中国信访法律传统及其现代影响

周丽红

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

中国信访法律传统及其现代影响

周丽红

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

中国古代信访制度萌芽于原始社会末期，发展于西周至秦汉，基本完备于唐代。它所体现的“无讼”、“人治”等传统法律思想也伴随着中国社会的发展一直影响至今，当今社会信访问题已成为影响社会和谐稳定的一大因素。本文拟通过对信访的追根溯源，解读中国传统法律思想对当今中国信访制度产生的影响，以期从中找出促进现代法律文化建设的重要的现实价值。

传统法律思想；信访；法制

信访作为民众表达意愿、参与政治和解决纠纷的一种特殊手段，在我国有着悠久的历史。作为一种制度，信访萌芽于原始社会末期，发展于西周至秦汉，基本完备于唐代。古代信访制度对统治阶级了解民情、治理国家、巩固统治具有重要意义。总体上说，信访制度有助于广开言路、招贤纳谏、审察断狱、纠正臣僚徇私舞弊等现象，其在缓和阶级矛盾和统治阶级内部矛盾过程中产生的作用显著。此外，它所体现的“无讼”、“人治”等传统法律思想也伴随着中国社会的发展一直影响至今。本文拟通过对信访的追根溯源，解读中国传统信访法律思想对今日中国信访制度产生的影响，以期对信访制度进行的反思和重构，从而进一步探讨中国信访制度的运作模式。

一、我国信访制度的溯源

在中国古代，虽没有出现“信访”一词，但有信访这种社会现象存在，它表现为“上访”，通俗地称之为“告状”。“告状”这一社会现象，可以追溯到原始社会末期，而之后的历朝历代都曾以不同的形式存在过。1966年7月中共中央办公厅信访处成立后，在党内文件及相关法律条文中，才正式出现并确认“信访”一词。2005年5月国务院新修订的《信访条例》中将“信访”一词界定为：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。［1］

我国的信访活动及其制度有着悠久的发展历史，几乎与我国的文明史相伴而行。在原始社会末期，我国信访活动已开始萌芽。据《史记·孝文帝本纪》记载：“古之治天下，朝有进善之旌、诽谤之木，”［2］“进善之旌”是尧在位时于朝廷前设置的一面旗帜，其作用就是让老百姓站在这面旗帜下向它直接提出对政事的意见、批评和建议，站在这面旗帜下说的话，不管内容是否正确，也不管语言尖锐与否，一律不追究说话人的责任。另据《大戴礼记·保傅》记载，尧舜执政时期就曾设“诽谤之木”、“敢谏之鼓”以听取社会成员对时政的意见和建议。“进善之旌”、“诽谤之木”和“敢谏之鼓”开创了我国古代信访制度的先河。

西周时，中央政府在夏官、秋官中分设太仆、朝士等职，掌理上访之事，同时设立了“路鼓”和“肺石”。《周礼·夏官》记载，“太仆……建路鼓于大寝之门外，而掌其政，以待达穷者与遽令。”“御仆掌群吏之逆，及庶民之复……以序守路鼓”。［3］这里的“逆”和“复”，便是群臣的建议和百姓的批评。路鼓设在内朝门外，并派专人看守接待，听取群臣和百姓对政事的意见和申冤，由御仆将他们的意见报告太仆，太仆再报告六卿和天子。而管理肺石的叫“士”，他负责出来接见穷苦百姓，倾听他们的陈诉，并将情况上报六卿或天子，调查核实后予以处理，并要处罚扣压冤情不上报的地方官。“士”便是最早出现的专管信访的官员。“路鼓”和“肺石”制度是西周法律中的有关上访的明确规定，体现了对当时各级地方官员的监督职能。

从秦代开始，朝廷中设置了“公车司马”（后改称“公车令”）一职，是兼管信访事务的官员，其职责之一便是接待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民。到了西汉又有了“诣阙上书”，即百姓或下级官吏若蒙冤受狱，可越级上书申冤，这是一种典型的越级直诉行为，“缇萦上书”是西汉“诣阙上书”的经典案例。［4］“诣阙上书”制度的确立，在纠正地方官衙办案不公、减少冤假错案、缓和社会矛盾等方面产生了积极的意义。

