从“九一○宜黄事件”看我国行政问责制的困境与出路

苏江丽

(中共漯河市委党校,河南 漯河 462000)

从“九一○宜黄事件”看我国行政问责制的困境与出路

苏江丽

(中共漯河市委党校,河南 漯河 462000)

随着我国行政管理体制改革的进一步深化,我国行政问责制在问责范围、问责层次和运行机制诸方面的改革呈现出良好的发展态势。但目前仍存在着许多问题,不足之处亟待完善。我国的行政问责制度发展中的困境,发展的路径探索是我们亟需认清的问题。

行政问责制;责任政府;困境;出路

2010年 9月 10日上午,江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生一起因拆迁引发的自焚事件,三人被烧成重伤,其中一人因伤势严重经抢救无效死亡。9月 16日上午,被拆迁户钟家两姐妹在南昌机场准备坐飞机到北京,结果在机场遭遇宜黄当地政府官员的围追堵截,最后被迫躲于女厕所内40多分钟才脱困。这起因地方政府强制拆迁而引发的自焚事件因为网络微博的实时直播而被全国人民广泛关注。9月 17日晚,江西抚州市委决定对宜黄县“九一○”拆迁自焚事件中的相关责任人作出处理,其中,负有重要领导责任的宜黄县委书记邱建国、县长苏建国被立案调查;负有主要领导责任的宜黄县委常委、副县长李敏军被免职、立案调查。另有 5名相关部门负责人也分别受到处理。据悉,这是国务院今年 5月发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》后,第一起集中问责地方相关干部的拆迁事件。这一处理结果无疑具有一定的风向标意义,让人们看到了行政问责落实的决心。

一、我国行政问责制遭遇的困境

2003年非典危机之后,中国才加快了建立行政问责制度的步伐。2004年 2月《中国共产党党内监督条例 (试行)》公布,明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容。2004年 4月,《党政领导干部辞职暂行规定》对引咎辞职的相关情况进行了明确的规定。2005年 4月 27日通过的《中华人民共和国公务员法 》又进一步将行政问责法制化和规范化。2006年初,国务院正式把建立和推行行政问责制列入政府工作的议事日程,温家宝总理再次要求加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。2007年 4月 4日国务院第 173次常务会议通过了《行政机关公务员处分条例》,行政问责制度正在逐步走向制度化和法制化。2009年 5月 22日中共中央政治局召开会议,审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》将问责提升到了制度的层面。2010年政府工作报告明确规定要“强化行政问责,对失职渎职、不作为和乱作为的,要严肃追究责任”。与此同时,各级地方政府对建立行政问责制也进行着积极有效的探索,比较典型的有:2003年 8月,国内首个政府问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台;2004年 7月,国内首个行政首长问责办法——《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施;2005年 4月,昆明市出台了全国首个专门针对公务员行政不作为的问责办法;2009年 4月实施的《广州市党政领导干部问责暂行办法》首先界定了问责对象。

值得指出的是,国家虽然就行政问责制出台了相关的法规和条例,各地政府也建立和制定了一系列的行政问责的政府规章和办法规定等,我国行政问责制的制度化、法制化进程取得阶段性的成果,但是还是有诸多不容忽视的问题需要改进。

(一)行政问责主体不明确,异体问责相对薄弱

在我国,问责主体应包括各级政府及各级审计、监察专门机关等同体问责主体,也应包括人大、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等异体问责主体,应是同体问责与异体问责的双重结合。但是目前,我国现行行政问责主要是同体问责,几乎全部是由上级政府或党组织促成启动的,作为权力机关和代议机构的各级人大反而未能主动起到监督的作用。行政问责的重点应是异体问责,即行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员的问责[1]。目前中国行政问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性,执政党与政府权力机关的定位较为模糊,而异体问责相对薄弱,特别是各级人大作为中国的权力机关,其问责效能尚未充分实现和发挥。

(二)行政问责范围过于狭窄,问责标准弹性过大

行政责任的范围理应是行政问责的范围,两者应是同一的。但我国目前行政问责制的实施过程中并非如此,其问责的内容和范围都存在一定的不确定性,缺乏规范性规定。我国的问责范围太小,主要表现为:一是问责仅仅停留在人命关天的大事上,对影响力大的所谓“小事”却不问责;二是问责仅仅限于安全事故领域,对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责;三是问责只是针对滥用职权的违法行政行为,而不针对无所作为的行政行为;四是问责只是针对经济上的过失,而对政治等其他领域的过失却不问责;五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。目前我国实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、详尽的问责事由标准,同时,问责种类没有法规的明确划定。此外,直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则,责任划分上的弹性空间过大,导致问责缺乏刚性,失之公正。在问责标准上更是缺乏规范,没有明确的制度化规定,在实行中更是随意性比较大。

