乡村社区化治理的基本路径

黄大金

（湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）

我国根据地理区位、社会结构及其功能表现，一般将社区划分为城市社区、城镇社区和乡村社区。乡村社区是指在以农业为主体的一定地域范围里，由于地缘的关系，把许多个家庭、家族、邻里、企业、协会、学校和其他各类村级管理、服务组织组合到一起，通过相互联系、互帮互助，形成具有密切社会关系、一定社会秩序、共同价值观和文化体系、共同社会政治经济生态功能的一定规模的社会生产生活的共同群体，是中国乡村社会的基本组织形式和基本结构单位。自从20世纪70年代末期中国实行家庭联产承包责任制以后，广大农村地区政治、经济、生态和社会的治理基本上处于一种高度分散状态，乡村社区的长远规划与发展，农村的公共设施与公益事业，村民的组织、管理与人文关怀，乡村社区教育与乡村社区文化，村庄的治安与治理在长达30多年内，某种程度上一直处于一种松散的、忽视的、甚至于无人问津的状态，形成了中国工业与农业、城市社区与乡村社区、城镇市民与乡村社区居民在各个方面的巨大反差。而系统改革国家乡村社会发展战略，推进以农业生产和农村生活为主体的中国乡村社区化治理，是科学统筹城乡发展，建设现代文明乡村社区的有效途径。在此，笔者就如何推进我国乡村社区化治理的基本路径做如下探讨。

1 科学统筹城乡协调发展是乡村社区化治理必由之路

建设现代农业文明乡村社区必须从宏观层面上深化改革城乡发展格局，把宽泛意义上宏观研究农村、农业、农民问题转到具体研究乡村社区公共事业、乡村社区经济、乡村社区居民生产生活问题上来，真正实现城乡统筹协调发展。要把乡村社区治理首先从理念上与城镇发展相融合，提高大中城市、城镇、城镇郊区、乡村社区规划建设及其资源开发利用的整合度。目前中国不少农村的生活条件非常糟糕，环境污染日益严重。而近几年愈演愈烈的用工荒问题深刻反映出仅仅把农民工视作廉价劳动力的做法已经走到了末路。因为农民工在大城市打工非常没有安全感和保障，所以很多内陆省份的农民工们不愿意去经济发达的沿海城市，而愿意留在附近的城市打工。这也为中国如何科学统筹城乡协调发展以全面促进乡村社区治理提供了广阔的想象空间。

2 推进乡村社区民主自治是乡村社区化治理重要前提

从乡村中来，到乡村中去，是推进乡村社区化治理的不二法宝。通过各级政府积极引导、动员、组织乡村社区居民，充分调动和发挥共建美好家园，共创乡村社区美好生活的主观能动性，是推进乡村社区民主自治的重要前提。回顾30多年中国改革开放的历史进程，农村的改革最活跃、推进最顺利、花费成本最小，而取得的成效最为显著，关键一条，就是因为中国农村改革都是以农民为主体的制度变迁。实践证明，乡村社区居民作为农村改革与发展的主体，蕴藏着巨大的创造力。政府只要尊重他们的创造精神、维护他们的合法权益、满足他们的合理诉求，并为其提供必要的条件予以支持，就会激活他们的热情，调动他们的积极性，在农村改革和发展中发挥出巨大的潜能，进而产生推进农村经济社会发展的强大的内在动力，形成农村改革与发展的内生长效机制。而这也正是农业乡村社区治理是否取得成功的症结所在。

