教育公平与教育政策选择

刘平秀

（江汉大学 教育学院，湖北 武汉 430056）

教育公平与教育政策选择

刘平秀

（江汉大学 教育学院，湖北 武汉 430056）

教育公平是社会公平的重要基础，是构建和谐社会的前提。无视地区、城乡差距的“城市中心”的价值取向和专门培养优秀人才的“精英化”教育取向，成为导致教育不公平的政策性原因。为此，政府教育政策应在原有基础上进行新的重大调整：更新理念；创新机制；健全法治；完善政策。

教育公平；教育权利；教育机会；教育政策

教育公平是指人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰及性别差异的限制，在法律上享有同等的受教育权利和机会。教育公平是社会公平的重要基础，对整个经济社会的发展有着极为重要的影响，已成为当今中国社会的一个热点问题。 影响教育公平的因素很多，从教育内部来看，不断强化的教育政策性原因必须引起教育工作者的高度重视。[1](p12)教育政策制定成为国家引导和干预教育的主要方式。追求教育公平，不仅是政府职能转变的迫切需要，也是教育政策制定和选择的重要视野。

一、当前我国教育不公平的政策因素

公平是义务教育政策的首要价值，国家不能以经济发展、国家利益为理由剥夺人的基本权利、违反教育政策规律。教育政策不公平主要表现在轻视政策的公平属性而过分重视政策的效率属性，在教育政策制定中持效率优先原则，体现出教育政策的城市化取向、精英化取向、非均衡化取向和非规范化倾向。

（一）教育政策的城市化取向。

我国在20世纪80年代中期下放基础教育的管理权限，建立基础教育由地方负责、分级管理的体制，义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是县、乡政府，在极大地调动了地方办教育的积极性的同时，在一些经济落后地区，乡级财政能力的不足，县际之间、乡际之间经济发展的不平衡直接影响了义务教育的实施。由于中央财政承担义务教育的比重极低，虽然采取了一些单项的“工程”、“计划”，但由于没有建立起扶持贫困落后地区的财政转移支付制度，致使农村尤其是贫困地区教育的贫弱地位没有根本改善。在教育经费上，国家的教育政策也是偏向于城市。《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”这就是说，城镇的教育经费基本由国家全包，农村的主要由农民自己筹措，这是一种明显的倾斜政策，并带有对农村的歧视。

教育政策中“城市中心”导致教育不公平的制度性原因，除了传统的以中央为主、忽视地方的资源配置模式外，另一个重要因素是无视城乡差距、以城市社会和居民为出发点的“城市中心”的价值取向。多项调查表明，导致农村学生流失辍学的重要原因之一，是由于教学难度过高，致使许多学生难以胜任，成为学业的失败者。这一“规则的不公平”导致了在受教育机会上的“起点的不公平”。近年来，社会反映强烈的不同省市学生、城乡学生高等学校入学机会不公平，是其中突出的例证。各地录取定额并非按考生数量平均分配，而是按各地高教资源的状况，以及优先照顾城市考生的准则，因此出现各地录取分数线极大差异的现象，从而加剧了原本已经存在的城乡之间的教育不平等。

（二）教育政策的精英化取向。

其理论基础是：培养优秀的具有适应当今世界的能力、潜力的人才，乃是开掘人才资源中的“富矿”。随着生产力和科技的发展，社会劳动智力化倾向日益显著，对这些人的及时鉴别和培养，是早出、多出人才的一条捷径，无疑具有特殊的现实意义。教育机会均等的概念并未假定所有个体在各方面基本上是平等的，它要求每个个体应该根据其天赋能力取得各种机会。因此，教育机会平等是要使每一个人都受到适当的教育，这种教育的进度和方法要适合个人的特点。它不仅要使每个人享有接受教育的权利，还要使每个人在教育过程中得到最恰当的教育。它意味着：教育机会均等不仅由资源投入的均等决定，还由这些资源对学业成就的效力而定，实施精英教育的场所就是“重点校”。“重点校”政策初衷可以概括为“快出人才”、“出好人才”，是在教育资源稀缺的情况下，将公共教育资源集中向重点学校倾斜，推动重点学校办学条件的极大改善和教育质量的提高，形成一批拥有优质教育资源的“重点校”、“名牌校”、“示范校”。因此，在有关建立重点学校的政策文件中，都对重点校的人员配置、教育经费投入、办学条件、教育教学管理等作出了十分明确的“倾斜”性规定。

