刍议检察学研究的几个基本问题※——以检察制度的比较研究为视角

陈建华，徐军华，谭铁军，杨晓霞

（1.湖北省社会科学院，湖北 武汉 430077；2.华中科技大学，湖北 武汉 430074；3.湖北省人民检察院，湖北 武汉 430079；4.武汉铁路运输检察分院，湖北 武汉 430063）

刍议检察学研究的几个基本问题※
——以检察制度的比较研究为视角

陈建华1，徐军华2，谭铁军3，杨晓霞4

（1.湖北省社会科学院，湖北 武汉 430077；2.华中科技大学，湖北 武汉 430074；3.湖北省人民检察院，湖北 武汉 430079；4.武汉铁路运输检察分院，湖北 武汉 430063）

我国政治制度与西方各国不同，只能从国情出发，借鉴西方某些适合我国的有益经验，不断发展和完善中国特色社会主义检察制度。因此，以检察制度的比较研究为切入点，探讨我国检察机关体系在国家机构中的地位、检察机关的法律监督职能划分以及根据检察机关和检察职能的法律定位来认识检察官的司法属性，具有重要现实意义。

中国检察体制；检察制度；比较研究

对于当代中国检察制度，学界有两种观点：一种观点认为，当代中国的检察制度是根据中国的实际情况建立的具有中国特色的检察制度，即中国特色社会主义检察制度，检察改革的基本思路是在现行制度框架下进一步改革和完善；另一种则认为，当代中国的检察制度与世界各国都不相同，需要实行“彻底改造”以便与国际接轨。笔者赞成第一种观点。我国政治制度与西方各国不同，只能从国情出发，借鉴西方某些适合我国的有益经验，不断发展和完善中国特色社会主义检察制度。在此，笔者尝试以检察制度的比较研究为视角，探讨检察机关的宪法定位、检察职权的科学划分、检察官的司法属性等检察学研究的基本问题。

一、检察机关的宪法定位

检察机关的宪法定位即检察机关体系在国家机构中的地位，它是由宪法设计的国家政治制度确定的。我国宪法确定的国家政治制度是人民代表大会制度。宪法第三条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这种政治制度表明，我国的政治体制不是实行分权制衡的原则，而是实行议行合一的体制原则。“一府两院”的国家机构，其权力来源是人民代表大会，除行政机关行使政府权力外，审判机关和检察机关分别行使审判权和检察权。宪法和人民检察院组织法则规定，人民检察院由最高人民检察院和地方各级人民检察院以及专门检察院组成。各级人民检察院由同级的权力机关产生，并向它负责，受它监督；地方各级检察长选举后必须报请上级权力机关批准。宪法还规定，人民检察院向同级权力机关负责并报告工作，同时，最高人民检察院领导地方和专门检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。通过上述对宪法和法律规定的列举，可以得出以下结论：第一，我国检察机关是一个完整的、独立的机构体系。在这个体系内，实行的是上级领导下级的工作机制；第二，检察机关的权力来源是宪法的确定和权力机关的依法授权。对下级检察机关来说，其上级机关也是权力的来源；第三，对于审判机关和行政机关来说，检察机关是独立的。行政、审判、检察机关权力的来源是相同的，都是由权力机关产生，对它负责，受它监督，只是职权的分工不同而已。总体来看，我国检察机关的宪法定位与西方任何国家都不同：

1.在检察机关的性质方面，英美法系国家检察机关可界定为“诉讼机关”，而大陆法系国家检察机关可界定为“法律监督机关”。大陆法系许多国家的法律均赋予了检察机关以广泛的法律监督权。在法国，最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督”[1]。法国检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外，还对下列事项行使广泛的监督权：“（1）监督司法辅助人员；（2）监督、检察书记员；（3）监视司法救助制度的营运；（4）监督户政官员；（5）对私立教育机构的监督；（6）对公立精神病院的监督；（7）对开设咖啡店、酒店等特种营业的资格审查；（8）对新闻、杂志等定期刊物进行审查，等等”[2](P70)。“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能”[3]。除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督以外，“对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责”[3]。葡萄牙检察机关也具有比较广泛的监督职能，《葡萄牙检察署组织法》规定检察机关的权限有：“……7.监督司法官员的工作；在自身权限内，维护法庭的独立，并监督司法职能依照宪法和法律进行。……9.在监督司法职能依法进行时，依据宪法法院组织法的规定，可向宪法法院提出上诉。10.监督常规法律的合宪性。共和国检察长可请求宪法法院对任何违宪的规定进行宣布……”[4]。英美法系国家则一般没有这种规定。对此，俄国法学家穆拉耶夫指出：“检察机关……这些公职人员的使命，按职务来说，主要地是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表。”[5]