3 培养造就乡村社区精英是乡村社区化治理关键所在

支撑乡村社区治理的主导力量在于社区村民自身，村民的文化知识水平和对外界社会经济觉醒的程度，直接关系村民自治的水平和乡村社区公共组织的形成。通过对农业乡村社区治理典型分析发现，乡村社区党支部及村委会的战斗力直接决定乡村社区治理成效，中国所有“明星乡村”在很大程度上源于当地有一个或一批出类拔萃的领路人，而农业乡村社区治理人才的缺失程度与城乡差距程度密切相关。各级政府组织必须加大引领村民自治的步伐，大力推进乡村社区化自治组织的培育与发展。在目前情况下，县乡政府所辖各类涉农事业机构要全方位的与乡村社区居民融合，通过乡村社区各类经济能人形成经济联合实体和各类社区服务组织，以打造当地支柱产业为突破口，带动乡村社区基础设施以及社区教育、文化、医疗卫生及社会保障体系的系统建立，满足社区居民各种不同层次物质精神需要与追求。

4 坚持乡村社区分类治理是乡村社区化治理现实选择

目前中国乡村社区发展尽管在国家倡导层面上还刚刚起步，但在实际操作层面上已是方兴未艾，并呈现多元化格局。城郊乡村正大步向工业化、城镇化、城市化方向发展，集中连片的国家农产品生产地区正向专业化、规模化、企业化发展，远离城郊的偏远的传统的农业经营区域、丘陵区及山区，也正一步步向乡村社区化缓慢推进。由于各地区位资源、人文、经济、政治条件的千差万别，整个中国乡村社区的建设与发展呈现极度不平衡状态，省与省之间，县与县之间，镇与镇之间，乃至各个村落之间，各个乡村社区的差异性随处可见，必须根据各个乡村社区的具体情况实施科学治理。值得注意的是，目前部分新农村建设资金基本上成为各级政府官员掌管的到农村办点作秀，打造形象工程和政绩工程的资本，致使新农村建设在中国缺乏普适性推广的具体对策。农业乡村社区治理应以一个个具体乡村社区为对象，主要通过提高社区居民自身的组织化、归属感、认同感、凝聚力，调动社区内外一切有生力量，积极投身关系自己社会经济利益的社区发展之中，才能使其具有内生驱动的强大推动力和持续生命力。

5 编制乡村社区发展规划是乡村社区化治理应有之策

由于没有任何来自乡村社区长远发展规划的有效规范和制衡，以致当今中国社会各种经济社会力量正通过各种途径展开对乡村社区全面的渗透。这股力量以乡村社区土地资源为核心对象，以开发利用乡村社区范围内具有特殊区位优势的各种优质宝贵资源为目标，追求自身生活的贵族化和私人资本利益的最大化，严重冲击影响着乡村社区居民生产生活自然和谐的格局，致使乡村社区几千年文明所积淀下来的人文生态环境面临不可存续再生之危。而政府主导的新农村建设规划因其行政色彩几成空文，亦或对社区各种外来势力发挥着不可遏制的助推作用。长期以来真正由乡村社区居民自己做主的适合于当地乡村社区的发展规划严重缺失，导致目前社区居民对世世代代休养生息的家园路在何方陷入困惑与迷茫。

农业乡村社区治理不仅仅是一个近期乡村社区建设发展的问题，而且是一个关系乡村社区和全体社区居民长远发展的问题。这也不仅仅是一个经济建设的问题，而且是一个包括社会、政治、经济、生态、科技、教育、文化、交通、人民生活、社会治安和社会保障等涉及社会生活方方面面的有机统一体，是乡村社会综合发展程度的标志，是一个复杂的长期的系统工程。乡村社区公共管理者必须依托当地社区居民，引进专门规划专家，科学制定出适于乡村社区长远发展的战略规划，提出乡村社区治理的战略目标、战略重点和发展方向，以确保农业乡村社区治理沿着正确的轨道安全健康持续向前推进，捍卫具有中国特色乡村社区的真正属于当地乡村社区居民的生存发展权利。

