水利工程建设中监理工作难点的思考

□王虎军 □张 沛 □杨 珅

(驻马店市水利科技推广中心)

借鉴国外工程建设经验，我国水利工程建设监理制从无到有，发展到今天，已经逐步趋向完善，特别是《水利工程建设项目施工监理规范》的制定实施，标志着我国水利工程建设项目施工监理工作已步入了制度化、规范化的轨道。监理规范的出台，使监理人员的监理工作有了统一的标准，使监理工作有章可循，促进了我国建设项目管理水平和投资效益的提高。

但是在目前的监理工作中仍然存在着一些不利因素，给监理工作造成困难，影响了建设监理工作的有序进行。为了进一步促进监理制度的健康发展，更好地发挥监理工作在建设中的作用，从分析现行建设项目运行过程中的问题入手，剖析监理工作中的难点、探讨克服监理工作难点的有效途径是十分必要的。

一、当前建设项目运行中值得关注的问题

改革开放以来，借鉴国外工程建设经验，我国基本建设领域建立的项目法人责任制、招投标制、建设监理制的建设项目新式管理体制，在相关的配套政策支持下，总体运行正常，取得了比较理想的效果，越来越受到社会的重视和关注。由于我国的国情不同，与国外相比我国监理工作存在着一些难点，随着时间的推移，一些单位和人员在经济利益的驱动下，采用“上有政策，下有对策”的策略，在工程建设的运行过程中使用不当的手段，为本地或单位谋取利益，使工程建设的运行出现了“偏差”，不但影响了工程建设新型管理体制的运行效果，也增加了监理工作的困难，出现了一些新的难点。笔者认为，目前我国建设项目运行中存在着以下几个主要方面的问题。

（一）部分招投标中的问题

目前我国招投标工作总体运行状况良好，但是，在一些招投标过程中出现借用资质、压低标底低价中标等已成为突出问题。地方保护主义、串标及围标现象也时常发生。借用资质中标的结果，给项目管理带来的负面影响主要反映在“责、权、利”的分离，以及施工管理人员与投标书中承诺的有较大差异，造成主要人员变更及主要人员出勤率低，致使管理工作不到位。低价中标的结果，使投标单价较多地偏离成本单价，在这种情况下，中标单位只能采用其它手段来追求利润，给工程监理的质量控制、投资控制带来较多的隐患。

（二）企业管理机制方面的问题

一些企业在转换经营机制过程中，片面追求企业利润，中标后，再在内部招标，上交点数得分占比例较大，将项目经理责任制变成了项目经理承包制。由于上交点数得分占比例较大，承包人往往上交利润较多，承包人利润空间较少，为了追求较多利润，往往采取一些不当手段降低工程成本。其一是压缩技术及管理人员的数量，增加施工人员数量，使用较低水平的管理人员和技术人员；其二是使用廉价的设备、工具、材料；其三是不正常的加班加点；其四是强调进度忽视质量和安全。其结果是工程质量差，安全隐患多，往往因返工而拖延工期，使建管、监理工作难度增加，矛盾增多。

（三）参建主体在运行中的问题

虽然相关规范已经明确了建设项目三元主体间的相互关系，即发包人与承包人是合同关系；发包人与监理人是委托与被委托关系；监理人与承包人是监理与被监理关系。在项目建设工程中，发包人与承包人应该是以合同条款为依据，来处理相互间的关系。但是在实际运行过程中往往出现偏差，一些发包人凭借掌握资金的权利，成为项目建设中的强者，而承包人和监理人则是事实中的弱者。在这种状况下，监理人按授权公平、公正的原则来履行职责存在较大难度。从发包人与监理人的关系来看，虽然合同条款对委托的职责与权限已有确定，但由于受传统管理模式的影响，发包人难以轻易放弃自己的权力，往往仅将工程施工质量与安全的监控职责交给监理，导致监理监控能力的削弱。

二、现行监理工作中的难点剖析

监理规范赋予了监理人工程质量控制、进度控制、投资控制、安全施工、合同管理、信息管理及组织协调等方面的职能。职能履行的好坏程度，将极大地影响工程项目的建设效果。作为一名有敬业精神的监理人员，都具有将监理工作搞好的主观意愿。然而，由于受客观因素的制约，使现行的监理工作存在以下几方面的难点。

（一）建筑企业管理机制中的问题导致监理工作的难点

由于建筑企业运行机制中存在的项目经理承包制的问题，管理人员的数量少，突出反映在承包人的工程质量保证体系很难落实，“三检”制度流于形式。再之，工程技术人员及质检人员受聘于项目经理，很难严格按照规范去履行自己的质量控制职能，施工单位质量保证方面出现问题。使用廉价的设备、工具、材料，不正常的加班加点，也给工程质量和安全埋下隐患。其次，因管理人员少，施工内业资料滞后，而且难以满足规范要求，导致施工期间，监理对施工内业资料的督促、审核、指导耗费较多的时间和精力。

