大部门制视野下社区行政体制的创新*

卢爱国，曾天雄

(湘南学院，湖南 郴州 423000，)

社区行政体制，是指社区公共事务治理中的政府组织体系及其运转模式，即参与社区公共事务治理的政府部门组织结构、职权划分和运行机制的总和。社区行政体制与社区自治体制，如车之两轮、鸟之两翼，是社区体制两个不可或缺的组成部分。“总体性社会”[1]的历史前提和渐进性改革的策略选择决定，中国社区自治体制建构的进度和深度，取决于社区行政体制改革的进度和深度。然而，以“部门垄断”和“条条管理”为基本特征的社区行政体制，既带来社区治理上的权责模糊、机制单一，又带来社区治理上的职责交叉、政出多门，既产生政府管理和公共服务效能问题，又产生社区行政化问题。从这一逻辑原点出发，中国社区行政体制改革就是解构现行社区行政的小部门制的过程，也是微观层面上建构“大部门制”的过程。深刻把握社区行政体制的改革逻辑，既要审视现存社区行政体制的特征和问题，又要探寻其替代性选择。，

一、社区行政体制现状与困境，小部门制与效能问题

社区行政体制既包括社区行政管理体制，也包括社区公共服务体制，是政府以社区为基本单元供给管理型公共产品和服务性公共产品的制度安排。社区行政体制是我国宏观行政体制在社区微观领域的延伸和复制。宏观层面架构的小部门制在体制惯性支配下，我国现行社区行政管理和社区公共服务总体上仍然囿于小部门制。所谓小部门制，是以职能分散和权力重叠为基础的部门集权和部门分隔的管理体制。这是建立在科学管理专业分工原则基础之上，与韦伯式科层制结构相契合的政府机构模式。从静态看，社区行政管理和公共服务中的小部门制具有两个特征，一是资源和权力上的部门垄断，二是职能运行上的条条分散。

资源和权力上的部门垄断，是指政府部门根据专业分工原则对社区行政管理和社区公共服务资源和权力的排他性占有。也就是说，政府部门既从事社区行政管理，又从事社区公共服务，政府部门既排他性行政，又行政吸纳社区组织。以W市J区为例进行分析。在W市J区，各政府部门既掌控社区组织设置权、社区组织待遇决定权、社区组织工作目标分解权、社区组织工作绩效考核权，也掌握各项社会福利资格认定权，民政部门既从事民政管理又对弱势群体提供保障服务，劳动和社会保障部门既管理下岗失业职工，也承担再就业培训，人口和计划生育部门既从事人口管理 也提供计划生育服务，环保部门既从事环境卫生的执法和监督，又从事垃圾的清扫清运，水务部门既开展水务行政，又承担排水设施的设计、制作和安装等等。

职能运行上的条条分散，是指介入社区行政管理和社区公共服务的各职能部门纵向延伸到底，自上而下建立众多、分割、排他而不合作的行政链条。在W市J区，2000年以来在政府职能社区化浪潮中，各城市部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将管理边界下沉社区，出现众多排他性管理链条，如市城管，执法，局—区城管，执法，局—街道执法中队—城管协管员—社区居委会，市公安局—区公安分局—街道派出所—社区民警安保队员，自行车巡逻员、外来人口协管员，—社区居委会，市民政局—区民政局—街道社会事务科—社区最低生活保障干事—社区居委会，市劳动保障局—区劳动保障局—街道社会事务科—社区劳动保障干事，社区医疗保障干事，—社区居委会，市计划生育与人口委员会—区计划生育与人口委员会—街道计生科—社区计划生育干事—社区居委会，市残联—区残联—街道社会事务科—社区助残协理员，等等。[2]