6 财政投入建设社区基础设施是乡村区化治理当务之急

农业乡村社区治理最直接最有效最根本的措施还是在加大国家财政对乡村社区治理的投入力度。近几年来国家财政部提出要让公共财政的阳光普照大地，强调建立公平社会，让人民共享改革发展成果。而中国城市社区建设已经达到了相当高的水平，城市的亮化、绿化、美化工程及其他公用基础设施均列入了国家财政预算与支付范畴，城市居民享受着丰富多彩的小康生活。而乡村社区村容村貌整治、公共基础设施建设的财政投入在乡村两级很少进行系统论证规划。由地方政府花费大量投入的新农村建设示范点不具备普适性，推广价值不大。有关乡村社区政治、经济、文化、教育、社会秩序、公共事业治理的基础设施建设，国家财政应根据不同地区、不同经济发展水平、不同建设项目类别通盘规划，加大投入力度，逐项落实到位。切实解决涉及广大农村老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，为最终建立一个乡村社区居民享有充分自主权利、共享社会公共福利，生活宽裕、乡风文明的新型农村社会而共同努力。

7 发展乡村社区合作经济是乡村社区化治理首要任务

影响乡村社区现代化发展水平的根本因素取决于当地的经济发展水平，而集体合作经济与集体合作经济组织是推进新时期乡村社区治理进程的两大决定性驱轮。考察中国所有典型发达乡村社区发现，社区居民大都置身于乡村社区公共组织管理体系之中，与乡村社区集体合作经济融为一体休养生息。这也为重新审视和推动施行30多年的家庭联产承包责任制进一步向前发展提供了宝贵借鉴。乡村社区化道路的根本任务是动员组织本地社区居民，紧紧依托国家对整个农村社会建设与发展的财政倾斜，尽快发展壮大社区性集体合作经济与相应组织，共建乡村社区公共福利和公共基础设施，彻底改变乡村社区落后面貌。

目前支撑乡村社区经济好坏的根本因素取决于当地是否形成高效主导产业和当地区位条件。区位条件、自然资源条件、经济能人三者对乡村社区经济发展起着至关重要的作用，当地农业生产的企业化、产业化水平决定乡村社区居民的组织化程度与公共福利水平。而远离城郊的传统农产品生产基地多为丘陵区和山区，其金融、科技、市场等网络体系的严重缺失是制约现代乡村社区经济发展的重要原因。依照现行政策，单纯从事传统的种植业产业，单家独户经营，永远走不出收入低位徘徊的怪圈。社区集体经济、新兴高效产业、现代农业的多功能开发、第三产业是推动乡村社区经济跨越式发展的必由之路。而这也对乡村社区公共管理者提出了新的战略命题。

8 加快乡村社区公共事业建设是乡村社区化治理迫切需求

长期以来，中国乡村社区公共产品的供给主要不是靠国家公共财政，而是靠乡村社区居民自己。在公共基础设施、教育、文化、医疗卫生、社会保障供给方面，财政投入的城市倾向十分明显，最终带来的是城乡社区居民所享受公共服务的巨大差异。进一步分析发现，导致城乡公共事业发展差距的主要原因包括国家财政分权体制、城乡经济发展差距和城市化水平。以教育为例，目前不论是义务教育还是高中教育，乡村社区优质教育资源都正向大中城市恶性集中，乡村社区教育与大中城市教育差距已成为城乡差距的显著性标志且正在加大。国家应用经济的杠杆来调平城乡办学水平“一杆秤”，走活城乡教师分布“一盘棋”，端平城乡教育发展“一碗水”。必须加大教育规划的统筹整合作用，切实加强城乡教育对口支援交流力度，并建立健全长效运转机制。

国家关于农村养老保险的政策将惠及千家万户老百姓。按照自愿化，公平化，社会化，人性化的标准，我国所有养老保险的条条框框都必须考虑到中国最广大的乡村社区人口的实际情况，确保中国所有老人人格和尊严平等。城乡各类保险体系相互兼容，相互配套，相互适应，相互依存。农村人口能够安享晚年，某种程度上国家就能安享太平！

