统筹发展与公平发展*——对“统筹城乡教育发展观”的一点思考

陈俊豪

(湖南警察学院，湖南长沙410138)

统筹发展与公平发展*
——对“统筹城乡教育发展观”的一点思考

陈俊豪

(湖南警察学院，湖南长沙410138)

统筹发展城乡教育实质上是和谐社会构建对城乡教育公平的具体要求，公平观的变化与模糊化是当前制约城乡教育统筹发展的主要因素之一，统筹发展城乡教育迫切呼唤“和谐性公平观”的恰当引领。

统筹发展城乡教育；呼唤；和谐性公平观

统筹发展城乡教育是当前人们讨论较多的教育公平话题，但从目前有关统筹发展城乡教育的研究中可以发现“观念对于促进教育公平的重要性”还没有得到人们应有的重视[1]，笔者认为很有必要对此进行厘清，以有效实现“统筹发展城乡教育，促进城乡教育公平”。

一、统筹发展城乡教育需要相应教育公平观的引领

（一）教育公平观与教育公平

“正义观是对正义的解释”，因而“教育公平观就是对教育公平的解释”。具体来说，就是对“教育资源的配置是否合理的评价”[P25]。它的内涵表明：（1）教育公平与教育公平观区别明显，前者是指教育资源配置本身的状况，如配置的资源大小、结构与制度等，而后者是对前者的解释、说明与评价等。（2）现实生活中人们对教育公平的理解又都是在一定教育公平观作用下的理解，随着社会的发展变化，人们的教育公平观也会发生相应变化，不同教育公平观作用下的人们对现实教育现象公平的理解是有差异的，甚至相互冲突。如：当代公平观念研究者中影响较大的罗尔斯就是一种“合乎最少受惠者的最大利益”的教育公平观，具有平等主义的倾向；而与其差不多同时代的诺齐克的教育公平观则具有自由主义的倾向，其所理解的公平教育都是私人行为，根本不存在公共教育。（3）人们是在一定教育公平观的引领下，去追求他们所理解的教育公平，使得抽象的教育公平成为属于他们社会的具体教育事实。比如说，罗尔斯就是在其教育公平观引领下，从“理性人”、“原初状态”、“无知之幕”等基本假设开始，采用社会契约论和反思的平衡等方法，提出了著名的公平二原则，以期实现他的“有平等倾向的教育公平”。因此，教育公平观通过解释、评价等途径使得人们可以非常明确地追求现实的教育公平，它有着引领与具体化的重要作用。

（二）统筹发展城乡教育，实质上是我国和谐社会构建对城乡间教育公平的具体要求，自然需要恰当公平观的引领

社会公平是和谐社会的基础和特征，教育公平是公平理念在教育领域的具体体现，是实现社会公平的“最伟大的工具”，甚至是现代社会公平的起点与决定力量，因而它是构建和谐社会的重要基石与精神前提。统筹城乡教育的公平发展，是保护农村公民基本人权的宪法要求，是农村公民发展的智力前提和条件。统筹城乡教育公平发展，使城乡公民有一个公平的发展前提，是社会主义和谐社会建设的必要条件。因此，统筹发展城乡教育是当前的重要教育公平课题，它迫切需要恰当公平观的引领。

二、统筹发展城乡教育呼唤和谐性公平观

（一）和谐性公平观的动态生成使得统筹发展城乡教育成为了教育公平的热点

我国城乡二元教育体系的形成是与中国的城乡二元结构的形成紧紧连在一起的，虽然已有研究表明：真正现在意义上的城乡二元结构社会是在新中国建设初期以相应户籍制度的制定为形成标志，[3]对此目前国内已有专家、学者对此作了相应的解释。但笔者认为此问题的关键可能不仅仅如此，更应与当前人们对和谐性教育公平观的动态生成认识不清相关。

