我国行政诉讼受案范围完善之探析

孙 涛,李 琴

(1.重庆邮电大学,重庆 400031;2.西南政法大学,重庆 400031)

我国行政诉讼受案范围完善之探析

孙 涛1,李 琴2

(1.重庆邮电大学,重庆 400031;2.西南政法大学,重庆 400031)

行政诉讼受案范围是解决法院可以审判哪些行政行为的核心问题,我国《行政诉讼法》及其《解释》都基本上是采用了概括式和肯定、否定相结合的方式对行政诉讼的受案范围进行规定,但是由于法律规定的不足,给司法实践带来了困难,也使很多遭受不法行政行为侵害的行政相对人却得不到司法救济。因此,有必要改进我国的行政诉讼受案范围的立法体例和相应判断标准,以完善我国的行政诉讼受案范围,维护行政相对人的合法权益,促进司法的进步。

行政诉讼;受案范围;立法体例

行政诉讼受案范围决定了行政机关的行政行为在什么范围内必须接受司法审查的界限,也是行政相对人行使诉权和请求司法救济范围的界限。行政诉讼受案范围的确定对于实现监督行政机关依法行使行政权和保障行政相对人合法权益的行政诉讼目的、促进人民法院正确、及时审理行政行为,提高办案质量都具有重要的意义。但是由于受到行政法理论因素、各种现实因素的制约,我国行政诉讼的受案范围存在着很多的不足,造成了部分行政行为监督的流失,也不利于全面保障行政相对人的合法权益。因此,探讨如何完善我国行政诉讼的受案范围仍然具有重要的理论意义和实践意义。本文将从我国行政诉讼受案范围的规定、不足及完善三个方面展开论述,以期对完善我国行政诉讼的受案范围有所裨益。

一、我国关于行政诉讼受案范围的规定

(一)行政诉讼受案范围的统一规定

《行政诉讼法》第 2条、第 11条、第 12条对我国行政诉讼受案范围作了统一的规定。

首先,《行政诉讼法》第 2条对我国行政诉讼受案范围作了概括的规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

其次,《行政诉讼法》第 11条第 1款列举了 8项可诉的具体行政行为,并在该条的第 2款中采用概括的列举方式规定了其他可以提起行政诉讼的事项:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。

最后,《行政诉讼法》第 12条对行政受案范围做了排除性的规定:国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和终裁行为四类行为不属于行政诉讼的受案范围。

(二)行政诉讼受案范围的间接规定和扩大

自 1999年 10月 1日起施行的《行政复议法》将绝大多数的具体行政行为都纳入行政诉讼的受案范围,间接地扩大了行政诉讼受案范围。因为行政复议与行政诉讼之间具有特殊的关系使得行政复议的受案范围不得不影响行政诉讼的受案范围。但是,“由于行政诉讼制度特别是作为行政诉讼制度之根本的《行政诉讼法》的本身限制,《行政复议法》对行政诉讼受案范围间接扩大的影响必然是有限的”[1]。

(三)行政诉讼受案范围的细化和扩大规定

自 2000年 3月 10起施行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)对行政诉讼受案范围问题作了新的规定,并无形中扩大了行政诉讼的受案范围。

首先,《解释》第 1条第一款对《行政诉讼法》第 2条规定的行政诉讼受案范围做了相应的概括式解释。同时,《解释》将《行政诉讼法》第 2条规定中的“行政机关和行政机关工作人员”解释为“具有国家行政职权的机关和组织及工作人员”,更容易理解和把握被告资格;将《行政诉讼法》第 2条当中的“具体行政行为”作了从宽解释,变为“行政行为”,明确将事实行为、双方行为纳入行政诉讼的受案范围。《解释》扩大了可诉行政行为的外延,更有利于保护公民的合法权益和利用有限的司法资源。