(三)行政问责程序不够规范

正当的问责程序是有法可依、由人治向法治转变的保证。所以科学合理的问责程序,如问责制适用什么对象、有何过错才适用?谁来启动问责程序?这些都应该有明确的规定,便于操作执行[2]。问责的程序价值长期以来在我国没有得到应有的重视,目前各地区、各部门“问责”时表现出来的往往只讲究结果,而不讲究过程和手段,缺乏规范性和严肃性,同时有关“问责”的程序立法很不健全,缺少必要的监督和制约机制。主要表现在以下几方面:一在问责程序的启动上,目前还仅限于党政机关,而少有由人大或公众等其他主体来启动。二是缺乏问责调查程序。调查是查清事实的必经程序,然而,一些政府的问责规定只粗略规定了“责成有关部门进行调查核实”,既没有规定调查组的成员组成、权限,也没有规定调查人员的义务与责任。三是回避制度简单。许多问责制只笼统规定“有关工作人员与行政问责对象有血缘、亲戚关系或其他利害关系,可能影响公正处理的,应当回避”。“有关工作人员”范围是哪些,除调查人员外,是否包括作出处理决定的人员;应当回避而没有回避的,被问责对象如何救济等缺乏规定。四是没有对问责程序阶段的时限进行规定,造成问责时间上的随意性。

(四)行政问责客体界定不清晰

对每一个行政人员的权力与责任有一个明确的划分,拥有清晰的责、权、利,合理地配置和划分行政权力,这是行政问责制的一个重要前提。由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂,职责不清和职能交叉,使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。突出表现在以下几个方面:一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍,出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定;二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是“一把手”负责,实际上只追究分管副职的责任,问责制在一些地方成了副职问责制;三是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时,直接责任人的责任比较好确定和追究,而间接责任人是谁则难以确定;四是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定,因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任,而名曰“集体负责”,实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。

(五)行政问责法制不完善,问责制度缺失

行政问责制度是行政问责的前提,是开展行政问责的依据,也是问责成效的根本保证[3]。我国行政问责制度建设中存在的问题主要为:一是缺少统一性。我国至今没有关于问责制的全国统一的法律法规,目前适用于行政问责制的有关法规、条例比较多,散见于各级党组织、政府的相关政策文件中,这些规定在问责的对象范围、惩处的尺度诸方面都不尽相同,缺少统一性和连续协调性。二是缺少操作性,导致实际执行难。问责制度设计上条条框框较多,但对具体的责任人的责任认定、处罚尺度等方面界定不明确,规定模糊、笼统,特别是对抽象行政行为和行政不作为行为的责任认定和追究界定不清晰,导致实际工作中难以执行。三是行政问责规定缺乏相应的配套制度。如行政公开程序缺乏制度保障;缺乏科学的干部考核评价机制;被问责的行政主体救济与保障机制不完善等,从而使问责制度难以发挥应有的效应。

(六)信息公开机制缺失,问责过程不透明、缺乏常态化

建立行政问责制,打造责任政府的前提就是保障公众的知情权,保证公共权力运作的透明度。目前我国行政公开最大的问题就是行政信息不公开、行政信息公开不完整,所以除了要完善行政信息公开机制外,我们要加强媒体的舆论监督作用,提高公民的知情和参与。媒体的作用它是让这个事件被公众所了解,被大家所关注,就是事情出来了人们知道怎样问责,并且让我们的问责常态化,比如,交通拥堵要向谁去问责,审计查出来有挪用资金,有投资失误了应该向谁问责,这才是我们真正的问责制度化和普及化、常规化的一个走向。

二、完善我国行政问责制的发展路径

(一)加强异体问责,建立多元化问责机制

因此,要加强异体问责力度,建立多元化问责机制,进一步提升问责的民主参与度。异体问责是一种更为有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式[4]。一是强化各级人民代表大会及其代表对各级政府的监督和问责作用。人大在启动行政问责制程序过程中,可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。随着民主政治的发展,人大不仅要强化原有的监督职能,而且可以在此基础上开拓新的监督渠道,进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,增强人大监督的问责手段和力度。二是强化司法机关行政问责的作用,依法追究行政过失行为和行政不作为行为者的责任。三是强化媒体的舆论监督作用。利用新闻媒体的报道权对行政机关及其行政人员实行舆论监督,发挥问责作用。四是要强化公民及人民团体的行政问责作用,进一步确立公民及人民团体行政问责的主体地位。必须健全公民行政问责的程序,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公民行政问责作用的发挥。

