浅谈行业监管部门加强行政指导的必要性

万珂

(国防科技大学 湖南 长沙 410073)

浅谈行业监管部门加强行政指导的必要性

万珂

(国防科技大学 湖南 长沙 410073)

行政指导是一种新型的政府行为,因其所特有的柔软性、灵活性和民主性等特征而越来越被行业监管人员所接受和运用。但受到监管理念陈旧、监管人手有限等主客观原因的影响,行业监管部门在工作中对行政指导仍存在不够重视、制度不完善、运行机制尚未健全等问题。从社会主义市场经济发展、构建和谐社会、提高行政效能、转变政府职能等方面来看,在行业监管中加强行政指导十分必要。

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第一 在行业监管中加强行政指导 是社会主义市场经济发展的需要

我国正在建立和发展社会主义市场经济体制,市场经济的竞争性、平等性和民主性要求市场对经济起基础性的调节作用。凡容易导致市场结构破坏,影响市场正常运行的指挥干预,不管是否来自政府,均不被允许。同时,由于市场机制调节的滞后性、无序性和有限性,必然要求政府通过各种方式来保证整个社会的公平和市场秩序的良好。在此前提下,行政机关进一步收敛直接体现政府干预市场并否定自由竞争的强制行政行为,尽量采用包括行政指导在内的非强制行政行为就显得十分必要。由于市场主体受到自身适应能力、知识和信息的限制,任何市场主体都无法单纯依靠自身的力量,在激烈复杂的竞争中获得发展。正在形成中的社会主义市场经济体制和现代民主法律体系,还不能为市场主体提供必要的行为准则。这时,政府的行政指导能够帮助他们在竞争中取得最大的经济效益,并保护市场经济的有效运行。同时,政府对市场经济进行科学合理引导,可以避免市场调节机制的盲目性和滞后性,避免垄断的产生,从而实现社会资源的有效配置和社会经济秩序的良性发展。如果行业监管部门能够深入进行调查研究,遵循市场和行政管理规律,并根据形势的变化,进行经常性的适当而妥贴的行政指导,对于避免经济资源的不合理配置,管理国有资产,引导产业结构优化、升级,确保企业结构合理、升级并尽早加入国际经济一体化,发挥出不可估量的作用。

第二 在行业监管中加强行政指导 是构建和谐社会的需要

依法行政指导是构建和谐社会的有力保障和谐社会是依法行政的目标理想。建立和谐社会是古已有之、今又重现的美妙构想,也是宏大复杂的社会系统工程和多因一果的历史演进过程。其中健康协调的政企关系、官民关系乃是不可或缺的重要因素。在崇尚竞争、更具灵活性的市场经济社会,市场多元主体之间的利益矛盾和冲突是难免的。因此,就需要通过各种渠道和手段来予以协调,以消化和缓和矛盾。由于行政指导的非强制性和自主抉择性,以及指导主体所具有的相对于利益冲突各方的某种超脱性和中立性,使其在缓解和平衡各利益主体之间的矛盾和冲突的过程中,起着一种特殊而有效的协调作用。

第三 在行业监管中加强行政指导 是提高行政效能的需要

从经济学的角度来分析,政府行为和企业、个人行为一样,必须讲究效益原则,即以最少的人力、财力投入,取得最大的社会管理效果,尤其是在现代行政日趋复杂化的情况下,提高政府的行政效率显得尤为必要。人员的不足,加之权限的限制,这些都对行业监管部门的行政效能提出了更高的要求。行政指导的实施正是遵循了行业监管的效益原则。尽管行政指导也存在某些负面作用和影响,但它仍然是现代市场经济条件下降低行政法制运行成本,提高行政管理综合效益的重要选择之一。现代市场经济是法治经济,因而在经济与社会管理手段中,法律强制手段是非常重要的。但立法是一项涉及面宽、专业性强、协调难度大、投入经费多的工作,其成本非常高,并且现实生活中总存在缺乏具体法律规范予以调整的“法律空域”和即便采用法律手段也不能有效发挥调整作用之法律低效区域。相比之下,成本较低的行政指导因其灵活性,往往能够更及时有效地达到行政目的。加入柔性执法手段,实施行政指导,能积极预防违法、违规行为的发生,努力解决经济发展与法律滞后、依法行政与执法不公、效能建设与成本过大等现实矛盾,从而降低行政成本,提高行政效能。

第四 在行业监管中加强行政指导 是转变政府职能的需要

随着我国加入WTO和社会主义市场经济体制的初步建立,经济体制改革的深入发展,对政府职能提出了新的要求,即政府行政应当体现政府是经济运行过程的协调者、经济活动秩序的维护者和经济活动规则的仲裁者。政府应由过去单独采用行政手段转为综合运用经济、法律、行政手段对经济进行调节,其行政方式也应由计划经济体制下所采用的发布命令、强制服从等行政命令性的管理方式,转向协商、谈判、解释、说服等柔性方式,这些都促使行政指导的产生。行政指导作为政府宏观调控的一种行政方式,能够缓解、调和行政主体与行政相对人之间的矛盾,更充分尊重人权和体现行政民主,符合了政府职能转变的时代要求。

F2

A

1009-3605,2010,01-0044-02

2009,-10-30

万珂,女,湖南长沙人,国防科技大学MPA在读研究生,主要研究方向,行政管理。

责任编辑:詹花秀

行政指导之名词来自于日本,是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内,为适应复杂多样的经济社会管理需要,适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法,根据行政相对人的意愿,引导其作出或不作出某种行为,以有效实现一定行政目的的行为。二战以后,特别是20世纪60年代以来,出现了关于行政管理理念发展和方法创新的巨大社会需求。由于行政指导在现代市场经济条件下的行政实务中日益显现出特殊的功效性和适应性,在市场经济国家的行政管理中得到了越来越广泛的运用,成为对传统依法行政的一种必要补充和一种灵活有效的行政活动方式,起到了推进行政民主化、消除政府与公众之间的抵触、减少行政摩擦、节约行政成本、提高行政效率、实现行政目标等作用,并成为当代行政科学特别是行政法学一个重要的研究范畴。目前,几乎所有实行市场经济体制的国家,特别是日本、韩国、美国、德国、法国、澳大利亚等一些发达的市场经济国家,都在对经济、社会生活实施不同广度和深度的政府干预的基础上,进一步采用更为温和的行政方式即行政指导作为传统手段,如法律强制、经济制裁等,的补充以实现其职能、职责及行政目标。

我国的行政指导实践可以追溯到建国初期社会主义改造和推行农业合作社运动时期,这种非强制行政命令型指导在经济发展中起到了重要的作用。其后,由于计划经济的全面推行,行政指导制度在经济领域几乎退出了历史舞台,行政指导仅在社会生活的其他领域如号召节约用水、用电,提倡晚婚、晚育,推广农业技术等领域中发挥着作用,但此时它并不是一种重要的行政管理方式。十一届三中全会后,随着经济体制改革的不断深入,特别是社会主义市场经济的快速发展,行政指导的作用得到了不断加强。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制以后,行政指导开始受到理论界的普遍关注,逐渐成为学术研究的热点。近年来,工商行政管理、环境保护、教育与就业指导等越来越多的公共管理领域引入了行政指导这一理念,并有效推进了公共管理效能的提高。

当下各行业监管部门在工作中偏重于使用行政执法等强硬的监管手段,笔者认为,在当今构建社会主义和谐社会的大环境下,在打造服务型政府的大前提下,加强行政指导,建立刚性监管与柔性监管齐头并进的和谐化监管方式,充分体现监管人员的人性化管理也是非常有必要的。