唐代是我国古代信访制度相对完备的朝代。唐初效仿周制，在朝廷前备置“肺石”、“登闻鼓”，臣民可通过叩石击鼓，鸣冤上访。［5］武则天称帝之后，为巩固皇位，在中书省设立了一个特殊的机构──匦使院，主管官员称“知匦使”。“匦”是一种铜铸的大匣子，相当于一只巨大的信箱，四面均开有投书口。而匦使院便是专门管理大匦的机构，是一个名符其实的信访机构。匦使院的设立从形式上开辟了一条最高统治者了解下情的渠道，在我国信访发展史上具有十分重要的意义。

宋代中央政府设立了两个不同层次的独立信访机构──鼓院和检院。［6］鼓院是初级的信访部门，宋初叫做鼓司，后改称登闻鼓院。检院原称匦院，为高一级的信访部门。在两级信访部门院前都设有大匦，供投书用。当吏民等上书鼓院不被受理或感到处理不公时，可再向检院投书。两院是朝廷了解民情的一个直接渠道，因此当时皇帝对两院都比较重视，他们往往选派廉正清明的官员来管理两院。两级信访部门的设立，使上书者多了一次上书的机会，这是古代信访的一大进步。

明清时期中央设置了两个信访机构，即通政使司和登闻鼓院（厅）。“通政”是政情通达之义，其职责范围之一便是负责受理四方陈情、建言、申诉冤屈或检举不法行为的上书。明代后期设置了登闻鼓院，清代又改称登闻鼓厅。“叩阍”则是清代形成的一种信访制度。它分为两种形式，即鼓状和告御状。鼓状是上访的吏民有冤屈之事，或是原审衙门不理或审断不公时，就可以直接到通政司击鼓诉冤，如确实有冤情，便奏报皇帝交刑部查办。而告御状则是从前代延续下来的上访申诉形式，告御状往往是告官，不是告官员贪赃枉法，就是告官员处事不公。

中国古代信访制度源远流长。在几千年的发展变化中，其表现形式虽有所变易，但其精神实质却是一脉相承的，它有助于广开言路、招贤纳谏、审察断狱、纠正臣僚徇私舞弊等现象，对统治阶级了解民情、治理国家、巩固统治具有重要意义。其主要有如下几个特点:一是为人民提供了一种特殊的权益救济途径，亦即寻求“青天”的保护，是一项富有中国古代特色的政治制度；二是其初衷是以检举和制裁官员违法来保障国家政治秩序或政治利益，而听取人民献计献策以改善政治和缓和社会矛盾是其第二个出发点。三为自上而下的权力对权力的制约，反映了百姓对地方权力制约机制的缺失。

二、古代信访制度所体现的法律思想

（一）以和为贵的“无讼”法律思想

在整个人类生存和发展的历史进程中，人们对于文明、秩序与和谐的追求从未停止过。这种对和谐的追求，伴随着儒家“以和为贵”的思想逐步演化为“无讼”，而这种最高理想状态的“无讼”的诉讼意识即人与人之间和睦相处，发生冲突与摩擦时通过协商解决，而不是动辄诉之官府用法律来强制解决。“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎？”［7］在这种哲学观的指导下，“在许多坚持社会理想的人们心目中，对证公堂是卑下的为君子所不耻”。［8］因此，在中国古代，传统“无讼”法律思想的一个直接后果是人们轻视法律，不信任法律，导致法律地位低下。由于不信任法律，人们便无法对法律产生亲近感和认同感，缺乏对法律的信仰，官民遇有冤屈不平之事，往往会选择“叩石击鼓，鸣冤上访”、“诣阙上书”来求助于清官老爷来替他们做主，上访便是他们选择的主要途径。

（二）权大于法的人治法律思想

在中国古代封建专制社会中，制定法律是贵族阶层的专权，民众不可能染指，不敢奢望立法之善，也就只有指望司法之善。因此，法律没有好坏之分，只有官员的清昏之别，这就不断强化着民众对“青天”的期待。在我国古代历史上，行政与司法合一，司法包容在行政里面，且最高司法权掌握在国王或皇帝手中。司法者出了问题，民众只有向上级官员直至天子反映，这也可能就是信访产生的主要历史原因。可见，古代信访制度是专制权力的产物，自产生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。在以儒家文化为基础的中国传统法律思想中，重视人治，主张为政在人；法固然不可缺，但执政者“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”。［9］主张君主以身作则，施德行仁，并尚贤使能，任用得力官吏推行礼治，以达到“其人存，则其政举”［10］的境界。

