。但是，以农民私有为基础的单一农地产权结构并不是我国产权结构演进的目标模式。

（二）土地所有权与使用权初级分离、收益权处置权分割的产权结构

1951年12月，中共中央起草了《关于农业生产互助合作的决议》，并发给各级党委试行。先是组织了以农民个体经济为基础的农业生产互助组。互助组有季节性互助和常年互助两种形式。1953年底，中央发出了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产互助合作的决议》。在初级农业生产合作社产权制度下，农民的土地作股入社，由合作社统一经营使用，耕畜与大型农具等资产也归社里统一使用；社员参加合作社的集中生产劳动；合作社获得的总收入，扣除当年的生产费用，缴纳的税金，并提取公积金、公益金后，剩下部分分别按劳动和土地及其他资产分配。其中，按土地分配俗称土地分红。

初级农业生产合作社，从产权组织形式上看，可称作土地合作社。这种产权组织形式下土地资产所有者的权益虽然量化为股份，并作为分配的依据之一，但在资产实物形态上仍保持某种权属关系。因此，我们可以称这种所有权与使用权的结构关系为初级分离。收益权、处置权则在合作社与农户之间进行了分割。这种产权结构虽然因广泛的思想动员，使广大干部社员积极性较高，集中劳动和协作分工也取得了比较好的效果，但同时也暴露出一些问题和矛盾。

（三）土地产权高度集中与统一的产权结构

一个国家基本的政治、经济体制是稳定的，其资产产权结构的变迁就应当是渐进的。但在我国，初级农业生产合作社的产权结构形成后并未遵循“渐进”原则，未能对这一产权结构进行总结和完善，而是急于进行新的“更高级”产权结构的构造。

1956年我国便开始了大规模的高级农业生产合作社建设，到年底，参加高级合作社的农户就达一亿多户，占全国农户总数的88%。全国大多数农民未曾加入初级社便直接进入了高级社，原准备15年完成的制度地，仅用了三、四年的时间就完成了。

高级农业生产合作社是以公有、集中统一经营为特征的产权结构类型和产权组织类型，社员除保留自留地（占土地的5%）的使用权外，土地及其他所有资产都实现了集体化。在这一产权结构下，私有产权基本消失，各项资产的所有权、使用权、收益权、处置权均归集体。

在从初级社到高级社制度变迁过程中在很大程度上违背了自愿互利的原则和渐进的改革方式，脱离了生产力发展水平。但在当时看来，资产仍不够“公”，规模还不够“大”，不足以充分发挥社会主义制度的优越性。于是，不仅没能很好地总结前段制度变迁过程中的经验和教训，反而又开始了建立人民公社的跃进式产权变迁。

人民公社是一种土地等资产公有化程度更高、组织规模更大的产权组织形式。“四权”统一于一体本身并不必定导致人民公社制度的失败，问题在于实施这种产权结构的组织规模及组织实施手段与农业生产的特点相背离，从而导致了监督不力和激励不足的不良后果。

在“三级所有，队为基础”的产权结构下，“三级所有”中的末端生产队，因产权受到外部侵害、决策自主权丧失、专业化与合作的规模效益不显著，农业劳动监督困难和监测高成本及合作的强制性等必然导致低的产权效率；而侵害生产队产权的制度根源是“政社合一”的组织体制，公社作为基层政府，是代表国家政府发号施令，与生产大队、生产队发生联系。

二、改革开放以来我国农地产权结构的历史变迁

20世纪70年代末在我国农村发生了以土地资产产权结构重建为核心的经济改革。土地所有权与使用权的分离是这次改革的突破口。

这次农地产权结构变迁经历了一个由农民自发行动到政府强制性推广的过程。20世纪70年代末的农地产权改革，先是从农村贫穷的安徽省和四川省开始的。到1983年底，实行“包干到户”责任制的生产队已占98.3%。在这期间，虽然有些地区经历了定额包干、联产到组、包产到户等多种责任制形式，但最终基本都是确立了“包干到户”这种产权形式。这种产权形式较好地实现了土地所有权与使用权的分离，收益权、处置权的分割，建立了“交够国家的（地税），留足集体的（租金或提留），剩下全是自己的”的新的收益分配关系。