2.在组织体系方面，大陆法系国家强调检察机关的高度统一性，而英美法系国家检察机关则表现出相当的松散性。美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”的特征。英国在1985年《犯罪起诉法》颁布以前，其检察机构也具有英美法系检察机构的传统特色——分散性。英国没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，其中央不设司法部，也没有一个中央检察机关，中央检察职权分别由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行使[6](P30-31)。与英美法系国家不同，大陆法系检察机关具有高度统一性。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从，形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件”[1]。德国实行联邦制，其检察机关分联邦和州两个体系，虽然这两个体系之间互相独立，但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。

3.在检察官裁量权的行使上，英美法系检察机关享有广泛的自由裁量权，而大陆法系检察机关则不是这样。英国法律规定，即使犯罪已经得到证据充分证明其犯罪，但基于公共利益的考虑，检察官也可以决定不予起诉。1951年，当时的检察总长肖克若斯（Shawcross）作了关于公共利益的经典性说明，它得到了此后历任检察总长的支持：“本国从未有过这一法规——我希望永远也不会有，即受到嫌疑的刑事罪行必然自动地成为起诉的对象。”[7]检察机关可以根据下述广泛的理由而不予起诉：“a、法庭可能会罚交很小或象征性罚金；……e、起诉可能对受害者的身心健康有很坏的影响；……h、会伤害资讯来源、国际关系或国家安全的细节，可能会被公之于众。”[7]美国检察官在刑事诉讼方面的权限也非常广泛，尤其是在决定是否起诉方面，检察官拥有的自由裁量权几乎不受限制，如果检察官决定对一确已犯罪的案件不予追究，则无任何力量可以限止他。此外，关于不起诉的理由也无严格限制，检察官对不愿起诉的案件可以借口证据不足或检察署人手不足为由，而拒绝起诉。对于已经起诉的案件，在审判前，检察官也有权随时撤回公诉；对于不起诉或者撤回公诉，检察官也无须说明理由。与这种几乎不受限制的起诉裁量权相适应，美国检察官还有与被告方进行辩诉交易的权利[3]。大陆法系检察官的自由裁量权则小得多。在传统上，大陆法系国家采取起诉法定主义，犯罪行为符合法定条件就必须起诉。虽然大陆法系国家的近现代刑事诉讼程序采取了起诉便宜主义而赋予了检察官以一定的自由裁量权，但这种自由裁量权的运用不仅在条件上受到严格限制，而且在程度上也受到了由被害人方面启动的诸如“强制起诉”、“准起诉”等程序的制约。

由此可见，以别国之“履”削我国之“足”的改革思路是行不通的，只能根据我国的国情进行微调，即在现行法律定位的基础上改革和完善。

二、检察职能的科学划分

我国宪法和人民检察院组织法规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这说明，检察机关的法律性质和职能，是国家的专门法律监督机关，这是它的一切职权活动的出发点和归宿，它的职权活动都必须从法律监督的高度来认识和运作。但是，我国检察机关的法律监督不是一般的监督，而是具体的监督，具体性和专门性是检察机关法律监督的两个基本特点。所谓具体性，是指通过对具体案件或事件的合法性和公正性实行监督，而且必须是在法律规定的范围内并通过法定程序进行。所谓专门性，是指宪法将检察机关定位为专门的法律监督机关，是国家机构中，经权力机关授权的专门机关，而不是社会的、舆论的、群众的一般意义的监督；同时，专门性还表现为法律明确的特定范围和特定的程序。从以上对检察机关的职能定位可以看出，独立的侦查职责、公诉职责和诉讼监督职责，这三项基本职责所体现的检察基本职能，使它与西方的任何国家的检察职能都不相同。