不同时期的教育公平观是不断变化的，仅新中国成立以来，笔者认为我国至少经历了以下三种教育公平观的历史变化：1.平等性教育公平观。当年身体力行，平等爱民的“曾国潘‘立志以爱民为主’，体现了以天下为重的追求。”[4]中国自古就有追求“均贫富、等贵贱”等充分反映“平等”性公平观的传统，而消灭阶级差别从一开始就是无产阶级追求的公平观，[5]饱受几千年封建等级桎梏之苦的中国人们，在新中国成立后，“平等”自然成为了当时追求当家做主的人们的首选公平，“平等”性的教育公平观也相应形成。其表现最为明显的是“教育要向工农开门，积极开展工农教育，是教育工作者的重要的政治任务”，[6]极大地改善了以工农为主体的历史上的弱势群体的教育境遇，促进了社会的公平发展。当然，一则我国发展极不平衡的教育现实直接决定了“平等性”公平观实现的难度；二则“平均主义”极可能导致共同享受低水平教育权的风险，加之实践中一些过左的教育行为，导致了改革开放前教育整体落后的面貌，又极大地损害了人们所应追求的教育公平。2.发展性教育公平观。直到上世纪80年代改革前，由于发展落后、体制不全等原因，广大劳动群众实际受教育的权利受到极大的限制；如何快速、高效地发展中国教育成为当时社会对百废待兴的教育的最大期盼，发展教育就是最大的教育公平，发展性教育公平观当然成为当时的主导性公平观。在这一公平观的作用下，效率自然成为当时教育公平的首选原则。于是，限于当时综合国力，如何将有限的资源投入条件较好以便能产生最佳效益的地区、单位、个人等以图办好一些优质教育，便成为了当时发展教育的思路甚至国家办教育的方针，并且也的确取得了非常大的成就。如截止2002年，国家教育统计表明当年适龄儿童入学率为98.58%，我国大中城市已于1995年实现普及九年制义务教育，全国初中阶段毛入学率已达78.4%[7]P1-2，全国各地发展起了一大批示范性中小学；2004年我国高等教育在校生规模超过2000万，居世界第一，毛入学率超过19%。[8]3.和谐性教育公平观。随着我国社会的快速发展，城乡差距、结构失衡、可持续发展等诸多问题不断出现，党和国家审时度势，提出了“和谐的科学发展观”，“和谐”成为我国目前及引领未来前进的最大的公平。而自改革开放以来，我国城乡教育在取得巨大成就的同时也带来了不少问题，正在引起人们反思；加之众所周知的政治与教育的相互作用，“和谐教育”便也成为目前我国教育最大的公平。“和谐性公平观”便也成为当前以及引领未来教育发展的主流公平观。

但目前人们对上述和谐性教育公平观动态性生成的认识是不够清晰的，仍习惯性的用已发生变化了的当前的“和谐性教育公平观”去审视我国过去的城乡教育发展问题。由于不同时期主导性教育公平观内涵的巨大差异，加之“教育平等和教育效率是对立的，两者之间具有不一致性”[2]P192，以及“和谐性”发展观很易陷入“平等”性公平观的风险，人们会非常近距离地感到改革开放以来以“效率”为首选公平原则的“发展性”公平观引领下的城乡教育发展的不公平，特别是对“城乡二元教育体制”的批判。其实，城乡间教育不平等问题早就存在那里，但若用“发展性”公平观去审视它会不觉得那样刺眼，而换用今天“和谐性”教育公平观去看就会特觉不公平，于是，这些问题便成为城乡教育公平研究的强烈诱因，使得“统筹发展城乡教育”成了当前的社会热点问题之一。

（二）和谐性公平观的模糊使得统筹发展城乡教育成为了当前教育公平的难点

教育公平观的动态性客观上要求我们必须及时清晰确立某一公平观在某一时期的主导地位，但反观我国目前城乡教育公平观的现状便可失望地发现：主导性教育公平观的模糊导致了人们追求城乡教育公平的模糊与艰难，特别是“和谐性公平观”与“发展性公平观”之间的激烈冲突已使得当前主导性教育公平观的地位动摇不定。

一方面，我国目前城乡教育尚不够发展的困境决定了发展性教育公平观仍具有强大的生命力。目前教育权已是世界公民基本权的一部分，特别是义务教育已是国家公共产品的一部分。为人民服务的社会主义教育本质决定了我国更应竭力发展最好的城乡教育，以满足城乡人民日益增长的教育需求。但我国目前城乡教育资源总蛋糕的弱小与人们的教育要求存在巨大矛盾，发展仍然是其最迫切的教育公平需求，发展性教育公平观仍有极大的生命价值。如：近十年来我国国家财政性教育经费投入占国民生产总值的比例一直远低于世界平均值4%，[8]并且在国家及地方财政性教育经费“减法效应”之下，一些社会问题也就由此产生了。因为公共财政所减去的，无一例外地加诸于受教对象头上，于是城乡许多地方出现大量因贫辍学；并且它也催生了教育产业化的畸形发展，自然也很难有什么好办法去均衡城乡各地的教育资源分配情况，也无法保证城乡教育的公共属性，一直“负重前行”的中国城乡教育多么渴望强而大发展。