资源(权力)上的部门垄断和职能运行上的条条分散，既带来社区行政效能低下，又抑制了社区自治效能的发挥，其结果是社区公共产品供需失衡。社区行政效能问题主要有三个方面，一是资源分割、信息不畅，导致重复劳动、资源浪费。社区行政管理和公共服务需要多部门之间的横向合作，但职能运行上的条条分散和部门隔离导致政府部门重复劳动和信息孤岛。在W市J区，民政部门、人口与计划生育部门、劳动部门、社会保障部门、公安部门都从事社区人口信息采集，既带来人口基础信息的重复采集，又产生信息孤岛，还存在信息失真问题，公安部门、司法部门、城市管理部门、环卫部门各自为政，分别从事社区路面协管事务，社区保安、保绿、保洁 既出现重复劳动，又产生缺位、越位和错位问题。二是职能分散、职能交叉，导致相互争利、相互推诿。职能运行上的条条分散，使相同或相近职能分散。例如，社区秩序与安全职能，违章建筑、占道经营、环境污染、黄赌毒等违规行为查处 分散于公安部门、城管部门、环保部门、文化部门等，社区人口信息采集和管理，分别由公安部门、房管部门、残联部门、人口与计划生育部门、民政部门、统计部门、劳动部门、社会保障部门等各自为政，社区技术性服务职能，诸如医疗卫生、优生优育及生殖健康、残疾人康复、居家养老服务、社区矫治、法律咨询、心理咨询、再就业培训等 分散于民政部门、卫生部门、劳动部门、人口与计划生育部门、综治部门、残联部门、老龄部门等，社区保障性职能，享受最低生活保障金、失业救济金、养老金、廉租房补贴、困难家庭补助、小额贷款等福利性服务的资格审查、办证以及相关服务 分散于民政部门、残联部门、劳动部门、社会保障部门、房管部门等，老城区的物业服务职能，分散于环卫部门、园林部门、城管部门等。相同或者相近职能分散于各政府部门，既出现职能交叉、权责模糊，也导致部门之间相互争利和相互扯皮。三是权力过大、包办过多，导致负担过大、效能低下。政府部门垄断社区行政管理和公共服务的资源和权力，赋予自身过大的责任，增加了政府的负担，在一定程度上抑制了市场服务的发展，不利于鼓励政府向市场购买服务，既出现了内部不经济，内部管理服务绩效差 也产生了外部不经济，外部绩效高的非营利组织和市场主体难以进入，。

社区行政的小部门制既带来上述社区行政效能问题，又抑制了社区自治效能的发挥。在现行体制框架下，社区居委会这一法定自治组织逐渐“内卷化”，陷入“多重代理”的漩涡。实证调查结果显示，大多数社区居委会至少扮演三重角色[3]，一是社区行政管理的代理人。行政性是目前社区居委会的主要特征。在W市J区C社区，2003年社区居委会记录在案的1992件次社区事务中，来源于政府的事务42.32 位居第一。二是社区公共服务的供给者。社区居委会在诸如社区公共安全、社区公共环境、社区社会保障、社区公共设施维护等方面提供了大量的公益性产品。2003年C社区居委会提供公共安全服务553件次、公共环境服务298件次、医疗保健服务168件次、社会保障服务196件次、人口管理服务99件次、公共设施服务130件次、义体活动服务44件次、其他服务事务504件次。三是公民权利的代言人。随着单位制的解体，社区成为社会问题的“兜底”和利益博弈的“场域”，社区居委会这一传统组织资源成为居民与政府沟通的重要乃至唯一桥梁。社区居委会在社区行政管理和社区公共服务中不可避免的要扮演居民代言人的角色，但行政代理人和公共服务替代者是目前社区居委会扮演的主要角色。

政府部门对社区管理和服务资源的排他性占有以及对社区组织的行政吸纳，挤占了社区草根组织发育的资源、空间和机会，使社区草根组织发育不足，居民自组织程度低。据湖北省民政厅和华中师范大学湖北城市社区建设研究中心的调查，截至2006年6月，湖北省社区草根组织结构单一，主要是文体组织，共有13507个，平均每个社区有4.36个，而社区志愿者服务组织只有5635个，平均每个社区仅有1.82个。目前，居民参与仅限于“行政权边界外的自组织”，居民很少介入政府的行政管理活动，主要是在行政权边界外的活动领域开展自治活动，但参与率不高、参与程度低。