从宏观来说，这是社会经济非均衡发展战略在教育中的体现，是在当时资源稀缺而又“百废待举，百业待兴”的条件下的一种必然选择。它培育了一批教育资源丰厚、教育质量较高的中小学校，使得一部分青少年受到了较高质量的教育，为上一级重点学校输送了一批“精英”。但是，“重点校”政策在推动部分学校教育质量提高的同时，也不可避免地扩大了城乡间、校际间在资源配置和教育质量上的差距，这种把学校、学生分为不同等级，为了选拔少数“尖子”而使多数人的利益受损的教育，是违背义务教育的性质和宗旨的，是“应试教育”制度的基础，影响了教育政策的公平性。

（三）教育政策的非均衡化取向。

地区发展不平衡是中国社会经济发展的特点。虽然在建国后的相当长时期，采用了区域均衡的发展战略和政策，对生产力进行合理布局，偏重了内地建设，但并没有改变我国地区发展不平衡状况。改革开放后，我国地区经济发展战略发生了根本性的变化，以发展东部沿海地区为主的非均衡梯度发展战略成为这一时期的重要政策。在此期间内，我国的地区发展战略在指导思想上经历了从注重公平的“均衡发展论”向注重效率的“非均衡发展论”的转变。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，“在地区发展格局上，从各地经济、文化发展不平衡的实际出发，因地制宜，分类指导”。又强调：“根据分区规划、分类指导、分步实施的原则，全国不同地区的发展目标和速度可有差异。”目前，地区经济发展不平衡更加明显。地区之间的经济差距，直接造成对教育发展投入的不同。教育投入的差异造成教育资源、教育设施的极端差异，并且呈现逐渐拉大的趋势。

一方面，西部和广大农村由于经济发展缓慢，教育投入增长不多，有时甚至出现负增长，而东部沿海和中心城市地区由于经济快速发展保证了教育投入的较快增长；教育财政投入受“分级管理，地方负责”管理体制的制约，义务教育财政由地方承担，中央财政承担义务教育比重偏低，但贫困地区的财政支付能力很差，形成区域间教育投入的不均衡。另一方面,国家教育资源在分配中又过多注重“效率”追求，中央财政拨款比较多的用于高等教育，对基础教育投资偏少，使基础教育长期处于薄弱状态，严重阻碍了教育公平性。

（四）教育制度的非规范化倾向。

当前我国教育资源仍然比较短缺，远远不能满足社会的实际需要，长期被认为“一方净土”的教育，也受到社会腐败行为的侵扰。同时，在教育领域部分引入市场经济机制、扩大学校自主权的过程中，由于缺乏相应的制约和规范，导致一些学校行为扭曲，产生不择手段追求经济利益的腐败行为。这种腐败集中表现在对公平竞争的升学考试制度的破坏上，通过权力和金钱的交易，换取短缺的教育资源。其中，一类是所谓的“条子生”，通过某种特权进入学校（重点中小学、大学和成为研究生）。第二类是“缴费生”，不符合入学标准，但通过花钱买分数取得入学资格。在“缴费生”中，更有一部分是利用公款上学的，如目前蔚然成风的领导干部读博，大学设“博士研究生班”。第三类是“学校利益集团”,如保送生大多为学校领导和教师子弟已成为不争的事实。就高考制度而言，保送生制度、三好学生和优秀学生干部加分等一些通行的制度非规范化管理，正在成为产生腐败的温床，破坏了教育公平性。

二、实现教育公平的政策选择

十七大报告将教育纳入“以改善民生为重点的社会建设”，这是党和国家关于教育定位的重大理论创新。在这种定位下，教育既不是纯公共物品，由政府及其附属机构垄断和包揽；也不是私人物品，交由市场来生产和配置。它是一种由政府的公共利益、市场力量与公民社会的教育诉求之间统筹与分享的非营利性的公共事业。政府需要在确保教育公益性和公共性的同时，协调公民社会的教育诉求与国家、政府的教育价值目标之间的关系，使教育成为人民群众改善民生的重要途径与手段之一。为此，教育政策应在原有基础上进行新的重大调整。[3](p2)