对于其他乡村社区公共产品也都要系统建立起一整套财政投入的长效供给机制。要明确界定各级政府的责任，因为当前中国各级政府间财权和事权划分模糊，权力寻租现象严重，各类投入往往得不到保证。对于政府应当承担的乡村社区公共基础设施、社区救助体系等社会保障及社区公共服务职责，可根据地域的层次性和受益范围，界定各级政府责任，属于全国性的乡村社区公共服务，应由中央财政提供，地方性和区域性乡村社区公共服务由地方政府提供，中央或其他地方提供协助（财政转移支付）。当地方政府因为财力限制，难以为乡村社区提供全国基准水平的公共服务时，应由中央政府给予一定的转移支付支持。

9 确保乡村社区生态安全是乡村社区化治理永恒职责

国以农为本，民以食为天。以农业生产和农村生活为主体的中国广大乡村社区其生态环境治理事关中国农业乃至整个国家经济社会发展的根基。随着城市化的不断扩展，成千上万世世代代以耕地为生的农民，变成了城市打工仔或城镇居民。这种自上而下的城镇化浪潮正直逼18亿亩耕地红线，农业土地资源的大量占用开发成为各级政府追求地方财政经济增长的重要支撑正呈不可遏制之势，毫无疑问对乡村社区耕地生态资源的保护负有重大责任。另一方面，乡村社区现代农业的生态旅游功能、文化传承功能、产品供给功能的综合开发与实现必须以乡村社区自然生态资源的保护为根本前提。随着全球气候变暖，地震、冰灾、干旱、洪涝及人畜疫病的频频发生使得人们特别是乡村社区居民的生产生活遭受严重的威胁；而相比大江大河治理，乡村社区生产生活的水利基础设施如山塘、水库、排灌沟渠也几乎完全陷于瘫痪；城镇污水、垃圾、工业废弃物向乡村社区扩散，滥施农药化肥及使用有毒饲料药剂对农业产地的伤害使得乡村社区生产的各类食用品质量安全面临广泛的质疑。目前我国人口压力大，人均自然生态资源严重稀缺，应对以农为本的广阔乡村社区尤其是真正承担国家农产品供应安全职责的中部传统农区生态环境加强治理与保护，着力建设低碳型节约型循环性农业乡村生态社区，真正把乡村社区生态环境治理落实到位，确保中国特色的乡村社区生产生活环境免遭侵蚀，当成为中国科学稳定持续发展的基本国策。

10 创新乡村社区管理组织是乡村社区化治理基本保障

处于全球化、信息化以及政治、经济、社会深刻变革的时代背景下，中国乡村社区居民的思想意识观念都处于一种复杂多元的状态。推进乡村社区治理，必须形成乡村社区核心价值理念，重塑乡村社区精神家园。30多年的责任制，一家一户的生产经营形式，不论是对各个家庭经济收入水平提高，还是对促进乡村社会整个建设与发展，都存在诸多障碍。只有大力推进乡村社区建设，才能重新构建出一种新型的乡村社会运作模式，一种全新的工作思维，一种乡村社会治理新的理念。要使得这种运作体系能够保证乡村社区居民日常生产生活中所碰到的个人不能解决的困难、烦恼，都纳入到一个公共的渠道去分享、去解决。要广泛动员村民组织起来，设法搭建各种自我服务的公共管理平台。也只有这样，才能确保乡村社会持续稳定发展。创新乡村社区管理组织，明确并强化乡村社区公共管理者的职责定位和功能，科学建立充分调动社区居民积极投身社区自治的长效机制，真正承担起新形势下乡村社区经济繁荣、生态和谐、公共事业发展的历史责任，是目前必须面对的现实问题。

[1]闫 琳，张若曦.激发乡村社区动力，推进乡村规划管理[J].北京规划建设，2009，（4）：83-87.

[2]柴洪辉，晋洪涛.乡村社区公共产品自主决策研究[J].华东经济管理，2009，23（6）：63-68.

[3]左 宁.发展农民专业合作社是建设现代农业的重要途径[J].湖南农业科学，2008，（5）：163-165.

[4]张俊斌，廖绍安，梁大庆.乡村社区总体营造发展模式之探讨[J].水土保持研究，2007，14（1）：259-262.