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由于儒家相信“人格”有巨大的感召力，所以在此基础上便发展为“为政在人”、“有治人，无治法”等极端的“人治”主义。这种传统文化历经千年积淀，已内化进国人的骨髓之中。在中国传统社会中，政治权力是万能的。掌握了政治权力的官僚，被称作“父母官”，社会生活中的各种事务，无所不管。“一国之君，集行政、立法、司法、赏罚以及其他各种大权于一身，什么都是他（她）说了算；各级官僚也大都在各自的管辖区域里比照这种权力取向而进行统治。这种权力至上，权力支配一切的社会政治形态，使得中国传统社会只能是人治社会。”［11］从一定程度上说，中国传统社会长期存在的“人治”思想便是信访制度存在的思想根源之一。因此，在中国人的政治文化心理中，“清官情结”占据着一个特殊的位置，人们对清官寄予了太多的期望和梦想，当人们遭遇冤屈之时，首先想到的就是找清官申冤，希望清官能为自己做主。

三、中国古代信访法律思想对今日信访的影响

中国古代信访传统法律思想，对当今中国信访制度的现代化进程产生着深远的影响。古代信访的经验与教训及对现代信访的借鉴，主要表现在以下几个方面：

（一）“无讼”法律思想对今日信访的影响

中国传统法律文化以“无讼”为价值取向，突出体现了统治者所表达的对于秩序与和谐的追求。因为秩序与和谐意味着天下太平、百姓安居乐业，也意味着统治者的统治有无限延传的可能性。［12］“无讼”思想提倡人们无争无讼，互助友爱，这一思想所内涵的对于和谐、秩序的追求是我们当今建设和谐社会，妥善处理人与人、人与自然、个人与社会整体关系的指导思想。只有在这种思想的指导下，我们的社会才会稳定发展，每个人才能最大限度地从社会中得到所求之利益。因此这种对“和谐”的追求对我们当今实践法制现代化的进程产生着积极的影响。当前我国建设和谐社会的任务之一是通过适当的机制化解社会矛盾，防止其转化为对抗性冲突，从而维护社会的稳定、团结，服务于社会主义建设大业。信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，它在和谐社会构建中起着重要的不可替代的作用。反映民众心声，促进社会和谐是其应有之意，因此，做好信访工作，完善信访制度，是构建和谐社会的重要环节。

但必须指出的是：“无讼”法律思想在促进社会和谐之时，同时使人们降低乃至丧失了对法律的信仰。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”［13］。法律只有被人们认可、接受并信任、尊重和服从，才真正具有了其作为法律的价值。现代信访虽然与古代信访存在着本质的区别，但现代信访继受于中国古代信访，民众信访的法律心理是相似的，即“无讼”法律思想的影响。改革开放以来，我国虽然在法律上已经制定了一套诉讼制度，赋予公民正当的诉讼权利，但是，长期积淀于民众心理中的无讼心理阻碍了这种诉讼制度作用的充分发挥。他们认为，打官司是丢面子的事情，在这种“无讼”心理的支配下，宁愿寻求行政领导权威主持公道也不愿打官司。因此，时至今日，人们一旦有了纠纷，首选还是找领导、找机关、找政府帮忙解决问题，信访还是人们选择的一个很好的途径。这从自上世纪90年代中期以来持续上升的“信访洪峰”可以看出。

（二）“人治”法律思想对今日信访的影响

中国古代传统人治法律思想遗产之一便是民本主义，“应该承认，民本思想是中国古代政治思想精华中最核心的内容”［14］。纵观历朝统治者及其思想家所宣扬的民本思想，他们要求所有君主和政府官吏都必须加强自身的道德修养，成为律己正人的表率，“好皇帝”与“清官”意识由此而来，同时，民本思想衍生出尚贤、举贤、任贤思想以及治国“德主刑辅”，治民以“教化为先”的德治思想等等。回顾历史，凡是民本思想高扬的时代，也是古代各朝代当国者制定的政策能反映百姓愿望的时代，而信访制度则是民本思想的实现形式，这种民本主义在很大程度上被继承了下来，从根本上和经过创造性的转换发展成为“为人民服务”的思想和“公仆”意识。因此，我们在构建社会主义和谐社会的进程中，必须从传统信访的民本思想中汲取营养，树立“执政为民”“以人为本”的新理念。“以人为本”必须保障人民的政治、经济、文化权益和社会权益，把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点。离开人的尊严、人的权利来讨论以人为本就失去了评价标准。因此“只有建立完善的信访制度，才能很好地维护人的尊严、保护人的权利；才能体现以人为本的理念和全心全意为人民服务的宗旨；才能体现民主与法制的精神以及构建社会主义和谐社会的思想；才能创造一个稳定的社会环境；才能最终体现社会的公平和正义。”［15］