（一）更新理念，是保证教育政策公平性的前提条件。

1.从“精英教育”转向“大众教育”。在市场经济条件下，政府的职能主要是学校举办者、办学者和教育产品消费者之间的管理者和裁判者，最大限度地追求教育机会分配的社会公平是政府的责任。为了达到这一目的，政府的教育决策过程应当首先从过去封闭状态转变为允许教育利益相关者参与决策活动，使教育决策过程能体现最大多数人的要求和利益。从较长时期看，教育的效率效应与公平效应可并行不悖。但在短期内，在资源有限的约束条件下，这两个效应无法兼得。所以，政府在决定教育资源的投向时，需要作出公共政策上的选择。长期以来我国奉行的教育资源分配模式，正是以效率为导向的，它以发展现代产业为宗旨，以城市为中心，将高等教育和各级重点学校作为投资重点。它确实可以使有限的政府教育资源在较短时间内产生出较高的经济效率，但归根到底，它有悖于政府的基本职能，也有悖于公共财政的基本宗旨。事实上，从长远来看，不公平的政策也不可能是有效率的。所以，政府的主要职责应该是为广大群众提供均衡的、公平的受教育机会。

2.从“城市中心”转向“均衡发展”。在目前公共教育资源仍然十分紧缺的态势下，国家应该保证全社会义务教育必需的资源，加大调整国家教育资源内部分配、城乡分配、区域分配格局的力度。面对现阶段我国教育资源配置的主要矛盾：一方面教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面，我国作为一个发展中的大国，为了迎接国际竞争的挑战，保证国家和民族长远发展的需要，又要重点建设一批学校和学科，使之达到或接近世界先进水平，教育资源就不能完全平均分配。这里的关键在于公平与效率合理的“度”的现实选择。如在义务教育与高等教育的关系上，政府的财政资源应当优先满足义务教育的基本条件，实现基础教育的机会均等；同时，政府尽可能扩大社会财力资源，最大限度地满足社会对高等教育的需求。在中西部和东部地区的关系上，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策引导，为缩小地区之间的差距创造条件。坚持用均衡发展的思想来指导今后的教育，在努力满足广大人民群众普遍愿望、使每个适龄儿童平等享受质量越来越高的义务教育的同时，积极创造条件，必将促进高质量教育公平的策略逐渐地拓展到整个教育领域。

3.从“分段教育”转向“终身教育”。教育公平的最终实现，有赖于充分的教育机会，开放的、多元化的教育体制和灵活的学校制度，即终身教育的社会环境和体制。制度化的教育虽然极大地促进了教育的普及和教育的公平化，但从人人都有平等的教育机会的角度来审视，制度化教育也是一个有缺陷的体制。在制度化教育体制下，当人们在某一个阶段中断了教育，就意味着他从此与教育绝缘。因此，我们要努力建构终身教育体系，要改变以学校教育为中心的封闭型的教育制度，建立起富有弹性、灵活多样的开放式教育体系，开展多层次、多形式的教育，为每个人任何阶段的继续教育创造充分的条件，使每个人通过获得他所缺少的知识，在任何时候都能够赶上来。如果一个人在他一生的教育过程中，在一定年龄和一定阶段上失败了，他还会有别的机会。这时，人们对于教育成功与失败的看法也许将会改变，教育公平与否的问题也许将会淡化，或被遗忘。

（二）创新机制，是提高教育政策公平性的根本途径。

1.规范政府间教育财政转移支付制度，加大中央和省级政府的教育财政转移支付金额。规范的教育财政转移支付制度可以“因素法”为特征，即结合地方实际财政能力、学龄人口数、教育成本等客观因素，确定最低教育经费支出标准，进一步增强教育公平。中央和省级政府都必须加大和规范对教育的财政转移支付，明确政府的公共财政责任，扩大全国非义务教育的办学自主权。我国经济发展的区域性差别很大，单个家庭的支付能力相差悬殊，相当大一部分家庭的支付能力很低，甚至于有些经济困难的家庭，不得不放弃受教育的权利与机会。义务教育的政府责任应从乡镇政府提高到县政府、省政府甚至中央政府，逐级承担义务教育的主要责任，这样才能确保九年义务教育的真正实施。在我国的非义务教育阶段，要合理规划教育规模，利用教育市场机制调整教育结构，明确定位。[3](p3)要真正落实高等学校的办学自主权，使高校在教育市场的竞争中根据各自的情况，在人才培养模式、科研及具体方向上作出自己的优势选择，提升办学水平。