从集产权于一身的集体经营到产权分离的包干到户，其产权制度变迁的意义是深刻的。这主要表现在农户获得了相对独立的经济人地位，成为最基本的农业经营单位。土地承包制使农民获得了土地的使用权和收益剩余索取权，同时农民可以拥有除土地以外的其他资产的个人所有权。农民个人财产权利的独立化，也使农民获得了身份变迁的自由，并伴随着农民个人经济价值的提高，农民离土务工经商不再受到严格限制。

但是，农地家庭承包制的普遍化并不是农地产权结构变迁过程的终结，而只是一个阶段性成果。实际上，家庭承包制只是农民在既有制度环境所决定的选择集合中所作出的一种理性选择。而家庭承包制所表现的产权分离关系并不是土地产权结构的全部内容。

三、现行农地产权结构的缺陷与完善

（一）现行农地产权结构的缺陷

第一，现行农村土地的所有权主体集体所有权主体模糊。我国《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在这里，从表面上看土地所有权是清楚的，但如果进一步问，土地究竟是哪一级集体，则又是模糊的。从以上法律条文看，农村土地的所有权主体好像已经比较明确。但仔细琢磨起来，仍有不少问题。如集体所有权主体不统一，易造成操作上的困难。土地所有权主体模糊性的直接后果是，易造成道路、水利设施等公共物品供给主体的缺位，在原有公共物品及土地资产使用上易出现“搭便车”式的拥挤及保护、监督的乏力。

第二，所有权主体与使用权主体之间权益关系模糊。在所有权、使用权、收益权、处置权地产权利束中，所有权和使用权是主要的，而收益权与处置权处于从属地位。收益权、处置权可以分割，但最终的归属要么是所有权主体，要么是使用权主体。从理论上讲，既非所有权主体，又非使用权主体是不可能得到收益权和处置权的。因此，在产权关系中，所有权主体与使用权主体的权益关系是基本的、主要的。从土地的“联产承包”到“包干到户”的转变，本身就是一个土地所有权与使用权分享程度不断加大的过程。尽管在我国不同地方土地所有权主体（集体）与使用权主体（农户）之间的关系各有不同表现，但就绝大多数地区而言，集体“经营”（指真正意义上的经营）职能已基本消失，多数转化为“服务”。目前，集体与农户之间的关系，虽然以承包合同这一合约形式加以维系，但两者之间的权益关系仍是模糊的、非市场化的。

（二）农地产权结构的完善与展望

近年来，我国学者对农地产权结构的完善展开了深入研究。綦好东在《制度与发展——中国三农问题的经济学思考》中提出我国农地产权结构重构的目标应是“产权明晰、长期有效、市场化流转。其原则应是：有限公平条件下的效率最大化”。还有一批学者关于农地产权结构的改善提出了土地股份合作制模式并对土地股份合作制的产生路径及其原因等进行了深入探究。郭剑雄和苏全义系统回顾了从家庭承包责任制到土地股份化期间的变迁历程。可见，学者们在这些方面的研究成果很多，这些观点为我们农地产权结构的完善的研究提供了富有价值的启发。

我国人口多，非农产业不发达，农地产权的初始安排的大致均等，实际作为生产条件的地产财富的大致平均分配，是收入公平分配的必要条件，可以看作是起点上的公平。这种公平可以保证农民人人具有就业权和生存权，也是我们党和国家农业、农民政策之根基。也是农地产权结构重构的原则。所以，在实践中，我们应当沿着农村土地股份合作制制度变迁的历史路径，遵循制度需求与供给的运行规律，把握有利时机，积极推动制度创新。反之，任何不顾实际条件而强行推动的做法都是违背客观规律的，当然，各地也可以通过加速农村城镇化与工业化进程、发展地方第二、三产业以及鼓励农民非农就业等，来为推行农村土地股份合作制创造前提条件。我国是社会主义国家，确保每个公民的基本生存权和发展权是社会主义制度的内在要求。

[1]L．E．戴维斯,D．C．诺思．制度变迁的理论：概念与原因[A]．[美]R．科斯,A．阿尔钦,D．诺思：《财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集》(新1版)[C]．上海：三联书店1994,274－272．

[2]綦好东：制度与发展——中国三农问题的经济学思考[M]．北京：经济科学出版社,2006．