中国传统人治法律思想的另一大遗产，便是权力运作中的个人专断、权力至上。这种权力至上作为一种长期积淀的政治心理出现在信访制度实际运作中，就上访者而言，是“青天”意识和清官情结，就国家机关工作人员而言便是官僚主义。中国传统文化始终关注的核心政治问题是统治者或政治人物的内在修养，在这个意义上，“清官意识”不是天外来风，而是与当时意识形态的标榜有关的，既然统治者强调官员的品质与清廉，尽管在中国古代“清官”是凤毛麟角，但“清官”所蕴含的官员标准依然有其值得借鉴之处。因此，百姓自然以此为标准来期待官员，即使在今天，信访人也是这种期待。

四、信访制度发展之展望

颇具中国特色的信访制度的出现和存在，虽然受到了一些偶然性因素的影响，但从其本质而言，在很大程度上是历史和现实逻辑的必然结果，并且在我国的政治、经济、文化社会生活中发挥了不可忽视的作用。然而，信访制度在当前遇到了前所未有的困境和挑战，其前途问题成为了人们关注的焦点。在此，笔者将在前文论述的基础上，对信访制度的未来走向尝试着进行简单的预测。毫无疑问，这种预测是以对信访制度的客观描述为基础的推论，而不是在某种“应当”目标的预设前提下的构思。

（一）具有中国特色的信访制度将继续存在，而且在相当长的时间内我们还无法找到其替代品

具有中国特色的信访制度作为民意表达、参与政治和解决纠纷的一种特殊手段，它承载了诸如批评、检举、请愿、建议、纠纷解决等诸多种功能，如前所述，这众多功能的具备在很大程度上是由于历史原因造成的，时至今日，这些历史原因并没有完全消除。正如苏力所说“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性，因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解”。［16］因此在可预见的将来，信访制度的存在仍然是无法避免的。而且在目前和未来一段较长的时期内，我们不能也无法找到信访制度的替代品。这得从信访制度的主要功能说起，信访的主要的功能是纠纷解决，当前，由于信访机制的存在，司法机关对纠纷的解决往往不具有终局性，信访机构成为一种凌驾于法院之上的“裁判”机构。［17］在此，我们先不论是否应当全面依靠司法机关，而主要关注目前和今后一段时期内，中国的司法机关事实上能否承担并胜任这一功能。就目前中国司法机关的现状而言，它根本无法达到预期目的，涉法和涉诉上访的与日俱增，恰恰就是社会现实对此的无情回应。我们拿近年来成为继债务、婚姻案件之后的第三大持续上升的交通事故损害赔偿案件来说，这类案件普遍存在执结率低的现象，一是执行人确无履行能力，二是执行人怠于履行裁判义务，三是交通肇事车辆大多未办理相应的保险。那么在这种情况下，一旦申请人的合法权益无法保障，那么他（她）就很有可能走向信访，甚至走向缠访。像这样因司法程序已终结，但是纠纷仍未解决只是很普通的一种现象。另一方面，信访制度的一些功能是司法机关所无法替代的，换一种说法就是，法律（途径）并不是万能的、法治也不是万能的，面对复杂的社会，必须承认法律的有限性。

