矿业环境相邻关系立法初探

康纪田

(湖南娄底行政学院,湖南娄底417000)

矿业环境相邻关系立法初探

康纪田

(湖南娄底行政学院,湖南娄底417000)

矿业环境相邻关系的界定是相应环境产权私人化的途径。由矿业环境相邻权与矿业成员环境权双向对接组成的环境相邻关系,通过法律来约束矿山企业的环境相邻权和激励相邻对方的成员环境权而共同保护矿业环境。矿山企业一方给相邻对方合理施加容忍义务,相邻对方应当容忍非实质性的或当地通行的影响。成员环境权的保护,是基于物权而行使消除危险、排除妨害和恢复原状的请求权,基于债权而行使侵害赔偿请求权。

矿业;环境保护;相邻关系;容忍义务

1 矿业环境相邻关系的合理界定

1.1 合理界定矿业环境相邻关系的效用

在矿业开发领域,发生重大环境污染事故时,人们总是要把视线集中在政府的环境管理不到位和企业的社会责任未履行上,而忽视企业与政府以外的第三种力量:环境权享有主体的自我防免能力。尤其是,当企业的经济人理性在市场竞争中希望将环境作为垃圾场的时候,当政府在经济增长的惯性中难以调转方向的时候,即市场失灵加上政府管制失效的前提下,唯有依靠公民自己的力量通过私法途径来保障自身的合理权利。现例举一个众所周知的矿业环境污染事故:

2010年7月3.,福建上杭县紫金矿业公司将不允许外排的9 100 m3污水泄入汀江,导致江中网箱所养的378万kg鱼死光,并3年内不能从事渔业,自来水不能饮用,只能以瓶装水代替(属全国重大污染事故)。紫金矿业在此次事故发生的两年前,因环境污染问题而影响上市;此次事故的两个月以前,国家环境部通报了11家存在严重环保问题的上市企业,紫金矿业名列榜首;当地村民为存在的严重环保问题而多次找过紫金矿业(早已预见即将发生的危险)。此次水污染能给予行政罚款的最高限额是数百万元,对于年利润5亿以上的企业来说犹如九牛一毛;沿汀江流域一直到跨省的相关受害者无法索赔(违法成本低)。政府以维护稳定为由,将重大事故隐瞒9天以后才公开;上杭县政府在该企业占28.96%的股份,该县60%的税收来源于紫金矿业;政府重要官员退职、退休后在企业任副董事长、监事等要职(官商关系)。此前的2000年8月25日,紫金矿业的拦砂坝溃坝,毁没了所在同康村全部良田和多半房屋,企业因没有赔偿和恢复原状的能力而给村民配发原始股,股票大涨,村民因企业赢利而暴富(牺牲环境致富和环境货币化)。[1]

从案例可以看出企业、政府与受害人三者的关系,企业不断地滥用环境利用权,并尽可能地转嫁环境成本而获得应当属于相关联他人的收入;政府在事前的监管缺位和错位,在事后的处理乏力;死鱼和不能饮用自来水的最直接受害人与沿汀江流域的其他受害人在事前和事后是一旁的“看客”,依赖于政府而没有发挥自己的能力。在三者关系中,最直接受害人是矿山企业利用环境的直接关联人,与矿山企业是相邻关系,是矿山企业的相邻对方,跟汀江流域的其他受害人存在区别。相邻关系的特点是,双方可以直接谈判,相邻对方可以行使自己的权利以阻止矿山企业权利的过分扩张。但是,这需要界定和规范矿业环境相邻关系的权利,让法律安排相邻对方有保护自己的权利和途径。然而,我国的矿业环境相邻制度还是空白。因此,客观上要求设置关于矿业环境相邻关系的系列制度。

1.2 依《物权法》界定矿业环境相邻关系

《物权法》在第七章“相邻关系”的第90条规定:“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电滋波辐射等有害物质。”关于不得非法“弃置”和“排放”的规定,被学者称为“环境保护相邻权”,[2]是物权立法将环境权纳入私法并与相邻权结合的制度创新。