2.建立弱势群体补偿的政策机制。为了实现教育的均衡发展和教育公平的目标，政府要建立基础教育的弱势补偿制度，为贫困地区提供特殊的教育津贴，国家可以通过宏观调控来实施。社会对弱势群体的补偿是衡量社会公平的重要尺度之一。虽然我国的教育制度中已经有了一些补偿的机制，如“希望工程”、政府的教育扶贫、学生助学贷款制度等。但是与广大的弱势群体存在的困难相比，目前的补偿力度还远远不够。应建立起政府组织和非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系；完善现有的助学金、贷款制度，同时鼓励民间资金帮助弱势群体解决经济困难。政府应在政策与法律方面促进城市与农村、发达与落后地区之间均衡发展，利用国家财政的专项资金或利用融资方式推动落后地区的弱势群体的教育发展。要想把积极补偿控制在合情合理的范围内，必须对各种群体的相对劣势进行详细计算，并随着社会发展不断对补偿的对象、范围和内容进行调整。这些都需要我们增强政策的回应性，及时捕捉各种社会变化的讯息，通过科学而严谨的数理分析方法进行分析，并作出相应而适时的政策调整。

3.完善教育政策公平的评价机制。政策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程。因此，政策评估既要设立价值标准，也需设立事实标准。价值标准建立在伦理、道德、文化、利益、政治、社会的价值取向基础上，它在政策评估活动中的应用，旨在确定一项社会政策在价值上所造成的影响。以往的教育政策评估较多重视的是政策效率、政策效能、政策绩效、政策回应的充分性、政策执行力等事实判断，而缺少社会公平、和谐发展等价值标准。教育在维护社会公平、推动社会和谐发展中有着重大作用，因而将“公平”作为教育政策评估指标，既是教育政策评估应有之义，又是建设和谐社会、维护社会公平之时代所需。目前教育政策评估主要是处理好“公平”与“效率”的关系。如果政策以牺牲部分公民受教育权利为代价而集中有限教育资源办重点校，这就违背了教育的公平性，那么在评估时就要考虑该项教育政策是否公正合理了。

（三）健全法治：是实施教育政策公平性的法律保障。

1.建立健全完备的教育法律体系。完善教育法律体系，是实现教育法治化，维护教育公平的前提。这些法律体现在：确定所有学校一律平等的法律原则，不允许歧视普通学校或所谓差学校，更不允许歧视私立学校；保障所有受教育者享受平等的教育机会；确定政府助学贷款的法律制度。为了保障教育平等法律精神的贯彻执行，必须从法律程序上确实保障任何公民、法人都有权利通过法律程序维护法律公平制度。具体地说，我们必须加强教育法规纵向和横向结构体系的建设，逐步形成内容全面、分布平衡、结构合理、形式统一的教育法律体系。凡颁布一项教育法律制度，就应制定和实施与之配套的不同层次的相关法规性文件，使教育法规构成一个完整的、纵横交错的、切实可行的整体，形成一张能够覆盖所有教育活动和行为的网络。当前,我国在教育投入、高等教育、流动人口子女教育、女性学生入学、就业问题、扫盲教育、业余教育等有关促进教育公平的诸多方面，都急需教育法律予以规范和管理，在教育立法中尤其应给予重视。

2.建立严格的教育执法制度。严格执行教育法律制度是实现教育法治化，维护教育公平的关键。要做好以下三方面的工作：（1）大力开展法律教育工作，普遍提高公民个人和团体自觉遵守和执行教育法律的觉悟；（2）建立严格的行政执法制度。各级政府和教育职能部门必须依法行政，在各自的职责范围履行相应的职责，保证教育事业经费投入和其他基本条件，正确地规范引导教育的改革与发展，不得滥用权力；（3）完善教育执法监督制度。加强各级人大对教育法律执行情况的监督检查，强化教育行政系统内部上级对下级的监督检查，充分发挥教育督导系统的日常督查作用。