社区行政管理和公共服务的小部门制，一定程度上带来社区公共产品的短缺，即公共产品供需失衡，公共产品供给不能满足社区公共需求。社区公共需求具有多元性和复杂性，需要多元的供给机制，即政府组织、社区组织、社会中介组织和其他社会组织合作治理社区公共事务。在目前的小部门体制框架下，政府部门大包大揽，通过组建一条条排他性的行政系统，垄断权力和资源，吸纳社区组织，通过行政机制开展社会管理和社会服务。政府包揽的结果是社区公共产品供给机制单一，与社区居民生活密切相关的社区公共产品总量严重不足，无论是社区居民低层次的生存需求，社区就业与社会保障、社区公共环境，、安全需求，社区公共安全 还是中等层次的社区交往需求，亦或是高层次的社区参与需求都没有得到满足。公共产品短缺成为我国目前社区公共服务和社会管理中最为突出的矛盾。

二、社区行政体制创新的选择，大部门制与流程再造

社区行政体制是我国宏观行政体制在社区微观领域的延伸和复制。宏观层面行政体制改革的目标选择决定社区行政体制创新的方向。我国宏观行政体制改革的重要取向是大部门制。中国共产党十七大提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。……着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。大部门制改革是一个系统工程，大部门体制的实践逻辑，既需要自上而下中央宏观层面的顶层设计，也需要地方政府中观层面积极推进，更需要自下而上社区微观层面的底端突破。社区行政体制创新的目标取向，就是改革部门垄断资源、条条分散管理的小部制，建立职能有机统一、运转流畅的大部门制。社区行政管理和公共服务的大部门制，是指以职能有机综合和权力合理划分为基础的部门集成和部门协作的组织体制设计。与小部门制相比较，社区行政的大部门制具有两个基本特征，一是职能整合、组织优化。这是大部门制的核心和关键。大部门制必须以职能整合为基础，规避部门职能的零碎化和分散化，将相同和相近职能合并，重构政府部门职能，重组综合管理，服务，部门，变多个部门的分头管理为统一部门的综合管理，变多个部门的分头服务为统一部门的综合服务。二是权责一致，分工合理。这是大部门制的重要内容。大部门制要求在职能整合和机构重组基础上重新调整政府部门的权力和资源，既确保综合管理部门权限的完整和统一，也实现职权与责任的充分对应。大部门制也要求在职能整合、机构重组、权限统一基础上合理分工，将职能分化，建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。大部门制还要求在职能整合、机构重组、权限统一、合理分工基础上合理调整政府部门与社区的权力边界，向市场组织和社区自治组织放权、让权，采用多种机制从事社区行政管理和供给社区公共服务，以提高行政效能。

作为一种改革目标，大部门制描绘了一个职能有机统一、组织运转流畅的效能型政府图景。实现这一改革目标要清醒地认识社区行政体制创新的难点，并审慎地选择科学的切入点。在理念上，社区行政的大部门制是对传统科层制下分工理念的挑战和质疑，在实践上，社区行政的大部门制改革要求从根本上重新思考、彻底改造社区业务流程[4]。因而，社区行政体制创新的最佳突破口就是进行社区业务流程再造。社区业务，是指政府部门职能社区化所带来的由社区组织，社区工作站、社区法定组织、社区民间组织，承担的社区公共事务。社区业务流程再造，是指重新设计社区业务的运行过程和运行方式。社区业务流程再造，是从社会分工这一本质意义上重新审视和创新现行社区行政体制。华中师范大学湖北城市社区建设研究中心调查结果显示，目前社区行政管理和公共服务共有29条工作流程，每一条工作流程一般涉及35个工作层级、48个工作环节。以社区资格审核业务为例。社区资格审核业务是指社区居民各种保障金、补贴金、政策性优惠政策的审核、确认和证件的办理等业务。这些业务具有内在的因果关联性，服务对象重叠和信息资源关联。但在实际运行中，社区资格审核业务至少存在4条工作流程，每条流程最少具有5个工作环节，最多达到14个工作环节，最少涉及区、街、社区3个层级，最多涉及省、市、区、社区5个层级。这种职能式流程带来的最终结果是治理效能低下。社区业务流程再造，就是要将这种行政取向、业务零碎、职能交叉、运行分割的职能式流程向以人为本、业务综合、职能整合、运行协调的集成式流程转变。职能式流程是“部门垄断、条条管理”的传统行政体制生存、发展、运转的基础，再造社区业务流程，就会瓦解传统行政体制运转基础和生存条件。所以，社区业务流程再造是一种内源式和渐进性的改革路径，抓住了社区行政体制创新的核心问题。那么，如何进行社区业务流程再造，我们认为，社区业务流程再造必须坚持三项原则、遵循四个程序、选择适宜路径。