物权立法将宪法权具体化为私人权利,除了弥补政府管制失效的功能以外,还在于启用了权利的可诉性功能。权利尽可能地配置给私人,他们更加关注自己与权利匹配的直接利益,并愿承担执行法制的责任,因而不必完全依赖于政府来确保良好的环境状况。所谓“尽可能”地,意味着私人环境权只是整个环境权中的一部分,只有那些能面对面直接交易的、谈判成本少于收益并很少有人搭便车的环境权才能配置给私人,相邻关系的存在则是环境权向私人配置的基本条件。矿山企业与一定范围的不动产权利人(矿山企业的相邻对方)存在相邻关系,矿山企业的环境利用权纳入私法范围,因此物权立法的创新为矿山环境的私人保护提供了方向。

但是,这个方向只是为界定矿业环境相邻关系找到了入口而不是通道。《物权法》第90条规定还不能指导矿山环境相邻关系的制度构建。对于从多方面严重影响环境的矿业开发相邻关系而言,至少有三个方面没有被《物权法》的规定所覆盖。一是在对象方面存在矿业环境的破坏。物权立法的环境相邻关系规定了不动产权利人不得“弃置”与“排放”,这只规定了关于环境的污染。其他行业也许只有环境污染,而矿业开发的严重性表现在对环境的破坏。从地下采掘矿产而掏空地下土地和排干地下水,对于地表土地和地表水所造成的塌陷、断裂、断流和泥石流等影响,导致相邻对方不能居住、不能继续耕种和没有饮用水,这是一种破坏状态,其后果比矿业环境污染严重得多。二是在内容方面存在矿业垂直相邻关系。《物权法》规定的弃置与排放所造成的影响属于地表之间的一种“水平”相邻关系,这与传统相邻关系基本相同。而多数在地下采掘的矿山企业与地表权人是一种“垂直”的相邻关系。垂直相邻,以地下土地部分作为双方的互有资源,共同利用其不同功能属性,地表权人利用地下部分的支撑权以平衡地表,矿山企业利用赋存体的包裹作用而安全地采掘。垂直相邻的特点是,矿山企业必须保障地下部分对地表的平衡,保障地表权人对地表土地和地表水不受破坏。三是在标准方面存在矿业影响的多重性。《物权法》明确了不动产权利人不得违反国家规定进行弃置和排放,这虽然是法律适用问题,但过于狭窄,还有部门规定、行业规定、地方性规定以及习俗等,是矿业开发所要遵守的。比如铅锌矿冶炼的排放虽然达到了国家的工业标准,但同样造成铅中毒,原因在于没有达到人居标准,而人居标准还没有国家规定。因此,必须多重设定矿山企业的各项环境利用标准。

2 矿业环境相邻关系的权利结构

学者将《物权法》第90条关于不得非法弃置和排放的规定称为“环境保护相邻权”,与环境相邻关系不加区别。“环境保护相邻权是指基于环境保护的客观要求而发生的一定范围内的相邻关系,是环境法律关系主体具体享受的权利和承担的相应义务”。[3]在此,将相邻权与相邻关系混为一谈。应当说,环境保护相邻权只是环境保护相邻关系中的一个单向内容,即相邻一方享有对环境的“污染权”。而环境相邻关系,还包括相邻对方享有的“成员环境权”,是由环境相邻权和成员环境权构成的、两者双向联结于环境资源并相互依存以及相互协调的法律关系。《物权法》第90条规定的条文中没有使用“相邻权”概念,而是在明确环境相邻关系的基础上对有污染权的这一方进行必要限制而设定的边界。而且,其相邻关系限定在“环境”方面,不仅只是“保护”的义务,更多是他们的权利。所以,《物权法》第90条规定是“环境相邻关系”,而不是“环境保护相邻关系”,更不是“环境保护相邻权”。

矿山企业的不动产属性,决定了与之相邻对方的角色地位别无选择。矿业开发必然给相邻对方原已习惯了的环境造成一定影响。其合理影响属于矿山企业应有的“污染权”,是矿业开发的必要组成部分。但是,污染权的行使属于超出了矿山企业的不动产权利范围而向相邻对方单独所有或占有的资源体进行的延伸,相邻对方因社会整体协调性的需要而受到必要限制以至于缩小了原来的权利边界。矿山企业权利的延伸和相邻对方权利的限制构成了“矿业环境相邻权”。在合理范围内的权利延伸和必要限制,是一种单向性的权利模式,不存在反向的行为趋势。

