生产者责任延伸制与电子废弃物管理——环境法规

金广香

(上海海事大学 经济管理学院,上海 200135)

生产者责任延伸制与电子废弃物管理
——环境法规

金广香

(上海海事大学 经济管理学院,上海 200135)

日益增加的固体废弃物和工业废弃物已成为主要的社会问题。回收服务相对来说还很不足,导致很多废弃物只能进行简单的填埋、焚烧处理。这将导致严重的环境污染。借鉴国外一些发达国家废物管理领域的政策趋势,我国近年来出台了一系列关于电子废弃物管理的政策法规,但也暴露出正规的废物处理企业无法取得规模收益,入不敷出,电子废弃物处理基金的征收及补贴对象不明确等诸多问题。引入生产者责任延伸制将外部影响内部化,在理念和功能等方面适应了电子废弃物管理的需要。

生产者责任延伸制;电子废弃物管理;环境法规

随着国际市场原材料价格上涨,国内环境污染问题的日益严重,我国工业化过程中,如何处理好经济发展与资源环境消耗的问题,发展循环经济促进经济健康可持续发展逐渐提上议事议程。我国《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的出台,有助于进一步规范电子废弃物回收处理市场,但是电子废弃物处理作为产品逆向物流环节,只有和正向物流结合起来,才能形成闭环的制造系统,从源头上限制废物的产生,真正实现经济与资源环境协调发展。本文结合生产者责任延伸制(EPR)的内涵和要求,及我国有关废弃电器电子产品回收处理方面相关的政策法规要求,分析相对于发达国家我国在实施 EPR过程中存在的特殊问题,并提出相应的解决途径。

1 EPR的内涵及要求

生产者责任延伸制(EPR)最早由Lindhqvist在其提交给瑞士环境与自然资源部门的报告中定义:“生产者延伸责任要求生产者不仅要承担产品质量和性能等经济责任,还要承担产品报废后的环境责任和社会责任,旨在通过制造商对产品的整个生命周期,特别是对产品的回收、循环和最终处置负责,以降低产品对环境影响为目标”。

这一概念的产生起源于当地政府部门为处理废物日益增加的处理成本。现存的废物处理体系必须重建,以使废物处理成本在整个经济中内部化。

Lindhqvist的建议与之前德国的包装物及容器管理、新西兰和瑞士的预存款制度及美国一些州的做法相似。然而,这些政策实施时并没有提出生产者责任延伸制(EPR)这一概念。

Lindhqvist重新定义了EPR,“作为一种政策原则,通过将生产者的责任延伸至产品的整个生命周期,促进了产品体系整个生命周期的环境改善,特别是对产品的召回、回收和处理阶段”。这是对EPR的再认识,除了恰当的废物管理外,还应该包括环保型设计,这也是减少产品生命周期成本的关键因素。

国际经济与合作组织的指导手册将 EPR的定义为“一项环境政策,该项政策将生产者对产品的实物责任和经济责任延伸至产品生命周期的消费后阶段”。此外,“这有利于激励生产者改进产品设计,从源头减少废物的产生,实现社会回收和资源管理目标”。

2 我国废弃电器电子产品管理存在的问题及解决途径

2.1 废弃电器电子管理的主要政策法规

我国现有的涉及废弃电器电子产品回收处理管理的法律、法规均过于原则和抽象,并且相关法律和法规之间存在立法理念的差异,导致法律的实际效力较低,可操作性差。

《清洁生产促进法》要求在产品的生产设计过程中,通过采取改进设计,使用清洁的能源和无毒、无害或者低毒、低害的原料,优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备,改善管理,综合利用等措施,在设计产品和包装物时应当考虑在其生命周期结束时对人类健康和环境的影响,优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。这些要求只是对生产的一般性要求,没有专门针对绿色设计和绿色制造进行规范,也没有对某些有毒有害的元素进行限量规定,因此,不能作为规范电子废物管理活动的直接法律依据。

《固体废物污染环境防治法》对《清洁生产促进法》的规定做了进一步的衔接,对有关产品和包装物的绿色设计和绿色制造做了规定,但也仅限于规定国务院标准化行政主管部门制定有关标准,对电器废弃处理处置的原则性规范,没有对电子废物做任何规范。

《循环经济促进法》对于生产者责任问题,体现了以生产者为主的生产者责任,但没有具体明确生产者对电子废物回收的责任,泛泛的生产者责任也只是侧重于在可行的范围内,对所有产品普遍实行生产者责任延伸制是不可能的。