其次,结合司法实践,《解释》第 1条第二款对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政行为作了进一步的补充规定,将刑事诉讼行为、调解仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在受案范围之外。该《解释》第 2、3、4、5条还分别对《行政诉讼法》第 12条第 (一)项规定的“国家行为”、第 (二)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”、第 (三)规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”以及第 (四)项规定的“法律”都相应的做了具体解释。与《行政诉讼法》的排除式规定相比,司法解释显得更加具体详细,更具有可操作性,方便司法。

综上可以看出,我国对行政诉讼受案范围的规定主要是采用了概括式和肯定加否定列举相结合的混合方式,这也是我国多数学者赞成的观点:“我国行政诉讼受案范围的立法体例是混合式,即概括式和列举式相结合的混合模式”[2]。也有一些学者认为:“‘结合式’规定,纯粹是一个理论上或者逻辑上的词汇,无任何实用价值”[3]。同时,我国有关行政诉讼受案范围的规定采用了多种立法规定和司法解释相结合、相补充的循序渐进的方式,逐步完善我国行政诉讼受案范围。

二、我国行政诉讼受案范围规定的局限性

(一)行政诉讼受案范围标准的局限性

1.行政诉讼只以合法性标准审查可诉的行政行为,而不考虑其合理性

《行政诉讼法》第 5条规定了行政诉讼受案范围总体判断标准是合法性原则,即“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。依此原则,人民法院不受理抽象行政行为,也一般不审理具体行政行为的合理性,当然也存在着例外情况,即行政诉讼仅对行政处罚是否显失公平进行合理性审查。而行政复议却既审查行政行为的合法性,也审查行政行为的合理性。由于法院不审查行政行为的合理性,使得法官在作出行政裁判时具有很大的自由裁量权,容易造成裁判结果的不合理、不公正。再者,由于行政行为的复杂性和立法的局限性,法律不可能把社会生活中可能发生的所有违法行政行为都纳入立法规制的范围,尤其是那些复杂的行政行为和大量存在的自由裁量行政行为,要想完全通过立法进行及时、有效的规制是不可能的。因此,从实现裁判结果的实体公正和诉讼经济的角度出发,这种将行政行为合理性排除在司法审查之外的总体性标准是不可取的,容易导致司法救济的空白,从而导致行政相对人的合法权益难以获得全面保护。

2.行政诉讼受案范围只审查涉及人身权、财产权的行政行为,而排除了侵犯其他权利的行政行为的可诉性

人身权和财产权是我国行政诉讼受案范围的具体标准之一。根据我国《行政诉讼法》第 11条的规定,我国行政诉讼受案范围仅限审查侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为,除法律法规特别规定外,对涉及政治权利或其他权利的行政行为均排除于行政诉讼受案范围之外。这不利于保护我国公民、法人和其他组织依法照宪法和法律享有的各种合法权利,也使得其遭受损害时缺乏司法救济途径。“无救济则无权利”,缺乏救济的所谓的合法权利是难以有效行使的。而且这也为司法机关受理行政案件设置了障碍,更为行政机关规避司法监督而滥用行政职权提供了可能。近年来,虽然法院受理过一些涉及教育权利的案件,说明司法实践已经开始将涉及教育权利的案件纳入诉讼范围。但对涉及政治权利的案件,法院仍持否定态度。比如,选举权与被举权是我国公民的合法的宪法权利,但这些权利受到行政机关的侵犯时,却得不到司法的保护和救济。随着我国民主政治的发展和公民民主政治权利意识的增强,公民政治权利的保护也越来越受到国家和社会的重视。因此,应当尽快将公民政治权利的救济纳入司法救济轨道。

此外,虽然我国《行政诉讼法》将保护公民的财产权和人身权纳入行政诉讼的受案范围,但对于什么是财产权、人身权还没有统一的认定,给司法实践带来了难题。比如行政机关执法人员在执行公务时非法进入他人住宅,是侵犯了他人的财产权,还是侵犯其人身权?而且有时在一些实际发生的行政行为当中,行政行为既涉及财产权、人身权,又涉及其他权利,人民法院却仅仅因为该行政行为涉及其他权利而依法不予受理,使得行政相对人的法律救济出现明显的空白,这是不合理的、不公平的。