传统的通风、采光和排水等相邻权,客观上依合理权利的单向性趋势足以将权利界定清晰,因为一旦依法界定并设立相邻权以后就不会发生新的资源利用冲突。而矿业环境相邻权不同,始终处于动态过程而无法固定化,如果仅仅赋予单向性的权利延伸,就必然会滥用权利而破坏和污染属于相邻对方应当享有的权利。过去的矿业环境给社会造成严重后果的重要原因之一,就在于权利单向性行使而缺乏对矿业开发的经常性约束。因此,必须在矿山企业利用环境资源的这端设立环境相邻权的同时,还要在另一端为相邻对方设立“成员环境权”,让相邻对方守护属于自己的权利,通过私人去制约矿山企业的放纵行为。矿山企业与相邻对方同时双向利用同一环境资源,在权利界定清晰的前提下和相互权利行使平衡的基础上,各自排他性支配属于自己的权利,以激励私人双方对资源的关心和保护。双向利用的相邻关系和谐构建,可以由双方冲突转向默契的关系。

重点关注相邻对方的“成员环境权”。一般将其称为“公民环境权”或“个人环境权”,这仅仅是为了从社会环境权中分离出来的方便而已。但不切实际,“公民”带有政治含义,尤其是不能涵盖相邻对方主体的全部。比如,紫金矿业周围的村民、养鱼专业户、企业以及学校等都属于相邻对方,其中有一部分不是公民而是组织。而且,为了有效维持权利和节约谈判成本,在紫金矿业下游养鱼的渔业户,因分散的个体无法与紫金矿业抗衡,可以联成一个共同组织体,由组织选举代表监督紫金矿业的排放和提出维权请求,维权所得利益为集团组织内共同享有。所以,个人、组织或集体等都是矿山企业相邻对方的“成员”,相邻对方的这种权利属于成员环境权,矿山企业相邻对方就是“矿业成员环境权”。成员环境权的“相邻”是传统相邻的扩大化,除了直接相邻以外还包括邻近、附近等。德国物权法学家沃尔夫总结:“相邻法不仅适用于直接相邻的不动产关系,同时,远距离的不动产也可能受相邻法的调整,只要某些不动产的影响能够延伸到远距离的不动产。”[4]当然,远距离的影响范围必须有界定的标准,不能无限度地扩大。一是定性标准,以双方能否面对面地直接谈判并能有效订立契约为界,无法订立契约的属于市场交易范围之外的非相邻关系;二是定量标准,在国家规定的弃置和排放影响范围以内的为相邻关系,比如,铅锌冶炼企业周围1 km以内为防御区,防御区为相邻关系的范围。这就说明,环境权是私人环境权与社会环境权的组合,相邻关系之间的为私人环境权,以外的则为社会环境权。紫金矿业养鱼专业户以及跨省际的污染对象,多数属于社会环境权受影响,很难用私法进行保护。

矿业环境相邻关系中的矿业环境相邻权与成员环境权,通过互有环境资源而将双方对向连接,起着连接作用的互有环境资源不是双方权利的客体,仅仅只是双方利用的中间媒介而已。矿山企业与相邻对方的环境相邻权和成员环境权,均源于各自的不动产物权,相邻权派生于矿山企业不动产权的延伸,成员环境权源自于不动产行使时与周围环境的联系要件,双方的不动产物权利用缺少了周围的联系要件,则说明不动产物权不完整而不能很好地发展或生存。因此,矿业环境相邻关系中的矿业环境相邻权与成员环境权不是独立的财产权,是依据其不动产利用而享有的派生权,是不动产物权的必要组成部分。不动产物权的完整界定,标明环境相邻关系的权利不包含人身权和债权。