《电子信息产品污染控制管理办法》较为全面地对电子产品的绿色设计和绿色制造做了具体、明确而又系统的规范,明确了对几种特定原料的控制要求,同时明确了名录管理制度、进出口管制制度等内容。但是,该法规仅局限于行政责任追究上,没有强制力,且没有涉及回收再利用问题。

《废弃电器电子产品回收处理条例》偏重于对废弃电器电子产品的回收处理,而不是回收再利用;其次,明确了生产者对废弃电器电子产品的回收责任,并进一步确认生产者可以委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子产品回收经营者回收废弃电器电子产品,但是主要强调生产者的责任,没有明确相关责任方的责任。

由此可见,迄今为止我国尚无专门的规范电子废物回收再利用的法律,已有的法律没有对电子废物做出法律规范,已有的相关规范过于原则化,部门规章规范不够具体,使得整体上法律规范的效力欠缺,可操作性不强,建立和完善我国电子废物回收立法再利用的法律规范系统已是当务之急。但是,法律法规的制定也要结合我国当前实际,对相关责任方责任的规定要结合各方的实际承受能力,一味照搬国外的经验,效果可能适得其反。

2.2 我国实施 EPR,建立正规回收体系面临的困难及解决途径

2.2.1 生产商的定义问题

实施EPR的前提是对生产商和进口商有明确的定义。即使在发达国家,政府对所有的生产商、OEM产品品牌所有者和进口商征税也很难。比如,如果某个生产商或者进口商破产后,就不存在对产品负责的公司实体了。在发展中国家存在很多小作坊式的生产、组装公司,政府就很难对这些企业征税。

2001年国际经济与合作组织提到的搭便车行为,部分指的是没有注册的生产商和进口商。在我国搭便车行为较发达国家更为严重。在我国由小作坊组装的产品数量总额很大,据统计市场份额能达到35%。调查显示,由于市场上存在很多非品牌产品,预测电器电子产品的使用周期存在很大困难。同时,由于劳动力廉价,维修服务在我国也很盛行,电子电器产品维修后再出售的二手市场活跃。在修复过程中,原有的部分经常被更换,例如在二手电视机和电脑显示器修理上,修理店通常用一个新的CRT管,仿真品牌标识换上新外壳。因此,像这些对产品进行重大修改的维修店,生产者责任应转移到修理店。

2.2.2 走私仿冒问题

关于进口货物,很常见的是进口商承担收集和回收利用的责任,但走私分子可以轻松回避这个责任。仿制品制造商一般都是地下作业,EPR体系不能有效规制其所产生的环境问题。在我国手机电池市场,仿冒电池充斥市场,这些电池一般价格便宜,但是使用周期很短。这将大大加大废弃电器电子产品的产生速度。

针对这些问题,可以采取如下措施:海关要加大对走私的监管力度;对违反知识产权保护的仿制品,政府同样要加强规制;对于作坊式生产问题,可以选择对零部件生产商征收废物处理费的方式获得足够的废弃电器电子产品处理基金。事实上,台湾已经开始对诸如主板、硬盘驱动等的主要电脑零部件生产商征收废物处理费。

然而,对于维修和小型组装作坊,因为涉及低收入人群的收入来源,处理起来有困难。所以,废弃电器电子产品处理基金还要承担小型组装工厂、山寨品、走私品等“孤儿产品”的回收处理资金。在日本,电脑的回收体系中消费者承担孤儿产品的处理费用。对于容器和包装物回收体系,雇佣人数少于5人和报告销售额少于70 000 000日元的社会团体不承担经济责任,回收成本由当地政府承担。

生产企业承担缴纳基金的义务在现阶段是必要的,同时建立一种多渠道、多元化的缴费方式,地方政府和消费者也应承担一定的处理费用。但是,现阶段让消费者承担这个义务显然不现实。因为消费者可以选择把电子废弃物卖给非正规的回收商,消费者付费的模式行不通。地方政府由于不实际承担电子废弃物的回收处理义务,也不会提供资金资助。

基于上述分析,如何定义对废弃电器电子产品回收处理负有责任的生产和进口商存在很大的困难。同时,这也取决于其生产或者进口产品所占市场份额,如果其产品的市场份额很大,而又很难定义谁应该对产品废弃后的回收处理负责,将成为实施EPR体系的重大障碍。对EPR体系进行改革,首先必须明确谁应该对产品废弃后的回收处理负责,例如通过税制改革消除灰色市场,对零部件生产商征税。然而,实际的定义问题很复杂,现阶段消除仿冒和走私产品的市场份额是我国实施EPR要解决的首要问题。

