对欠发达地区农民群众上访有理成分的三维思考——以湖南省永州市为例

唐厚裕

（中共永州市委党校,湖南永州425000）

对欠发达地区农民群众上访有理成分的三维思考
——以湖南省永州市为例

唐厚裕

（中共永州市委党校,湖南永州425000）

国家信访局认为，绝大多数上访是有道理或有一定合理成分的，是可以通过适当接访在当地得到解决的。对欠发达地区农民群众上访活动来说，这种“有理”定性既要从国家建设历史阶段“大环境”来思考，又要从县、乡党政部门行政执法行为规范“小环境”来衡量，也需要站在上访人本身的角度来“将心比心”，尤其是要深刻了解和体谅他们传承千百年来积淀的文化特质，从而积极做好信访工作，夯实社会和谐基础。

农民群众；信访；合理成分；三维成分

国家信访部门认为，绝大多数上访是有道理或有一定合理成分，反映的问题一般是可以通过适当接访在当地得到解决的，初信初访更是如此。然而，这种“有理”之定性并不为某些位于处理上访问题第一线的县、乡党政领导干部所认可。因此，有必要对农民群众“上访有理”的观点从中国建设的历史阶段来思考，更应从县、乡党政部门的行政执法行为规范来衡量，还应站在上访人有什么想法的角度来将心比心，尤其是深刻理解和体谅作为弱势阶层的农村上访人传承千百年来积沉的文化特质，才能正确领会“上访有理或有一定道理”的大定位，积极做好信访工作，努力夯实社会和谐基础。

一、从新中国建设的历史阶段来思考，“上访有道理或有一定道理”

信访是公民用来反映问题的一种途径、一种手段，自古有之。建国以来，全国信访活动出现三次高峰时期：一是解放初期，二是“文革”结束后不久，三是上世纪九十年代中期以来。第一次高峰多是涉及对党和国家建设的建议、个人利益的个访，第二次主要是表达政治诉求，仍以个访为主，第三次则主要是表达经济利益和法律权益，集访占比大。信访不等于上访，欠发达地区农民群众上访目的主要是个人与群体利益诉求、对违法违规问题的反映和举报。

综观国际共运史，贫穷落后国家在社会主义革命胜利后，都走了一条以高农业资本积累促进工业化的特色“起家”路子，而不像资本主义国家那样靠掠夺殖民地来完成资本积累。客观地说，党带领人民搞国家建设，长期执行一项“苦农业、促工业”的政策，使农民群众为国家发展壮大做出了特殊贡献和巨大牺牲，他们更值得我们去体贴、谅解，党员干部应当“以德报德”。

实际上，改革开放以来，经过以家庭联产责任制为标志的第一次、以取消统购统销和撤社建乡为目标的第二次和数次以稳定土地承包责任制为主要内容的经济改革，以及撤区并乡建镇行政体制配套改革，我国中西部地区农村形成了较快的发展格局，乡镇企业“异军突起”，极大地反哺了“三农”。但上世纪九十年代中期以来也正好是国家经济体制转换、利益格局调整力度日趋加大的重要时期，随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济资源配置体制的不断完善，国家、地方重点建设项目的纷纷上马，这些经济利益调整虽然给绝大多数村民带来了长远利益和整体实惠，但也造成了相当一些人失去和影响当前利益，困扰党和政府的“三农问题”日益凸显，加上有的政策配套措施明显滞后，连续性不强、衔接不够，乃至超出了部分村民的承受能力，涉及农民群众切身利益的农田征用、移民安置、房屋拆迁、补偿标准、企业改制、涉法涉诉、复员转业等棘手问题逐步降落在他们身上，而与村民各项利益直接打交道最多的乡镇政府又一直存在着“责重权轻”、矛盾化解能力弱的问题，县级尤其是乡镇政权拥有的强制、财政、教化、监管、沟通、再分配、吸纳、整合等政府能力相当虚弱，使得农民群众的上访活动客观上处于一个相对活跃的阶段。这是改革发展进程中不可避免的一种因素，是一种“大气候”。湖南永州市偏偏是人口较多、经济社会发展位于全市前列的几个县（区）存在较多的农民群众上访活动，就是明证。