另一方面，我国目前城乡教育发展不平等、不协调的现实迫切呼唤和谐性教育公平观的强力介入。目前，教育在城乡间的不公平早已引起众多的关注与探讨。如：研究表明目前教育机会的城乡差别、教育资源配置的城乡差别是相当巨大的[7]P3-6。按照“地方负责，分级管理”的义务教育财政体制，农村义务教育的费用主要靠农民自己筹措，“今天中央的教育拨款的92%是用于占人口30%的城市，而占人口70%的农村教育只得到8%的中央财政支持。”[9]农村教育经费投入的不足，直接影响到学校硬件和其他相关教育条件的建设，严重制约了农村教师的专业化。

那么到底以何种公平观引领我们目前城乡教育公平的追求？面对上述困境与现实的双重压力，我们本应果断有力、清楚明了地确定“和谐性公平观”的主导地位，但反观我国目前主导性教育公平观是非常模糊的，教育公平的追求也就失去了明确的、具体的方向与途径，教育公平问题成为了教育面临的难题之一。具体表现为：主导性教育公平观的选择在“发展性公平观”与“和谐性教育公平观”之间摇摆不定。目前众多研究主张“城乡教育均衡发展”，大有采用“和谐性教育公平观”的发展势头；可是他们又都无奈地发现“我国目前弱小的城乡教育资源无法以任何公平的分配方式去满足人们的教育需求”，于是他们又面临着对“发展性公平观”的选择。由于问题的复杂性，尚还没有清晰确立何种教育公平观的主导地位，现实中对教育公平的追求也就显得茫然失措，不知朝哪着力；并且由于我国“均贫富”与“大同社会”等传统文化的作用，“平等、平均”往往最易成为当前城乡现实教育生活中的首选教育公平原则，“和谐性公平观”与“平等性公平观”有极易混淆的风险。这些都可能导致“统筹发展城乡教育”成为教育公平的一个难题。

三、和谐性教育公平观在统筹发展城乡教育中的具体实践

“和谐性教育公平观”是以发展为基础、面向和谐的教育公平观，具体运用到“统筹发展城乡教育”中就是“在城乡教育共同发展中求和谐或和谐地发展”之意，我们决不能把它视为“不要城市或乡村发展”或“等于城乡平等发展”。具体而言，统筹发展城乡教育可以遵循以下原则：

（一）发展是第一原则

教育权本身已是世界各国公民权的一部分，为人民服务的社会主义中国教育，更应竭力发展最好的教育，以满足人民日益增长的教育需求；目前我国城乡教育总蛋糕尚还弱小的现实，自然要求我们首先必须尽可能快速、高效发展城乡教育，才有可能满足城乡人民的教育需求，实现和谐性的教育公平。

一则世界其他各国教育公平发展的成功经验可以成为我们有效的参考。如可通过法律手段规范教育的健康发展。自法国最早把受教育作为权利写进1791年的宪法以来，受教育权利作为一种基本的人权，逐渐发展为一种普遍的法律权利。除了宪法的原则规定外，各国普及义务教育法规更是保证公民教育权利和机会平等的最有效法规。教育民主化已成为各国义务教育法的主要指导思想，义务教育已经成为国家公共产品的一部分。二则综合国力的显著增强，我国目前应已有能力使我们经费、教师、环境等教育支持系统不断走向完善，有效保障城乡人民的教育需求。如以目前困扰我国城乡教育最大的经费问题为例，这与国家财政性教育经费投入仍然偏低密切相关，若我国财政性教育经费支出的比例达到4%的目标，无疑将极大缓解城乡教育经费不足的问题。当然，我们已经开始了这方面的尝试。如新修订的《义务教育法》就规定“保障义务教育经费，合理配置义务教育资源，经费投入要向农村学校和城市薄弱学校倾斜”等。

（二）和谐为第二原则

这实际上是在关注城乡教育实质公平的同时对城乡教育形式公平的注重，即将做大的城乡教育资源总蛋糕如何分配，保证城乡公民对教育公平的公平享有，以实现和谐的城乡教育公平。借鉴罗尔斯与戴维·米勒的公平原则，笔者认为此和谐原则在我国城乡教育中的实现，又可以按照先后次序细化为应得、平等与差别三原则。