3.我国采用概括式和肯定、否定的列举方式的相结合的立法体例规定行政诉讼受案范围

我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定基本采用的是列举式体例,也是我国行政诉讼受案范围的另一个具体判断标准。其中第 11条以肯定方式列举了属于人民法院受案范围的八类具体行政案件和一类概括式的其他具体行政行为,第 12条则采用否定的列举方式排除了国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和仲裁行为四类行为的可诉性,只有《行政诉讼法》第 2条采取了概括式规定。但实际上,这条概括式规定并不在于确定行政诉讼的具体受案范围,而主要在于确定行政诉讼受案范围的标准,它一般不能直接用于确定具体的行政争议是否可诉。虽然说采用列举的方式规定行政诉讼受案范围,有助于更好地掌握行政诉讼受案范围,但是,列举式容易产生遗漏。“因为法律无论列举出多少可以受理的案件,总会遗漏,所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题”[4]。因此,采用列举的方式来规定行政诉讼受案范围是不科学的,容易导致司法标准的混乱,给公民、法人或者其他组织提起诉讼及法院受理案件带来不必要的麻烦。我国《行政诉讼法》同时使用肯定列举和否定列举的方式规定受案范围,容易造成矛盾和将一些具体行政行为排除在受案范围之外。比如行政裁决行为,技术鉴定行为等能否进入行政诉讼就成了待定问题。这是列举式立法体例最为突出的弊端。

(二)行政诉讼受案范围内容的不完整性

1.行政诉讼受案范围只审查具体行政行为,而排除了抽象行政行为的可诉性

我国《行政诉讼法》第 2条只对具体行政行为的可诉性做了明确规定,而将抽象行政行为排除在司法审查之外。法院司法审查的对象不应当仅限于具体行政行为,还应当包括行政机关行使行政职权所实施的所有其他行政行为。因为行政权具有双重属性:一方面,行政权积极发挥着社会管理的重要职能,是社会生活治理和有序发展必不可少的一项重要权力;另一方面又由于行政权具有主动性与单方面性的特点,而不可避免地会对行政相对人的利益产生直接或间接的影响或是侵害。因此,我们应当注意对行政行为的行使进行全面的规范和引导,以趋利避害。在现实生活当中,更多的还是抽象行政行为,而且由于其可反复适用性,对行政相对人的合法权利和社会经济生活也更能产生广泛、持久的影响,而《行政诉讼法》将抽象行政行为排除于受案范围之外,导致相当一部分行政机关的违法行为游离于司法监督之外,得不到有效的规制,也使得遭受此类行政行为侵害的行政相对人因无法行使诉权而得不到司法救济。

此外,将抽象行政行为排除于司法审查之外的另一重要不良后果是,某一具体行政行为被人民法院判决撤销或变更后,而作为该具体行政行为依据的抽象行政行为依然合法存在,并可能被反复适用,其结果必然是导致相同的违法行政行为的再次出现,不但造成了同一抽象行政行为的多次侵权,而且增加社会的诉讼成本,经济上也不合理。这也就是美国学者德沃金所指出的:“《行政诉讼法》明确地排除抽象行政行为的可诉性,从而使我国行政诉讼出现了具体行政行为据以做出的‘依据’却不能受到法院质疑的奇特现象”[5]。

抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和现实破坏力,也更具有不合理性,因此,更加应当对其加以规范和制约。