3 矿业环境相邻关系的原则——理性容忍

矿山企业在一定范围内影响周围环境,相邻对方负责有法定的容忍义务,是多数国家关于相邻权行使的通用原则。容忍义务是法律设定的一项特殊义务,“关于容忍义务,从概念上只是说,某人有义务不提出反对或异议,这种反对或异议人本来是有权提出的”[5]。由义务和法律上的屈从,构成法律关系内容的消极要素,是容忍义务的显著特征。其要求并不高尚,只是要求义务人的行为符合一个社会人的最起码标准而已。事实上,缺少了法定的起码要求则因权利边界不清而造成冲突,社会就无法发展。合理地影响环境和对合理影响的容忍是对称的,零容忍或超限度容忍都违反相邻关系的协调原则。合理容忍的限度必须有标准,仅以《物权法》第90条关于不违反“国家规定”为标准,则很难确定矿业环境保护相邻关系的容忍限度,还需要根据众多的变数去确定。

学者认为,“容忍他人轻微的、正当的影响是相邻对方应当负有的一种义务”[6]。程度序的“轻微”影响仍然难以界定,应从影响的“实质性”与否来判断,给相邻对方造成实质性影响的不能容忍,非实质性影响则在容忍限度之内。是否属于实质性的影响,是处理矿业环境相邻关系纠纷的难题,许多国家在相邻关系这方面做出了长期的探索,法国关于损害的“异常性”标准、德国的“场所惯行性”理论、日本的“忍受限度论”等理论,为容忍限度的条件提供了有益的指导。[7]根据国外的经验,并结合矿业环境相邻关系的特点,可以大至从四个基本方面判断是否构成实质性影响:一是从一个正常的理性人的理解出发进行利益衡量,超出了正常人忍受的范围则属于实质性的影响;二是以生活习惯以及被影响的不动产用途来评价影响的程度和持续时间,是否妨害了相邻对方不动产权的正常行使,妨害了属于实质性的影响;三是看影响基本权利体现的价值以及大众利益,比如少年儿童的健康利益,影响儿童身心健康的属实质性范围;四是矿山企业的影响是否经过行政许可,原则上来说,凡坚持公法的明确规定和标准的一般不构成实质性的影响。当然,也难以穷尽,矿业环境影响产生的气味、粉尘、噪音等不可量物很难分辨轻重,还得依靠双方的道德和伦理品质做为补充,用法律价值与道德价值双重判断法确定容忍限度。这样一来,可以把问题从逻辑和法律操作上向前推进一步。

习俗是容忍限度的又一标准。如果有轻微的非实质性影响,但当地习俗不允许,也超出了容忍限度,矿山企业相邻对方可以不容忍。譬如,爆破声发生在相邻对方的祖坟山,当地习俗认为这是不吉利、不尊重祖宗,即使对坟山的利用价值没有实质性的影响,也难以容忍。所以我国《物权法》在“相邻关系”的第85条首次将习惯予以明确规定:“法律法规对处理相邻关系有规定的,依照其规定;法律法规没有规定的,可以按照当地习惯。”同时,根据该规定,如果矿山企业存在实质性的影响,但这种影响是当地通行的,矿山企业相邻对方应当容忍。《德国民法典》第906条对此做了专门规定,如果产生了实质性影响而在当地不是通行的,相邻对方有权禁止。判断是否属于当地习俗与当地通行的标准,是以行为地和行为时为原则,即以影响行为发生所在地的矿山企业而不是被影响的人所有地为当地,以行为发生时所存在的习俗而不是以前的习俗,实践中以乡规民约或多数事例为依据。而且,应当由矿山企业这一方列举相关依据证明是当地通行的或不属于当地的习俗,才能让相邻对方履行容忍义务。

如果是实质性的影响行为,还要看矿山企业是否竭力从经济、技术上采取了可行的措施阻止产生实质性影响。如果是实质性的影响,也是当地通行的,但是矿山企业可以从经济与技术上采取措施来阻止这种影响发生却没有采取,则相邻对方不能容忍。而且这种经济和技术上的可行措施不能看实施影响的企业是否具备相应能力,要看同类型行业是否有这种承受能力。行业中能够阻止实质性影响发生的,即使当地通行的,即使该矿山企业没有能力阻止,相邻对方也不能容忍。

如果是实质性影响行为,但是该影响经过了公权力机关的相应许可,只要影响没有超出公权力许可的范围和幅度,则相邻对方应当容忍。这种容忍仅就相邻对方而言,对于相邻对方与公权力机关又不同。如果许可机关明显违反了法律的规定以及没有尊重公序良俗、习惯而让矿山企业造成实质性影响,则不能容忍公权力机关的非法行政行为。相邻对方有权要求公权力机关撤销或变更行政许可。