随着社会经济运行日趋复杂及维护国家和公益要求的因素的增加，各国政府均加强了对社会生活多方面的干预。检察机关作为国家实现社会控制的强有力的杠杆，其作用普遍得到了进一步强化。具体表现为：

1.检察机关在刑事诉讼中的职权进一步扩大。如前所述，大陆法系检察机关职权范围一直很广。“法国检察官在司法活动中，特别是在刑事司法活动中占有十分重要的地位，是唯一介入全部司法程序的司法官员。”[1]大陆法系国家检察机关的这种作用仍在继续加强。在传统上职权较小的英美法系的检察机关，其权力也由起诉阶段向两端即侦查阶段和执行阶段延伸，成为刑事诉讼中唯一的一个能参与各个阶段诉讼活动的机关。以英国为例，根据1985年《犯罪起诉法》的规定，检察机关获得了一定的对警察侦查行为的监督和建议权。这种监督和建议权表现在：（1）“为了防止警方对应该提起诉讼的案件不予提起诉讼，法律要求警察局长将本辖区内的每一严重犯罪通知检察官。”[8]（2）“检察机关在侦查阶段要给予警察必要的司法建议；指导警察收集和发现充分的、能证明案件事实的证据。”[9](P26)美国检察机关的权力比英国大，有很大的侦查权和指挥侦查权。依据美国联邦法典第28篇有关条款规定，总检察长“有权侦查政府官员的犯罪行为”[10](P192)。联邦检察官“对在其司法区内实施的违反联邦法律的犯罪行为，有权要求进行或继续侦查”[10](P199)。地方检察机构的检察官“可以要求警察继续侦查”。[10](P198)助理检察官“在提起诉讼前调查犯罪事实，有些案件，首席检察官可派本署侦查员参与侦查”[10](P193)。美国检察机关还有监督狱务假释事宜，联邦总检察长有权监督司法行政管理、监狱和其它惩办机关[6](P207)。

2.检察机关的职能从刑事诉讼领域扩大到民事和行政诉讼领域。在传统上，检察机关一般只参与刑事诉讼活动。随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，检察机关开始比较广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼。检察机关有权干预民事诉讼的国家很多，如英国、美国、日本、法国、德国、意大利、比利时、希腊、瑞典、澳大利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国，都在法律或判例中确认了检察机关参与民事诉讼的内容。英国法学家爱伦斯特·J·柯恩在《当事人》一书中写道，在民事诉讼中，“总检察长在相当一部分案件中是必要的当事人。在其余的案件中他有权发表意见。在有关慈善事业管理的诉讼中，总检察长作为王室代表，他是当然的当事人，这一原则同样适用于申请宣告合法的案件……”[11]。在美国，检察官在民事诉讼中也享有广泛的权力。如美国第72任总检察官格里芬·B·贝尔这样写道，美国联邦政府检察官可以“对政府主要合同中所产生的民事欺诈行为提出诉讼……”[10](P198)。在行政诉讼方面，譬如在英国，凡是涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须有检察长参加。英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求等的权力。

3.检察机关的职能从诉讼领域扩展到社会事务的其它方面。随着政府行政权力对社会生活干预的进一步加强，检察机关干预一般社会事务的职能也得到了进一步强化。如1981年12月30日公布施行的西班牙《检察部组织章程》规定，检察机关负责“为丧失能力或自己不能解决合法代理人的诉讼人，代理或提供保护，并促进建立民法规定的保护性机构及其它旨在保护未成年人和无人保护者的机构”[12]。葡萄牙检察署也有广泛的社会事务干预权，包括“……4.促进和协调预防犯罪的工作；5.接受劳动者及其家属的非官方委托，维护其社会权利；……11.接受咨询；12.法律规定的其它职权。”[3]