（二）信访制度的存在是以信访改革为前提的

信访制度走到至今，已陷入到一种严重的困境之中，从某种程度上来说，它已严重地阻碍了我国法治化的进程。因此，我们需要对信访制度进行深刻反思，撷其精华，弃其糟粕，从国家政权建设和社会稳定的高度来认识对信访制度进行改革的重要性，并从政治体制现代化的角度，来重新审视信访制度的功能目标和体制建设。［18］因此，信访活动将不再被允许处于一种自发放任的状态，各种规范和章程将被制定出来，以使信访活动按照国家所铺设的法治轨道运作。诸如，加强人大职能、健全代表联系选民机制、切实发挥人大制度的作用，维护司法独立和司法公正，有效保障知情权、言论自由等作为行使信访权前提条件的基本权利，培育社会利益表达组织，完善基层民主制度，保证信访机构的专门性和相对独立性，强化程序制约，整合信访信息资源、建立高效的信访监督监察机制，分流不同类型的信访，厘清信访对诸多制度的衔接，制定统一规范信访的单行法律，乃至确立宪法审查制度等，这些都是关于信访制度改革积极有益的理论和实践探索。针对涉法涉诉信访案件，在信访工作中可以引入法律服务机制，建立公益法律援助机构、设立法律服务室、建立信访代理制度、提高信访工作人员的法律素质等，引导其通过法律途径予以解决。［19］那么，随着国家深入推进社会矛盾化解、社会管理创新等各方面工作，国家管理社会各方面事务的能力的不断强化，其它社会救济制度也将逐渐取代信访被异化的功能，信访活动也越来越受到更为复杂和多样的规范与制约。同时我们也应看到，国家对信访制度的规制进程，是与社会的转型轨迹密切相连的，也就是说，信访制度伴随着中国的社会转型，逐渐摆脱“人治”、走向“法治”，“依法治国、建设社会主义法治国家”这些宪法规定，必将为信访制度的发展指明进一步的发展方向。

通过以上的论述，笔者认为，可为在可预见的将来，对信访制度的前景做一个大致的描述：它将继续存在，并将不断被纳入法治的轨道，而这一法治不是一种先在的预设，而是伴随着实践的探索不断演进。此外，国家通过它对社会各方面的规范作用将不断加强，而且是在执政党的方针、理念（比如“构建和谐社会”）指导之下，不断规范行政部门的执法行为，并从制度层面出发促进司法公正。在形成健全信访运作机制的同时，保障程序和结果公正，切实维护人民群众的合法权益。

［1］《信访条例》注释本［M］.北京：法律出版社，2006:2.

［2］司马迁.史记·孝文本纪［M］.长春：吉林摄影出版社，2003:114.

［3］赵立程.儒学十三经［M］.北京：北方文艺出版社，2001:278.

［4］司马迁.史记·卷十·孝文本纪第十［M］.长春：吉林摄影出版社，2003:37.

［5］张树文.古人是怎样做信访工作的［J］.文史天地，2007（2）.

［6］张树文.古人是怎样做信访工作的［J］.文史天地，2007（2）.

［7］《论语·颜渊》

［8］夏锦文.中国法律文化的传统及其转型［J］.南京社会科学.1997（9）.

［9］杨逢彬，杨伯俊注释《论语》［M］.长沙：岳麓书社出版社，2001：118.

［10］陈渔，夏雨虹.孔子家语［M］.长春：吉林人民出版社.2007:131.

［11］戴健林.法律社会心理学［M］.广州：广东高等教育出版社，2002：66.

［12］孙利.中国传统“无讼”思想及时代价值［D］.南京师范大学2006年优秀硕士论文.

［13］〔美〕伯尔曼.法律与宗教［M］.梁治平译.北京：三联书店 ，1991.

［14］孟祥才.中国古代民本思想的发展及其历史作用［J］.临沂师范学院学报 ，2002（1）.

［15］尹宁波.在“以人为本”的背景下看我国信访法律制度的缺陷和完善［J］.法制与社会，2009（ 2）.

［16］苏力.送法下乡［M］.北京：中国政法大学出版社，2000：90.

［17］刘学在.论司法终极性原则——兼论信访困境的解脱［J］.法学前沿，2006年卷.

［18］于建嵘.中国信访制度批判［J］.中国改革，2005（2）

［19］郑军辉.当前我国信访的制度困境及其改革路径［J］.理论研究，2009（10）.

【责任编校：周文慧】

China Petition Legal Tradition and Modern Effection

Zhou Lihong
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073 China)

Thepetition system inancient China beganin the endofprimitivesociety,developed fromtheWesternZhou Dynasty to the Qin and Han Dynasty,and basically completed in the Tang Dynasty.The traditional legal thoughts that the petition system embodied,such as non-defendants and rule of man,has great influence up to now with the development of Chinesesociety.Theproblemofpetitionnowadayshasbecomeamajorfactorthataffectssocialharmonyandstability.This paper intends to trace the origin of petition,interpret the impacts that the Chinese traditional legal thoughts has on modern petition system,and to find out the practical value that promotes the construction of modern legal culture.

traditional legal thought;petition;legal system

D909.2

A

1673 2391（2010）030090 05

20100213

周丽红，女，湖北鹤峰人，中南财经政法大学研究生，湖北警官学院法律系教师。