当然,在当地通行的、不能以经济和技术措施阻止以及公权力机关非法许可的实质性影响可以容忍,但是,如果这种可以容忍的影响令人无法承受地妨害了受害的不动产权利人使用其不动产,或者导致其收入减少,那么,他有权要求矿山企业补偿。从而,进入矿业环境相邻关系的法律保护程序。

4 矿业环境相邻关系的立法建议

矿业环境相邻关系中的矿业环境相邻权与矿业成员环境权界定清晰以后,当权利行使受到妨害或危险时,必须寻求法律保护。其中,矿业环境相邻权的保护与一般相邻权保护基本相同,已经有了系列的经验和制度规则,关键是成员环境权的保护还是一块处女地。成员环境权的保护通过请求权的设定来实现,主要是物权请求权和债权请求权。而且,成员环境权的保护应尽可能地归于物权请求权,以利于弱势方的权利和社会整体环境的保护。

4.1 矿业成员环境权的物权保护

矿山企业相邻对方因矿山企业对相邻环境造成实质性影响或可能造成实质性影响时可以行使请求权。当超出容忍限度时,由相邻对方不动产权人针对矿山企业可能或已经发生的实质性影响请求法律保护。其请求权不是基于成员环境权而是基于不动产物权而产生,并以无过错为原则,只以事实和状态出现为依据;不对人身权只对不动产物的利用受影响而提出。按照《物权法》的规定,请求权包括消除危险、排除妨害和恢复原状。

4.1.1 消除危险请求权

矿山企业相邻对方对相邻环境即将发生的、危险性的实质性影响提出请求权,请求消除危险。消除危险请求权,在德国民法中称为“不作为请求权”,当危险出现时危害人不履行消除的义务属于不作为,请求矿山企业做出某种行为,故又称消极性请求权。根据历史教训、科学数据以及组织鉴定等,可以肯定地预见到具体的危险确实存在,相邻对方有权不许可矿山企业发生这种危险,在危险产生之前阻止它发生。譬如,紫金矿业的重大污染事故,在发生前两年就已经发现了污染的危险,前两个月政府部门还公开通报了,说明已肯定地预见到了危险的存在。但是,政府监督缺乏具体制止措施,又没有授权被危险一方请求保护的法律规定,相邻一方在受到危险时被迫采取围堵、械斗、上访等非常规的政治手段,最终使相邻双方均遭受重大损失。

4.1.2 排除妨害请求权

妨害,是指矿山企业已经发生的并且持续存在的实质性影响。矿山企业采取不正当手段对相邻环境进行积极性影响,或不采取任何措施而产生消极性影响,相邻对方都可以行使排除妨害请求权。这些影响并不要求已经危险到物的存在,相反,只要影响到物的占有和用益,或者不动产物与周边环境的联系被切断,物的功能性使用因影响而受到妨害就具有请求权。地下采掘时疏于排水,破坏了地表的均衡而断流或枯竭;因掏空、爆破等妨害地表附着物的功能性利用;地表塌陷、断裂使居住者外出的通道受阻等则属于排除妨害范围之内。排除妨害的目标是要消除形成妨害的源泉,即从根本上消除妨害的影响,而不是只要妨害行为停止或退出了就算排除了妨害。因此,排除妨害请求权不是停止妨害请求权,在保护方面尤其要关注这一点。

4.1.3 恢复原状请求权

环境保护的恢复原状与其它物权不同,不是简单的修补,更不是替放,而是必须恢复到可正常利用状态。而且,恢复原状请求权还应由法律赋予受害人特殊性的权利,迫使矿山企业必须恢复原状,不允许以损害赔偿的债权形式履行。因为矿山成员环境权既是私人的物权,又是社会性权利的结构组成部分。比如,紫金矿业在2000年溃坝毁了同康村以后,以发行原始股来赔偿,将村民对良田的物权转化为债权,良田的所有权、承包经营权全部货币化。同康村村民虽然因此而暴富,但是其暴富是以牺牲环境为代价换来的,紫金矿业的股票暴涨,很大程度上也是由于环境成本的外部化。可是,同康村所毁良田是本代人与后代人共同所有的,后代人主体缺位导致本代人剥夺了后代人的基本生存条件。而且,以种田、养鱼为业的村民失业以后握着大把的票子,一时找不到投资方向和缺乏市场经营能力而必然挥霍,暴富的村民往往很快返贫。必须强调,矿业环境被污染和破坏以后,实施穷尽原则,就是尽一切可能恢复原状。尤其是矿山企业退出前的复垦、复绿,原则上不准以货币的形式代替。对于成员环境权这一方,请求恢复原状是一种权利,也是一种责任;对于矿山企业,则只有责任没有权利。