可见，村民上访活动与国家政治经济形势大环境密切相关，具有特定的民族性、时代性、历史必然性和规律性，呈现出建设中国特色社会主义的历史阶段性特征，反映了一定时期的国情、省情、市情乃至县情、乡情。正如国家信访局指出的“五个交织”[1]框架那样，这些阶段性特征在农村主要表现为：历史遗留问题与现实问题相互交织、经济利益诉求与政治权益诉求相互交织、合理要求与不合法方式相互交织、多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互交织、村民自发行为与宗族势力恶意插手操纵相互交织。在永州市江华县调研发现，历史遗留问题大部分涉及新中国成立以来历次土地改革不完善、外出农民工回乡种田无着落、女青年出嫁后责任田去留未落实、集资留成拖欠等问题；经济利益问题牵涉到税费改革不清、田地征用补偿不到位、低保不公平；政治权益问题主要是指村民自治、民主选举过程中存有徇私舞弊、拉帮结派现象；无理取闹是指少数乡村闲杂人员、“烂崽”在尝到个别党政领导干部“花钱买稳定”、“花钱息诉罢访”的甜头后，以到省赴京走访要挟党委政府捞取非理、非法利益；在落后山区，宗族势力恶意插手操纵主要体现为以人多势众、“朝廷有官”为筹码，抗拒基层政府合法行政执法行为，达到维护私利之目的。

既然来自于农村的大多数上访诉求是由于改革过程中的利益调整造成的，尽管引发原因、表现形式各不相同，但利益调整成为触动部分农民群众切身利益的一个重要根源，却是不争的事实；既然有关信访工作的新问题新事物层出不穷，其内在规律性、处理方式方法有待进一步认识与探索，像市、县、乡党政负责人分别履行“季季”、“月月”、“天天”接访职责，以及“信访倒查”、“拆迁多数同意”等各项信访工作制度，需要一个健全完善过程，那么当相关农民群众产生一时难以理解、难以控制的情绪，在其他原由催使下“理直气壮”地带着迷惑、怨气甚至怒气冲冲地步入上访之路时，我们就不能不认为这是我国向中等发达国家行列迈进中必然连带而发的“杂音”，也没有充足理由不宽容在“摸着石头过河”行程中出现的上访活动。县、乡干部特别是“一把手”应站在宏观、全局的政治立场高度来审视，以平和心态理解它、以高度责任对待它、以勤政爱民化解它，做到心中有底，决不能视之为“洪水猛兽”而加以截堵，哪怕是发生极少数领导为之受到“问责”处分，也应当保持远古时代大禹治水那种宜疏不宜堵的心态。2009年11月，深圳市多个部门发文严惩14种“非正常上访者”，起初人们以为它措施有力、方式得当，可最后还是被新华社否定了，中央再三要求全国各地“对待‘非正常上访’，在疏不在堵，要消除群众‘不闹不解决’的顾虑，切实维护群众合理合法诉求”，在相当程度上维护了“上访有理”的政治大局。

二、从县、乡党政部门的行政执法行为规范来衡量，“上访有理”

小平同志曾告诫全党：“中国要出问题，还是出在共产党内部。对这个问题要清醒。”[2]调查显示，农民群众的上访活动一般与所在地少数行政执法部门亲民爱民、勤政廉政的热情不高，干部科学、民主、依法行政的行为规范欠缺、作风不良相关联。干部作风不端、水平不高反衬农民群众“上访有理”；“上访有理”鞭策干部强化执政理念、改进作风、规范行政执法行为。

第一，在历史方面，树立“上访有理”观念是“治国即治吏”古训的现实运用。我国有作为的朝代都重视吏治，谙知“治国必先治官，治官务必从严”的道理。建国初，党和政府带头落实“相互监督、肝胆相照、荣辱与共”的政党监督制度，对党员干部一直要求很严，毛泽东同志就引用古话说：治国就是治吏，礼义廉耻，国之四维，四维不张，国将不国。一个吏治清明的社会才会安定和谐、民富国强，老百姓才会一呼百应，国家才能政通人和。如今，在民主日益发展情况下，“吏治”制度的核心应当是宽于民、严于吏，群众一时“不顺眼”并不一定是“刁民”，但少数县、乡领导干部在这个问题上本末倒置，将辖区治理的中心用于“治民”上，把自己放在与农民群众对立的位置上，很少做到“以直抱怨”，结果乱子越捅越大。“治国就是治吏”的古训警示党要管党、从严治党，尤其是严格监管领导班子。从这点上看，“上访有理”其实是一个重“治吏”轻“治民”、借群众之力行监督干部之力的好办法，是干部得到监督、高层体察民情的重要表现。