1．社区业务流程再造的原则

社区业务流程再造是一个系统工程，涉及行政价值理念的重塑、政府机构的改革、制度设计、运行机制的创新等系列问题。在这一过程中，必须坚持三项原则，

一是居民需求原则。社区业务流程再造要以社区居民的合理期望和需求为出发点和归宿。社区行政的小部门制便利管理人员和服务提供者，不便利居民。社区业务流程再造要以居民需求为取向，首先是要关注居民“最关心、最直接、最现实的利益问题”，包括秩序与安全需求，也包括维持基本生活的需求、就业需求、住房需求、子女教育需求、社会保障需求等，还包括社区参与和社区民主需求，其次要按照居民的需要改造流程，调整管理模式和工作方式，简化工作程序，压缩办事时间，提高政府组织、社区组织、非营利组织的服务质量。居民需求至上是社区业务流程再造的灵魂。

二是效能优先原则。提升社区治理效能既是居民需求得以满足的重要前提，也是政府合法性得以夯实的重要基础。坚持效能优先原则，再造社区业务流程，首先要提升社区行政管理和公共服务效能，政府与企业一样也必须注重投入产出比，做到以最小的投入获得最大的产出，其次要提升社区自治效能，因为社区自组织程度既是微观层面建构社区生活共同体的重要路径选择，也是宏观层面建构强健国家的社会基础。

三是流程导向原则。从社会分工这一本质意义上反思传统社区业务流程，并彻底地重新设计社区业务流程。摒弃按照“条条”设计职能式流程，根据社区业务的内在逻辑关联，整合社区业务，将相同的和相似的社区公共事务合并，将不同的社区公共事务分开，根据社区业务的有机联系，分类整合原有工作人员，组建协作式工作团队，根据组织机构的有机联系，在整合社区业务基础上，合并多余的部门，根据权责对等原则，在社区业务和部门整合的基础上，整合相关权力和资源。

“苏麦188”系江苏丰庆种业科技有限公司以扬辐麦2号系统选育育成的春性中筋小麦品种，2012年通过国家审定(国审麦2012005)。宜兴市通过对“苏麦188”的引种试验，结合种植示范推广，对该品种的产量表现及高产栽培技术进行了探讨，以期为大面积生产提供技术指导。

2．社区业务流程再造的程序

社区业务流程再造是一场针对基层政府的剧烈变革，涉及诸多利益和权力的重组，因而必须采取稳健而灵活的改革步骤。根据流程再造理论和上述改革原则，社区业务流程再造应遵循如下程序，

第一步，构筑再造团队。构筑再造团队是社区业务流程再造的基础环节。社区流程再造团队应包括市、区，县，、街，乡镇，三级政府部门领导者、学术团队、社区居委会负责人。根据我们参与武汉市江汉区社区流程再造经验，没有市政府领导的强力支持和愿景，基层政府会缺乏改革动力，没有区，县，政府的主导作用，街道办事处，乡镇，也缺乏改革动力，没有学术团队在价值导向和技术上的指导，改革会走样，没有社区居委会的参与，改革会缺乏针对性和有效性。

第二步，业务流程诊断。业务流程诊断要求对现有流程建立可视化业务模型，描述流程运作效能的实现情况，进一步分析现有流程存在的问题及其产生的原因，为流程设计定义基准。社区业务流程再造团队在此阶段的主要任务是找出可以进行流程再造的切入点，此阶段的工作可以分为两类，一是描述现有流程的现状，即对活动、资源、业务规则、效能等方面的描述，以及对其相互关系进行表达，二是分析、诊断现有流程的弊端症结，重点分析行政边界、资源配置和制度供给问题。