用实证的方法来看，我国的检察职能的法律定位符合我国的国情，也是可行的。在西方国家中，职务犯罪的侦查职责，不是检察机关的独占职责，有的是司法警察与检察机关共同负责，如日本；有的由专设的机关负责，如新加坡。公诉职责是西方检察机关的普遍职责；诉讼监督职责是我国的特有职责，这是议行合一体制的表现，是权力机关对司法权的监督，而在西方则是通过权力制衡机制以及当事人的权利和社会的舆论监督来制约司法权的。我国对司法权的制约和监督制约机制除包涵了西方的全部功能以外又增加了专门的法律监督，从理论上讲是更加完善的司法监督。我国现行的三项检察职责是否需要调整不是不可研究的，例如职务犯罪的侦查就曾经有单设机关负责的动议，但是这种调整并无特别的优点。也有人主张将诉讼监督另设机构负责，也无令人信服的理由。将检察机关定位为单纯的公诉机关也不符合中国宪法规定的政治制度。所以，检察职能的改革也只能是在现行立法规定的大框架下的微调，而不可能动大的手术。

三、检察官的司法属性

检察官是检察制度的执行人员，检察官的法律定位必须科学地体现检察机关和检察职能的法律定位。我国检察官法规定，检察官是依法行使检察权的检察人员。在特定意义上来说，检察官也是国家的司法官员。

检察官制度的不同也是两大法系检察机关的显著区别之一。这种差异主要表现在以下方面：

1.检察官选任途径不同。英美法系的检察官一般来自律师，而大陆法系的检察官则是国家作为“法律人”（或称法律家、法曹，包括法官、检察官和律师等）之一专门培养的，法学院的毕业生经过1至2次司法考试和一定期限的司法实习，便可自由选择是作检察官还是作法官、律师。

2.检察官保障制度和社会地位不同。大陆法系检察官享有近似于法官的身份、经济和特权保障，因为大陆法系检察官和法官地位一样，俗称检察官为“站着的法官”，而审判官为“坐着的法官”；而英美法系检察官则是作为普通行政人员来管理的。法国和德国检察官实行单独的工资等级和标准，检察官和法官工资水平一致，其工资起点与较高级公务员工资起点相当。法国规定检察官的退休年龄为65岁，而普通公务员的退休年龄为60岁。与此相适应，大陆法系检察官的社会地位高于英美法系的检察官。

3.检察官队伍稳定程序不同。大陆法系检察官是专职培养的，且保障制度较好，社会地位较高，因而检察队伍比较稳定；而英美法系的检察官队伍则不然。英国虽自1986年起建立了统一的检察机构，但是对于检察官决定起诉的案件，他们只能在治安法院出庭支持公诉，在刑事法院、高等法院等则必须聘请大律师出庭支持公诉，因而出庭公诉人员固定性差[7]。美国检察官队伍流动性也非常大，其原因有两点：一是美国检察官薪水和社会地位比法官和私人律师都低，检察工作没有吸引力，检察人员往往只把检察工作作为以后从事其它工作积累经验和资本的“跳板”而不是将其作为永久性职业；二是美国检察官任期只有四年，与政党共进退；每当新总统上台都会重新任命本党人员作为检察官来替换原来的检察人员，对整个检察系统实行“大换血”，从而极大地影响着检察官队伍的稳定性。

检察官是检察制度运行的基础，完备而科学的检察官制度是建立完备而科学的检察制度的必要前提。各国检察官制度日趋严格而完备的具体表现是：

1.担任检察官的条件要求较高。英美法系检察官一般必须获得律师资格，而获得律师资格的要求是很高的。如美国获得律师资格必须是在大学毕业的基础上，通过竞争激烈的法学院LSAT入学考试后，在法学院学习三年期满，再通过相应州的律师资格考试才能获得。法国获得检察官资格必须在大学毕业后，通过严格的入学考试后在国立审判官学院修业期满。

2.选任检察官的程序极为严格。其一是任命的主体地位要求很高。美国的联邦检察官都是经参议院同意，由总统任命的；德国的联邦检察官以及法国的全部检察官均是由总统任命的；荷兰的检察官由司法大臣提名，报女王任命；奥地利检察官由司法部长任命，总统签署；其二是程序严格。在德国，联邦检察长联邦检察官的任命须经过四道程序：经联邦司法部长提名，并向联邦总理建议，总理同意后提交上议院讨论通过，最后由联邦总统批准。奥地利检察官的任命也要经过四道关：由检察官人事委员会挑选，并向司法部长推荐，司法部长同意后再呈报总理府，由总理报总统签署。