第二，在党性方面，确立“上访有理”思想是对党的先进性、党员先锋模范作用的高层次看齐，是测试县、乡干部执政能力建设的重要尺码。“领导干部作风问题，说到底是党性问题”[3]，中国共产党是“两个先锋队”，涉农干部在履行服务职责上应起模范带头作用，在情感上要理解村民缺少喷发怨气的“火山口”，视其上访活动为工作“缺位”、“越位”的警告，对待怨气要“躬自厚，而薄责于人，则远怨矣”。虽然他们上访理由可能是不知情、不合理，但一定是事前某种合理诉求没有得到妥善解决，干群关系沟通不到位。一名女干部学员抱怨，她所在的镇有一村民到市里走访，要求“补足”其征地补偿费，理由是：他的责任田与邻居的相隔不远、肥瘦相同，两家同被征用等面积修公路，补偿费却相差900元，猜是镇政府有人“搞鬼了”或“贪污了”，所以要越级上访“讨回公道”。初访后，他不相信驻村干部关于省道、国道征用田地补偿标准不一的解释。结果，这“区区小事”酿成乡镇书记被“问责”大祸，干部们非常担心和恼火，对该村民扣上“刁民”帽子而加以围堵，干群矛盾开始激化。剖析这个事由发现，表面上是村民“无情地”越级复访所致，深层次原因是我们的行政执法行为出了问题：一是国家征地补偿标准不一致，正好反映了长期存在“政出多门、规章‘打架’”之弊；二是代表党在那里执政的有关县科局和乡镇党委政府在征地、发放补偿费之前向群众宣解不够，实质是政务公开做得不够或工作作风不严谨，没有把农民群众利益放在心上，不能用棍子只打村民。另外，代表党在农村执政的党政领导班子，深刻领悟“上访有理”的真谛，带着亲民爱民的执政风格多思考是哪些人在上访、干吗要上访，少责怪他们上访，并建立适当制度与机制，促使干部重视信访工作，正面回应群众的正当利益诉求，允许讲出“理”来，及时帮他们解决实际困难，使之见到公平正义，就是一种执政能力。从这方面看，在改革发展不断深入、各种社会矛盾随之显现的情况下，正确树立“上访有理”观念，做好信访工作、提高息诉罢访率，对上访采取“接”而非“截”，达到孔子认为“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”的境界，既表明有了正确的工作理念与方法，也体现了为官乃“洗冤泽物”的权力观、利益观，本身就是提升执政能力的表现。

第三，在法治方面，“上访有理”是农民群众维权意识、民主意识觉醒的体现，县、乡两级政府依法接访须以“有理”为思想前提。依法治国方略是我国的一项基本国策，信访是国家解纷机制的重要组成部分，对国家解纷机制起着补充、辅助作用。《宪法》、《物权法》、《信访条例》等法律法规保护了农民群众有权到党委政府部门反映自己认为不合理的诉求，决定着党政机关工作人员必须对人民负责，自觉地无条件接受人民群众监督；国家颁布《循环经济促进法》规定政府不能对尚在合理使用寿命内的建筑物“想拆就拆”。从责任与义务上看，《信访条例》基本解决了畅通信访渠道、规范信访秩序、处理信访问题的责任主体、创新信访工作的方式方法等问题，为农民群众上访、干部受理上访事宜提供了法规保障，对上访者的上访行为、行政执法部门的接访行为进行了“双规范”，地方各级政府以此为指导制定了信访条例、信访工作规则、领导接待日。从民主法治上看，我国是一个两千多年来缺乏民主法治传统的国家，处于社会底层的农民群众维护合法权益意识一直淡薄，新时期他们热衷上访不仅是维权意识、民主意识得到提高的体现，而且是对干部监督的一种特殊形式，让某些不称职干部头悬着随时可能曝光的“达摩克利斯剑”，从长远上说，对国家社会发展进步具有巨大推动作用，是实在的“有理”。

三、从农民群众上访人的角度来“将心比心”，“上访有合理成分”

内因是变化的根据。“上访有理”还要从上访人自身因素去设身处地将心比心。最近，永州市委党校乡镇书记班学员在答疑式教学中提问最多的是关于信访问题，“上访有理”的观点问题争论最激烈，他们对信访部门确立“绝大多数上访有道理或有一定合理成分”表示愤愤不平，甚至指责这是没有到基层作过调研的“书呆子想法”，不体贴他们面对上访活动“风口浪尖”的苦衷，并对上级执行“一票否决”的考核问责机制表示不公平。当然，对这些“一把手”利益群体的反感心情，教员予以理解，但希望他们换位思考，剖析“无冤不告状”的客观性，从上访人本身的文化特质来着手。