2.2.3 有关回收处理商的补贴问题

如何使用废弃电器电子产品回收处理基金是我国实施EPR面临的另一个问题。现阶段,废弃电器电子产品回收处理基金主要用于补贴正规的回收处理企业。这些企业都必须有相应的环保设备、污染控制、人员防护等方面的投资,而非正规的回收处理企业省下这部分的投资就能在市场上以高价收购电子废弃物。

按照环保标准的要求,现有的不规范的处理模式污染环境,影响人民健康,并且,其规模化、集约化和技术层次等方面都无法适应行业发展的要求。而当建立新型处理企业后却发现,新型环保处理企业无法收集到足够多的电子废弃物来处理。

据中国再生资源回收利用协会统计,我国电子垃圾通过正规渠道回收拆解的比例仅5%～10%,90%以上的电子垃圾都为“游击队”回收后翻新或粗暴拆解、填埋。在电子垃圾回收体系成熟的发达国家,这一数字是90%,而我国电子垃圾回收后重新进入二手市场的比例高达85%～95%。

在发达国家,产品使用寿命明显低于产品的设计适用周期,产品更新换代很快,所以,说服消费者延长产品使用期是有必要的。而我国的情况正好相反,产品的平均使用期都高于生产商最初的设计使用期限。很多电子产品都经过维修、喷漆很多次。然而,这也涉及产品安全及能耗。为解决这些问题,政府应致力于建立二手产品的国家标准和强制报销年限。

同时,对回收处理企业按处理量进行补贴,回收处理企业存在谎报处理量而骗取补贴的可能,另外,这些企业也有可能将回收上来的电子废弃物转卖二手市场。为防止此类情况的发生,废弃电器电子产品处理基金管理部门及政府监督管理部门要加强对处理企业的回收量及拆解量的监管。实际上,引进了一套第三方监管和处理过程录像的管理机制,对如何减少电子废物基金使用监管的费用也展开讨论。

补贴量也是需要仔细考虑的,政府和废弃电器电子产品处理基金管理委员会都不希望回收和处理企业通过补贴获利。但是,也要使正规的回收处理企业补贴后能够与非正规的回收处理企业竞争。如果原材料价格上升,处理企业可以高价出售。这时政府要适当地调低补贴量,以平衡处理企业的收益。补贴量要综合考虑电子废物回收价、原材料市场价及回收成本等方面的因素。

3 结论

综上所述,我国实施EPR主要面临以下两方面的困难:第一,生产商的定义问题,小作坊、私自组装和走私的大量存在使政府很难定义生产商。第二,为获取补贴,回收处理企业有谎报实际处理量的动机。为解决生产商的定义问题,政府部门要加强走私监管。政府应对走私、山寨和无牌产品的市场份额展开调研。对于回收处理厂谎报处理量的问题,政府要加强监管体系建立。上述的电子废弃物处理基金只对正规的回收处理企业补贴。然而,非正规处理商有可能提高回收价。所以,有必要对非正规的回收途径加强环境控制监管作为补充措施。EPR的政策也许不是我国电子废物处理问题的灵丹妙药。关于电子废物产生的库存研究和电子废物物质流的研究,还应该包括走私品调查、仿制品市场份额、小生产者和组装产品。EPR的有效实施需要其他政策措施,如加强边境管制以打击走私产品、知识产权保护的配合。

[1]商务部,发改委,公安部,建设部,工商总局,环保总局.再生资源回收管理办法.商务部令[2007]第8号.2007.3.27.

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[3]陈魁,姚从容.电子废弃物的再循环利用:企业、政府与公众的角色和责任[J].再生资源研究,2006,(01):18-22.

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Extended Producer Responsibility(EPR)and E-waste Management-Enviromental Regulations

Jin Guangxiang
(College of Economics and Management of Shanghai M aritime University,Shanghai 200135)

The increasing solid wastes and industrial wastes have become a major social problem.Recycling service is still relatively inadequate,leading to lots of wastes can only be treated by simple landfill o r incineration,which will cause serious environmental pollution.Learning from some developed countries’trends in waste management policy,in recent years China an acted a set of policies and regulations on electronic waste management,but some problem s have been exposed,such as formal companies can not obtain enough returns on scale and are unable to make ends meet,e-waste collection and subsidy funds standards,and many other issues.The introduction of Extended Producer Responsibility(EPR)can internalize external effects,and adapt to the needs of e-waste management in term s of ideas and functions.

EPR;e-waste management;environmental regulations

X705

A

1008-813(2010)06-0049-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.06.014

2010-11-29

金广香(1986—),女,江西宜春人,上海海事大学经济管理学院产业经济学硕士研究生。