(二)界定问责内容,强化问责刚性,实现问责标准法定化

在问责内容上要进一步扩大范围,应当在中央下发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的基础上,结合地方实际,扩大问责范围,在注重有错问责的同时,更要注重无为问责,把问责制真正全面的贯穿于行政决策、行政执行、行政监督、行政执法、行政复议和行政赔偿等行政行为全过程。在此基础上更要建立一套相对细致、完备的问责标准。问责的事由、免责的事由,必须以规范的列举形式予以表达,以法令的形式予以公布,实现问责内容和标准的法定化。强化问责刚性,杜绝行政问责的主观随意性和不彻底性,从制度中激发问责的体制内动力而不是以高层权力启动问责行动,以制度化、法制化引导行政问责从权力问责走向制度问责。

(三)完善问责程序,增强可操作性,提升问责的政治效能

基于现实考虑,行政问责制不仅要规定问责主体应根据同级或上级组织的要求提出问责,还要规定问责主体应根据公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光提出问责;不仅要具体规定群众、机构、团体、人大、政协等可通过什么方式、什么程序提起质询,推动问责,而且还要规定责任官员对群众、机构等提起的质询必须有怎样的回应,由什么样的机构来监督,官员必须在什么场合、通过什么渠道来进行回应等。将问责事由、问责主体、客体明确规范,进一步完善行政问责程序、步骤,做到问责制度化、程序化、规范化。

(四)规范问责客体的范围,合理划分问责事项范围

要明确问责对象,关键要确定政府及其行政官员的职责权限。应根据权责对等的原则进行问责,即享有多大权力就承担多大责任,谁行使权力谁负责[5]。这就要求合理划分问责事项范围,明晰责任归属,厘定责任标准,制定科学的、公平的责权划分体系。尽快完善职位分类制度,明确权、责、能统一,加强行政人员的责任观念,划分责任区,明确责任主体,改变权责不对等状况。明确公务人员的责任身份,逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度,完善执政党问责机制。只有严格党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前职责划分,才能科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。

(五)统一问责制度,推进问责法制化进程

行政问责同时应该是法治问责,但我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。首先,要加快相关立法,对行政问责的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进一步细化规定,填补实行行政问责制可能遇到的法律空白,确保问责有法可依,还应特别重视问责救济制度立法,完善被问责官员的救济和复出程序。其次,要统一从中央到地方所制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围,理顺相互关系,发挥各自独特的作用。另外,与行政问责制密切相关的信息公开法、国家监督法等,也应及早出台,以便为完善和推行行政问责提供强有力的法律保障。

(六)健全政府信息公开制度,提高问责透明度

建立问责制就必须使党务、政务信息公开,确保群众的知情权和媒体的报道权。首先,严格按照国务院出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》进行信息公开,要求各级党委政府除涉及国家安全、国家机密、商业秘密、个人隐私等必须保密的事项外其他所有政务信息必须予以公开。特别是政府财政预算、政府重大决策等公众十分关心的问题,政府部门应该通过多种高效、便捷的形式主动公开信息、接受监督。其次,必须赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权,保证新闻宣传的客观性和公正性,畅通社会群众获取政务信息的重要渠道,这样才能切实保护公众作为问责主体的权利,将问责落到实处。

[1]顾杰.论我国行政问责制的现状与完善[J].理论月刊,2006,(12).

[2]康之国.完善行政问责制与构建责任政府 [J].公共行政,2007,(11).

[3]张创新,赵蕾.从“新制”到“良制”:我国行政问责的制度化[J].中国人民大学学报,2005,(1).

[4]刘厚金.我国行政问责制的多维困境及其路径选择[J].学术论坛,2005,(11).

[5]张萍.中国行政问责制的发展现状及路径选择分析[J].北京航空航天大学学报 (社会科学版),2007,(3).

The Difficult Position and Path of China's Adm in istrative Accountability System Opinion from“9.10 Y ihuang Event”

SU Jiang-li

As China further deepening of administrative reform,the administrative accountability system in the scope of accountability,accountability mechanisms for all levels and aspects of the re for m operation has shown a good momentum of development.But there are still many problems,inadequacies needs improvement.The real difficult position and path analysis of China's administrative accountability system is our urgent problem to solute.

administrative accountability system;responsible government;difficult position;path

DF31

A

1008-7966(2010)11-0029-03

2010-10-08

苏江丽 (1978-),女,河南灵宝人,讲师,从事社会法学研究。

[责任编辑:李 莹 ]