一是传统“大文化因素”。我国尚处于社会主义初级阶段，民族文化劣根性是驱使上访的重要原因之一。如，崇尚权威，反映了一种自上而下的权利约束和长官意志。既然涉访的政府部门对一些群众信访问题久拖不决，而对上级交办、督办的信访案件却有几乎100﹪的办结率，我们就不能不理解一些村民萌发“只有让手握重权的高层领导知道了才能解决问题”的思想行为。事实上，当今社会的不少问题也确实是只有上级领导出面或作出批示，才立马得到重视和解决。又如，包青天故事妇孺皆知，以致包青天本人的特质及其断案历史典故常被拿来联想现在的情形：一是包青天清正廉明，成为老百姓崇拜的偶像——大多数上访人“相信政府”中终有清官站出来为其主持“公道”、解决利益纠纷问题；二是包拯身份高，得到皇叔信任——上访人越级上访，是因为他们不相信本乡、本县干部“小喽罗”的能耐，只有向高层反映才能成功，而且职级越高越好；三是包公任职、生活于京城——部分上访者相信只有省里、中央的干部才会为其撑腰，当地干部“官官相护”，只有中央和国务院各部门、省、市才是解决问题的地方；四是包青天善于明查暗访断案、在巡视中为拦轿喊冤的人伸冤——有些上访人惯于拦截高层领导下乡视察的坐车，喊冤叫屈，到党政核心部门进行“三堵”。再如，家喻户晓的戏曲《窦娥冤》有“六月飞雪”、“三年大旱”、“血溅旗杆”三大震撼性故事情节，目的是通过社会大灾难、公共利益大损失，引起包括官员在内的人们发人深省，对其冤情、对昏官的错误行为进行反思，为其伸冤——某些上访户通过停尸摆棺于重要公共场所、围攻党政敏感部门、借助非凡时期堵塞交通等求得社会同情，以达解决问题、满足诉求之目的。这种由历史文化造成的极端上访行为与现代社会强调公共利益最大的价值观不符，违反了个人利益诉求不能以损害公共利益为条件的法律精神。这是国家级历史文化因素。

二是地域“小文化因素”。一般地，欠发达的乡土地域都保留着明显的地域文化特色，如湖南位于西南边陲的永州自古属于“南蛮之地”，历史文化底蕴丰厚，民风民俗淳朴、厚道、爽直、实在、骁勇、倔强，但也有横蛮、“一窝轰”、恃人欺人、“酒文化”深、陈规陋习多的不良性质，因特有民俗酝酿和引发的特殊民风更是异地所不具有的。这种典型两面性的民风民俗是诱发复访、缠访、“不到长城非好汉”的重要主观因素，成为构建和谐区域的一把“双刃剑”。同时，单一姓氏的村落宗族社会结构也是不管遇事“一窝轰”集体上访的重要原因。在这里，宗族势力是大多数集访群体性事件突发的重要因素。据村民透露：违法冲撞的事，我本来不想去，可一打锣，我不得不去，若不去，我家里以后出了事就没有人帮忙，包括家里老人去世了，都没有人来抬棺送葬。可见，地域文化因素也是促使村民上访活动增多的原由之一。

三是心理、觉悟、情绪等“民智”因素。与山民交谈发现，他们绝大多数人很不了解党政机构、信访制度和诉讼渠道，担心诉讼费用高于信访费用，故选择了不切实际的信访行为。在他们不少人眼里，干部不管是单位“一把手”还是普通干部，是现任还是前任，是县里的还是镇里的，反正都是共产党的“官”，都是吃“皇粮”的同伙人；有一些半文盲的农民群众则不分领导干部是在职还是卸任，不太区分谁是能拍板的“法人代表”、谁是分管领导或做具体事务的干事，也不会细分谁是决策者、执行者、责任人，在他们看来，“你们都是管我们的官，有问题找你，你得答复”，即使办不了，也要有个令人信服的解释，这样他们就高兴；相当一部分农民群众更难理解党委政府各部门、各政法机关的分工负责制，很少能搞清“这是法院负责的，应当通过法院解决”、“那是国土局处理的事，要找国土局长解决”。这恐怕是越级上访的心理、觉悟因素之一。他们形成这样的思想情有可原，因为按照我国现行干部制度，某同志担任乡镇党委书记届满，他（她）极可能服从党的安排到别的政府部门当负责人，也可能成为政法系统的领导。这就让农民群众看来，该同志现在是管他们的书记、镇长，是“父母官”，将来到其他同级部门或上级党委政府工作仍是他们的领导，有事找他（她）是理所应当的。于是，出现凡是有事就到县委县政府、市委市政府上访，到书记、县长、人大主任等“柱头”办公室找人解决问题的现象，就不难理解了。因此，朴实直率的农民群众撇开直接负责处理的部门而去找县委书记、县长甚至越级到省、市上访，确是有他们朴素的推理，有一定的合理成分。

[1]王学军.关于当前的信访形势和任务[J].北京：中央党校报告选2007，（9）.

[2]邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：380.

[3]胡锦涛.在中纪委十七届三次会议上的讲话[N].北京：中国纪检监察报2009-01-21：（1）.

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1009-3605（2010）04-0033-04

2010-05-11

唐厚裕，男，湖南道县人，中共永州市委党校副教授、法学硕士，主要研究方向：政党运动与中国共产党建设。

责任编辑：孟毅辉