第三步，业务流程设计。在进行流程再设计时，要抛弃原有流程的框框，利用测定基准法、价值链分析法和改变心智模式等进行创意思考，充分释放再造团队的创造能力，大胆提出多种新的备选方案，最后选择既能提高社区行政效能，又能提高社区自治效能，既具有创新性，又较易推行的方案。

第四步，组织实施与持续改善。首先要进行小范围内的新流程实验，并谨慎地调整新流程所涉及的利益格局。社区业务流程再造方案的实施并不意味着流程再造的终结，根据组织生态环境的变化，必须对社区业务流程再造方案进行累积式的改进。条件成熟时，再造团队应及时进行制度扩散。

3．社区业务流程再造的路径

社区业务分类是组织职能合理划分的前提。按照大部门制改革目标，根据业务彼此之间存在的内在逻辑关联，将相同和相近业务合并，社区业务可细分为社区秩序与安全业务、社区公共信息采集业务、社区保障性服务、社区技术性服务、社区物业服务和邻里互助事务等七类。

职能整合的关键是要解决职能交叉问题。既要合并具有内在联系而被部门分割的职能，解决部门之间职能交叉问题，又要将政府承担的社区公共服务职能剥离给非营利组织，将非营利组织承担的行政管理职能回归给政府，解决政府部门与非营利组织职能交叉问题，还要解决社区组织与政府部门和非营利组织之间职能交叉问题。

重新界定各类组织的功能边界将带来，也需要，组织再造。政府组织重构分为区和街道两个层面。区政府层面的组织重构，要打破条条部门界限，变条条管理为综合管理，变部门执法为综合执法，变信息分散采集为综合采集。街区层面的组织重构，要把街道内设机构的改革与整合社区工作站结合起来，在街道办事处、社区工作站职责功能进行清理、归并和剥离基础上，设置街区综合管理机构、街区综合服务机构和街区物业服务机构。

职能的调整和组织结构的重构必然要求权力的重新配置。根据“权随责走、费随事转”原则，将原来分散在政府部门间的社区行政管理、社区资格审核、社区公共信息管理、社区物业服务等权力分别向街区综合管理机构、街区综合服务机构、信息综合采集部门、街区物业服务机构转移。权力和资源的重新配置将改变原来多头管理、分散管理、争权夺利的困境。

社区业务分类和职能整合旨在重新界定组织间的功能边界，组织重构和权力调整旨在重新调整治理主体之间的权责关系。在此基础上，还要进一步明确各类社区业务的治理机制，不同的社区业务采取不同的治理机制，其中社区行政管理采取行政机制、社区公共服务采取准市场机制、社区自治事务采取自治机制。

组织是载体，而制度是组织的游戏规则。社区流程再造需要具备相应的制度条件，包括，建立覆盖更多类型的服务提供者的制度框架，为街区综合管理部门和综合服务部门制定相关规则，明确定义非营利组织并制定有效运作和监管的规则。建立社区建设和社区自治的法律制度，明确界定政府组织、社区组织、非营利组织等之间的功能边界和权限。

技术创新既有利于资源的合理整合，也有利于制度的有效运行。社区业务流程再造中的技术创新要求，打破条条之间的职能界限，以集成式流程为中心组建协作式的工作团队，完善电子政务，建立和完善城市网络化管理与服务系统，运用计算机网络技术打破政府部门界限，变条条审核为综合审核，变行政监督的部门化为综合化，变信息采集的部门化为综合采集，变单项服务为综合服务。

总而言之，通过社区业务流程再造，在社区行政管理和公共服务上，既能实现社区行政管理的综合化，社区公共服务的综合化，提高政府行政效能，又能推进社区自治体制的健全，提高自治效能，从而促进公共服务型政府的构建和公民社会的快速发育。

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[1]中国战略与管理研究会社会结构转型课题组.中国社会结构转型的中近期趋势与隐患[J].战略与管理,1998,(5)：2，

[2]卢爱国.政府职能社区化的问题与选择[J].社会科学辑刊,2008,(2)：95，

[3]张明宇,汪智汉.社区居委会的三重角色[J].社会主义研究,2005,(4)：97，

[4]H amm e r,cham p y.“Rengineering the Corporation?A Manifesto for Business Revolutin” [M].Nicholas Brealey Publishing Limited,1993