4.2 矿业成员环境权的债权保护

并不是所有实质性影响都可以通过物权请求权的保护来填平的,对物权行使的损害已完全无法恢复原状的,对排除妨害后仍然影响不动产使用效果的,对环境影响导致人身健康受害以及负有容忍义务的实质性影响导致的损害等,均只能通过债权形式的损害赔偿请求权来保护相邻对方的利益。可以看出,物权请求权无法保护的均由债权请求权来保护。在环境的侵权请求权的保护方面,法律赋予了相邻对方特殊性的权利。《侵权责任法》第66条规定:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定不承担责任或减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”举证责任的倒置,有利于双方共同保护环境和维护相邻对方的权益。

4.3 矿业环境相邻关系立法的定位

公众依法主动参与并依靠自已的力量行使属于自己的权利,是矿业环境保护的有效途径。根据矿业发达国家的经验和对我国现实的应然性研究,我国矿业立法时应专章设置“矿业相邻关系”制度,在矿业相邻关系中突出规定矿业环境相邻关系;界定矿业环境相邻权和矿业成员环境权、相邻对方的容忍义务以及矿业环境相邻关系的保护方式;为保护矿业环境,可以赋予矿山企业相邻对方一些特殊性的权利,有利于民众通过自己的力量具体实施。但是,现行《矿产资源法》,从名称就可以知道,是一部以国有物权为主的财产法,不是一部以社会管制为重点的《矿业管理法》。一部财产法没有也很难规定矿业环境保护和矿业相邻关系,应当重构《矿产资源法》为《矿业管理法》,将《矿业管理法》制定成矿业环境保护、健康安全保护、合理开发利用和可持续发展的社会管制性公法,才能对矿业环境相邻关系予以界定和保护。

[1]刘秀凤.紫金矿业污染必须问个明白[N].中国环境报,2010-08-06(06).

[2]陆一,丁笑微.环境保护相邻权初论[J].环境保护,2008,(8):49-51.

[3]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000.142.

[4](德)沃尔夫.物权法[M].吴越,李大雪译.北京:法律出版社,2002.171.

[5](德)拉伦茨.德国民法总论[M].邵建东译.北京:法律出版社,2001.269.

[6]王利明.物权法研究[M].北京:中国人民大学出版社,2004.129.

[7]王保林.论容忍义务在审理相邻关系纠纷中的作用[J].法律适用 ,2009,(7) :44-48.

Primary Research on the Legislation of Environmental Neighborhood Relations of Mining Industry

Kang Jitian
(Loudi Administration Institution,Loudi Hunan 417000)

The definition of environmental neighborhood relations of mining industry is the way of privatization of corresponding environment property rights.Environmental neighborhood relations consist of mining environmental neighborhood rights and each mining members’environmental rights,jointly protecting mining environment by restricting mining industries’environmental neighborhood rights and inspiring neighboring member’s environmental rights under the law.One side of mining enterprises impose obligation to other side,and the other side should tolerate the affect.Members of environmental rights protection are based on property to eliminate risk,exclude prejudice and restitution.The protection of environment rights is also based on the rights to claim compensation.

mining;environmental protection;neighborhood relations;tolerance obligation

D(9)46.2

A

1008-813(2010)06-0019-06

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.06.006

2010-09-09

湖南省哲学社会科学基金项目——“依物权二元结构理论探索物权利用的限制”(09YBB185)的阶段成果

康纪田(1957—),男,湖南新化人,毕业于湖南人文科技学院法律系,湖南娄底行政学院法学副教授,本课题负责人,主要从事矿产资源法研究。