2.行政诉讼受案范围只审查外部行政行为,而未对内部行政行为进行救济

根据我国《行政诉讼法》第 12条的规定,法院不受理公民、法人和其他组织对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼,从而将行政诉讼的受案范围局限于外部行政行为,而将行政机关的内部行政行为排除在受案范围之外。从实践中看,在大多数情况下,行政机关的某些内部行为与外部行为并无明显区别,简单地取消内部行政行为的可诉性,有可能牵连导致一些外部侵权行为被排除在行政诉讼受案范围之外。换一个角度考虑,行政机关与其工作人员之间的某些法律关系与行政机关与其他行政相对人之间的法律关系并无实质性不同,而且法律、法规虽然规定了行政机关工作人员在其权益受到侵犯时,在行政体制内部获得救济的手段,但这些救济手段都不是最终的,不能因此而排除司法救济。

3.我国行政诉讼受案范围的被告资格过于局限

《行政诉讼法》规定的具有可诉性的具体行政行为仅限于由以下三类被告作出,即“行政机关及其工作人员”、“法律、法规授权的组织”和“由行政机关委托的组织”。但实践中还有大量运用公共权力的组织、机构的存在,例如各类行业管理委员会、各类居民自治组织、国有事业单位等,它们对其成员所作出的各种法律行为,一般具有行使公权力的性质,这些行为很难通过其他法律加以调整和规制,也有必要纳入行政诉讼范围。《行政诉讼法》对行政被告资格的限定过死,使得公益行政诉讼案件被排除在了司法救济之外。

三、完善我国行政诉讼受案范围的建议

(一)完善行政诉讼受案范围的判断标准

1.在行政诉讼中逐渐引入合理性审查

合理性原则从实质方面对行政自由裁量行为提出了要求,即要求行政行为的行使具有必要性,并符合理性。尽管现行《行政诉讼法》没有直接提出合理性审查问题,但对显失公正和滥用职权审查标准的规定,已经在实质上承认并初步确定了合理性审查原则。因此,《行政诉讼法》应当突破审查内容上的限制,将行政自由裁量行为全面纳入司法监督范围内,不仅进行合法性审查,也进行必要的合理性审查。具体而言,就是要求行政自由裁量行为首先应当符合法律授权的目的,其次,应该具有正当性,符合情理,其行使具有必要性,而又不超过必要的限度。再次,行政机关的自由裁量行为应当具有可预见性。最后,行政机关应该为其自由裁量的行政行为的合理性进行举证,这也是与我国行政诉讼举证责任倒置的原则相一致的。法院对行政自由裁量行为的审查,是以维系、撤销为主要判决方式,并可以责令被告重新做出具体行政行为来补救,变更只在特定情况下才适用。

2.取消人身权和财产权的判断标准,扩大对行政相对人其他合法权利的保护

应当将行政诉讼的受案范围从人身权、财产权标准扩大到其他合法权益,即除人身权、财产权外,还包括劳动权、受教育权、休息权以及政治权利等等,从而全面有效地保护相对人的各种合法权益。目前,世界上很多较为先进的国家的行政诉讼受案范围都是涉及了几乎所有的权利,只要是侵犯该国法律所保护的合法权益的行政行为基本就在行政诉讼受案范围之列,如英国,美国,法国等。保护行政相对人的其他合法权利是我国民主与法制建设的基本要求,也是我国行政诉讼发展的必然趋势。

3.完善有关行政受案范围的立法体例

目前,实行的行政诉讼受案范围的立法体例主要有概括模式、列举模式,、排除模式以及概括 +排除模式。针对我国现行的基本采取列举式的立法体例所存在的各种弊端,并结合世界先进法治国家的立法经验,笔者认为我国有关行政受案范围的规定适合采用下述立法体例:对可诉行政行为的范围作出概括性的规定,对不可诉行政行为作出列举式的规定。在对可诉行政行为的范围做出概括性规定的同时,有必要对不可诉行政行为的种类予以明确列举。这样做,能够给当事人和法院提供明确的指引,从而有效阻止不可诉行政行为进入诉讼领域。采用列举方式规定不可诉行政行为的种类,自然也会有所遗漏。遇到这种情况,应做出有利于行政相对人的推定,按照“法不禁止即自由”的原则来判断某一特定的行为是否可诉。