3.检察官保障制度进一步强化。联合国《关于检察官作用的准则》规定：“检察官的服务条件、充足的报酬、任期、退休金以及退休年龄，均应由法律或者颁布法规或条例加以规定。”[13](P242)检察官保障制度主要包括以下几项内容：一是身份保障。日本《检察厅法》第25条规定，除例外情形外，一般不得违反检察官个人的意愿将其罢免、停职或减薪[14](P185)。荷兰检察官实行终身任职制[15]。二是经济保障。为了保障检察官的正常生活，保证检察官公正执法和考虑到检察官工作的特殊性，日本检察官工资法规定，日本检察官的工资待遇要比普通公务员高出百分之三十。这种工资待遇，使得检察官生活在较高的水平线上，从而为公正执法奠定了基础。在日本，检察官贪图经济利益而违法犯罪的情况很少，这与其较高的工资待遇是有关系的。奥地利检察官的工资水平在国家公务员中是最高的，要平均高出百分之十五左右，与法官比较，虽然工资级别标准相同，但工资起点高于法官。三是特权保障。检察官对于公正执法负有重大责任，因而必须享有与这种特殊责任相适应的特权保障。《俄罗斯联邦检察院法》规定了检察长（检察官）的“神圣不可侵犯性”。检察机关工作人员受到国家的特殊保护，这种保护的对象还有其家庭成员及财产。法律规定，检察机关工作人员凭公务身份证明，有权在俄罗斯联邦境内免费使用城市、城郊和地方交通的一切公共交通工具（出租车除外）；在农村则可使用任何顺路的交通工具；在他们因公务出差期间，有权优先预定和获得旅馆的床位及任何交通工具的凭证[16]。

尽管两大法系检察官制度存在很大差别，但各国检察官制度日趋完备的现实则给予我们很大启示。笔者坚信，中国特色检察制度必将促进检察官准入、选任、保障、奖惩制度的形成和发展，而完善的检察官制度体系必将推动中国特色检察制度发挥出更大优越性！

[1]中国检察考察团.法国的检察制度[J].人民检察,1994,（12）.

[2]王然冀.当代中国检察学[M].北京：法律出版社,1989.

[3]中国检察考察团.德国的检察制度[J].人民检察,1994,（11）.

[4]葡萄牙《检察署组织法》简介[J].人民检察,1996,（4）.

[5]万春，高景峰.论法律监督与控、辩、审关系[J].法学家,2007，（5）.

[6]程荣斌.检察制度的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社,1990.

[7]宋英辉，陈永生.英美法系与大陆法系国家检察机关之比较 [J].中央检察官管理学院学报,1998,（3）.

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[9]程味秋.外国刑事诉讼法概论[M].北京：中国政法大学出版社,1994.

[10]王以真.外国刑事诉讼法学[M].北京：北京大学出版社，1994.

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[13]徐鹤喃.《中华人民共和国检察官法》实用问题解析[M].北京：中国计划出版社,1995.

[14]龚刃韧.现代日本司法透视[M].北京：世界知识出版社，1993.

[15]张仲芳.荷兰的检察制度[J].人民检察,1995,（4）.

[16]俄罗斯联邦检察院法简介[J].人民检察,1996,（5）.

陈建华（1958-），男，湖北黄冈人，湖北省社会科学院研究员，主要研究方向为政治学；徐军华（1974-），男，湖北浠水人，华中科技大学法学院副教授，法学博士，主要研究方向为国际法；谭铁军（1976-），男，湖北英山人，湖北省人民检察院助理检察员，研究方向为刑法与检察实务；杨晓霞（1959-），女，江苏淮安人，武汉铁路运输检察分院检察员，主要研究方向为检察理论与实务。

D621

A

1671-7155（2010）02-0013-05

2009-10-11

本文是湖北省人民检察院重点课题“国外检察制度研究”（课题代码HJ2006A10）最终成果的节选。

（责任编辑 汪志强）