应得原则。指在国情允许的前提下，应保证每位城乡公民应该得到最起码的教育，即确定在何种范围里分配何种程度的教育，因而它是分配原则中应首先被得到确定。据此原则，我们应首先确定在哪些成员中分配，比如说中国公民与外国公民、儿童、青少年与中老年等；尔后确定他们各自应得的最起码份额的教育，比如说，作为中国公民，在目前国力的允许下，城乡儿童应得的免费的义务教育、青少年应得的职业或学术教育、中老年应得的继续教育或闲暇教育等。

平等原则。指教育分配应该保证每个城乡公民平等地享有应得的教育的原则。在上述分配范围与最低起点确定后，当然就是按何种形式具体分配，但鉴于应得教育是每个公民应该享有的起码教育，平等的分配自然是其首选原则，平等原则也相应成为分配的第二原则。据此原则，我们就应采取强力措施，消灭城乡教育的巨大差别；我们就应加大各级政府的财政转移、支付力度，改变目前我国城乡的教育差距，尤其是公民应得的义务教育差别，确保城乡公民平等的享有应得教育的起点、过程与结果。

差别原则。指在平等满足公民应得教育后，教育分配应根据城乡公民各自的具体情况而有差别地分配，以实现其最有利的发展，产生教育公平最佳力量的原则。按照这一原则，既要照顾“最少受惠者或最不利者”（下文简称“不利者”）需要更多教育予以补偿其不足，以获得公平发展；也要考虑智能优秀等有利者需要相适应的优质教育、防止其教育不够而发展不充分。即要实现“弱者吃得好，强者吃得饱”。结合我国社会主义国家教育为全体人民服务的本质属性与我国教育发展相对落后且城乡发展极不平衡的现实情况，笔者认为统筹发展城乡教育过程中可采取“补偿优先、兼顾优质”的差别原则，即首先向“不利者”实施补偿，尔后再对智能优秀等“有利者”实施相适应优质教育，从而实现城乡教育公平的最大化。我们之所以要“补偿优先”，主要是因为：一则我国一些“不利者”为社会改革承担成本而形成的，他们理应得到“补偿”，以改变“处境不利”，获得公平发展。这就直接导致了农村的相对贫穷与农民的不利处境。鉴于“帕累托式改革”（总福利增进而无人受损）已难存在，我们可以参考“卡尔多标准”（在改革总收益大于总成本的前提下，若改革收益者能补偿受损者的损失，那么改革就是值得和可持续的），认真对待改革中不同群体利益分配问题，关注改革成本补偿；有足够理由要“统筹发展城乡教育（尤其是应得的义务教育）”，给予农村不利群体更多的资源以进行“改革损害补偿”。二则“不利者”若是因出生地贫或智残等天然因素而形成的，“消灭阶级差别、追求共同富裕”的社会主义中国，也更应对其实施“补偿”教育，以助其获得公平的发展。因此，加大对欠发达农村教育资源的分配，是我们统筹发展城乡教育义不容辞的责任。

我们也要“兼顾优质”，主要是因为：一则教育发展权是公民教育权的应有之意，“有利者”也是平等的公民，当然也应享有相应的教育发展权，只是由于我国教育发展程度所限，尚还不能为每一个公民提供充分的教育发展权，但这应更是我们应大力努力奋斗的方向，而不应成为取消或剥夺“有利者”充分教育发展权的理由。二则“有利者”将因获得适应的优质教育而获得更加充分的发展，有利于城乡教育公平本身的强大，正是教育公平所追求的。因此，我们应该大胆鼓励社会各种力量参与办学，继续完善多途径筹措教育经费，构建多层次、多类型的城乡教育体系，让“有能者或有钱者”等各种“有利者”有机会享有相应的“优质”教育，促其充分发展，形成最大化的教育公平。

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1009-3605（2010）04-0005-04

＊本文系湖南省社科基金立项课题[编号：05ZC0207《]统筹发展城乡教育在构建和谐农村社会中的作用——从统筹发展城乡教育与农村犯罪之间关系的角度》成果之一。

2009-12-30

陈俊豪，男，湖南武冈人，湖南警察学院成教部讲师、法学硕士，主要研究方向：治安管理。

责任编辑：秦小珊