(二)完善行政诉讼受案范围的内容

1.将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围

首先,将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围是十分必要的。抽象行政行为具有反复适用性,比具体行政行为更具有破坏力和危险性,因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。而要防止公权力滥用的最好手段就是用法治手段来制约权力。

其次,将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围不仅是可行的。第一,域外很多国家的做法为我国将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围提供了经验。国际上大多数国家出于对公民权利保障和依法行政角度的考虑,都规定有将抽象行政行为纳入诉讼程。第二,作为解决行政争议的行政机关内部程序,行政复议制度的实践为司法审查抽象行政行为积累了经验。《行政复议法》第 7条第 1款规定了:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”这种对抽象行政行为进行审查的方式可以为司法机关对行政诉讼案件中所采用,为今后司法审查抽象行政行为奠定了基础。

2.将一部分内部行政行为纳入受案范围

从国外情况看,很多国家并不区分内部行为和外部行为,也不以此来确定法院审查的范围。行政机关对于公务员作出的奖惩和任免决定,与行政机关作出的其他决定一样,均须接受普通法院或者行政法院审查。我国也应当吸取他国的实践经验,尽快将行政机关内部录用、开除、辞退工作人员的行为等人事性质的内部行政行为纳入我国行政诉讼受案范围,同时对于强制性质的内部指导行为也应该纳入行政诉讼的受案范围。

3.监督与救济其他公权力主体的行政行为我国存在的大量非政府机构,如:证监会、公立高等学校、村民委员会、行业管理组织、消费者协会等,它们或由法律授权,或受政府委托,在社会管理、服务中广泛行使公共权力。这类机构与相对人之间的关系并不完全平等,其行使权力能对相对人的权利产生重大影响。我们有必要区别不同情况,逐步将这类行使公权力的行为纳入行政诉讼之中。当然,我们也要防止两种倾向,一种是行政诉讼受案范围完全不包括其他公权力主体所实施的各种管理行为,另一种是随意地扩大行政诉讼受案范围,将各类社会机构的所有管理或服务行为一概囊括。

[1]杨海坤,黄学贤.行政诉讼基本原理与制度完善[M].北京:中国人事出版社,2005:86-87.

[2]杨小君.正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式[J].中国法学,1999,(6).

[3]章剑生.有关行政诉讼受案范围的几个问题探析 [J].中国法学,1998,(2).

[4]马怀德.行政诉讼范围研究 [N/OL].论文网,2003-04-23,http://www.lunwennet.com/thesis/2003/7939.html.

[5][美 ]德沃金.法律帝国 [M].李常青,译.北京:中国大百科全书出版社,1996:149.

On the Perfection about Scope of Adm in istrative Litigation in China

SUN Tao1,LI Qin2

The scope of administrative litigation is the significant problem to decide the administrative acts that the trial court can resolve.“Administrative Litigation Law”and its“interpretation”are basically adopted the general style and affirmative,negative combination of the scope of administrative litigation,but due to the lack of legal provisions,they create difficulties in judicial practice,and make the people subject to the illegal administrative action can’t get the administrative judicial relief.Therefore,it is necessary to perfect the legislative system of the scope of administrative litigation and the corresponding criteria in order to improve the scope of the administrative litigation,maintain the lawful rights and interests of the administrative counterpart,and to promote the advancement of justice.

administrative litigation;the scope;legislative system

DF74

A

1008-7966(2010)11-0032-04

2010-09-27

孙涛 (1981-),男,山东莘县人,法学硕士研究生,成都市公安局刑侦工作人员;李琴 (1986-),女,江西黎川人,2008级刑事诉讼法学专业硕士研究生。

[责任编辑:李 莹 ]