（四）完善制度，是促进教育政策公平性的发展策略。

1.加大教育投入，保障教育公平政策实施。按照建立公共财政体制要求，调整支出结构，进一步完善多渠道教育经费筹措保障机制，加大对教育的投入，逐步缓解教育经费紧张的矛盾是各级财政部门今后工作的重点。[4](p57)加大教育经费投入的总量，确保2010年左右实现财政性教育投入占GDP比例4%的目标，从根本上解决教育经费不足的突出问题。在调整各级政府财政支出结构，提高公共教育支出在财政支出中的比例的同时，进一步完善税收制度，激励社会和个人对教育事业的支持。对此，国家应对教育经费作出统筹安排，建立起公平合理的教育拨款体系：加大中央和省级财政对义务教育的支持力度，提高基础教育的投入比例，完善义务教育经费保障机制；提高公共教育支出中用于义务教育的比重，力争在现有基础上有所突破；设立专项转移支付资金支持中等职业教育和部分贫困地区的高等教育。

2.积极鼓励和支持民办教育发展，提高教育整体竞争能力。应该赋予公立学校和民办学校同等的法律地位。既然是“穷国办大教育”，既然国家经费有限，理应积极地扩大民办教育，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，依法保障民办学校权益；明确国家对于民办学校的扶持措施，落实相关优惠政策，加强政策引导；促进民办教育扩大办学规模，改善办学条件，提高办学质量，增强办学实力；表彰奖励成绩突出的民办学校和教育机构，营造有利于民办教育自主自律、健康发展的环境，形成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格局。按照“积极发展、规范管理、改革创新”的原则，积极探索民办教育的多种实现形式。加强民办教育的规范与管理，建立防范风险机制。鼓励社会力量与普通高等学校按民办机制合作举办独立学院，实现社会创新活力、资金资源与现有优质教育资源的有机结合，有效拓展民办高等教育的发展空间。积极推进各级各类教育的体制改革和制度创新，凡符合国家有关法律法规的办学模式，均可大胆试验，使民办教育发展迈出更大的步伐。

3.以教育利益关系统筹协调为核心，建立公共教育政策体系。党的十七大提出，社会建设与人民幸福安康息息相关。政府必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。将教育纳入社会建设，政府教育职能不是削弱或减少，而是充分发挥政府的公共职能，使人民群众的利益得到合理、充分的实现。诚然，教育制度归根到底来源于个人的利益追求及其过程中的成本——收益计算，任何教育制度都是以个人利益为根基的。公共教育政策作为一种制度设计，应当将各种利益主体的教育诉求投入到决策系统中，政府则统筹兼顾各种利益主体的教育利益，通过制度安排使之取得一种统整和协调。在制度安排和设计上，应不断扩展这种利益空间，将公共利益转化为人民群众教育诉求的实现，使公共教育政策由利益分化、冲突走向利益整合与分享。为此，政府应加强对教育政策和教育发展的宏观战略研究与制定，对教育规模、结构、布局等方面进行宏观调控，建立教育运行和发展的制度体系，制定教育事业发展规划，加强教育的宏观决策、宏观指导和宏观管理，保障教育的公共性和公益性。

总之，推进教育公平需要教育政策的正确导向和有力保障，政府对社会和公众的责任是保障社会公平。追求教育公平是政府基础性的、永恒的责任。教育政策应针对教育资源短缺、选择教育、学校竞争、弱势群体和基本的教育质量标准等问题作出公平的制度安排。

[1]中央教育科学研究所教育政策分析中心.义务教育均衡发展是实现教育公平的基石[J]教育研究，2007，（2）.

[2]康永久.教育制度的生成与变革：新制度教育学论纲[M]北京：教育科学出版社，2003.

[3]阮成武.论社会建设中的政府教育职能[J]中国教育学刊，2009，（3）.

[4]范先佐.教育投资体制改革的理论与实践问题研究[M]武汉：华中师范大学出版社，2003.

[5]谢伟健.浅析影响我国教育公平的制度性原因[J]新西部，2008，（3）.

40-011.8

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1003-8477（2010）02-0157-03

刘平秀（1963—），女，江汉大学教育学院副教授。

责任编辑 李瑞霞