（二）发包人与承包人关系的多变性给监理工作带来的难点

由于发包人在工程项目建设过程中所处的主导地位，其行为极大地影响监理工作的开展。在施工过程中，发包人与承包人关系的多变性已是屡见不鲜，其原因有多方面，有隶属关系，有行业保护，有本地保护等，无需多讲，众所周知。科学性地开展监理工作，是对每位监理人员的基本要求。而实际工作中，往往随着发包人与承包人关系上的变化，发包人对监理工作的要求截然不同。但一般的规律是，当发包人与承包人关系密切时，监理工作的开展比较顺利，但投资不易控制；反之，监理工作开展的难度就会增加，其结果是影响了监理工作的公平公正。

（三）目前监理制度的运行模式造成监理工作的难点

“守法、诚信、公正、科学”是监理人的服务宗旨。公平、公正地开展监理工作，既是对监理人员的基本要求，也是监理人员应有的职业道德。而我国现行监理制度的运行模式是监理单位中标后，直接受发包人的委托，由发包人付给报酬，为发包人服务。这种运行模式通常的解释，就是发包人花钱雇监理人员为其服务的。这样一来，监理人的行为很大程度上受发包人的支配，监理工作公平、公正的原则，受到了动摇。在多项工程的监理工作中，当发包人与承包人发生纠纷时，虽然我们以监理规范为准则，以合同为依据，比较公平、公正地提出解决办法(有些还偏向发包人)，但由于不符合发包人的意愿而使其不满。有些监理人员由于坚持主持公道，被以种种理由赶走。这种监理运行机制的弊端有待改进。

（四）低价中标的结果大大增加了工程质量控制的难度

建筑企业承包工程的目的，是为了获得较高的利润。当中标单价降低，承包人难以获得法定利润时，往往会采取各种办法增加利润。较为常见的有：一是想方设法偷工减料，这种人为因素的结果是，增加了工程质量的控制难度，而且参建各方的关系往往比较紧张，工程质量无法保证。二是以各种理由，采取种种办法，进行设计变更，以达到调整部分工程单价的目的。三是与当地群众制造摩擦，找发包人解决，以寻找索赔理由。无论采取何种办法，都将增加监理工作的难度。实际已经证明，低价中标，对工程质量、进度都将带来负面影响。

三、目前监理工作难点解决办法的研究

工程建设监理制的实行，取得了非常明显的效果，但由于现行工程建设项目运行当中出现的一些问题，妨碍了监理效果的充分发挥。为了使工程建设监理制度能够更好地健康发展，更加有效地发挥作用，有效解决监理工作的难点，已迫在眉睫。笔者在多年的监理工作实践中不断探索研究，总结出了一些解决的办法。

（一）进一步完善工程建设招投标制度

1.制定企业在本地投标的管理办法。

2.合理制定标底，避免低价中标现象。

3.克服地方保护主义，激励本地企业提高水平走出去，参与社会大市场的竞争。

4.完善加大对借用企业资质、变相转包、串标及围标企业的处罚力度。

（二）规范发包人在工程建设过程中的行为

由于发包人掌握着资金的使用权，其行为对工程建设的各个方面起着关键作用。实践已经证明，如果发包人的行为不能受到约束，其它参建各方的工作就难以开展，虽然在相关规范中对发包人的职责做过一些规定，但由于缺乏约束机制，而难以实施。因此，进一步规范发包人行为的核心问题是建立约束机制，完善建设管理规范，制定对发包人的约束办法。

（三）改变现行监理制度的运行模式

监理人的现行受聘方式，使监理人公平、公正科学地开展监理工作受到影响，其存在的弊端显而易见。建议行政主管部门在不违背现行法律法规的原则下，进一步完善监理人的受聘方式和监理费的支付方式，为监理人切实履行服务宗旨营造良好的工作环境。

（四）落实项目经理负责制，严禁个人承包

项目经理承包制，实际上就是个人承包，其弊端十分明显。目前这种模式正在蔓延，应尽快阻止。建议政府进一步完善项目经理负责制，严禁内部招标、个人承包，为工程建设良性、健康发展提供制度保证。

（五）努力提高监理队伍的自身素质

尽管现行监理工作有较多的困难，但只要监理队伍自身素质高，工作能力强，监理工作就会顺利进行，监理效果就会明显。所以监理人员要不断地学习、总结，努力提高自身的业务水平，提高自身素质。作为一名合格的监理人员，尤其是一名称职的总监，不但要具有较强的业务能力，更应具有较强的社会交往能力，处事的应变能力和组织协调能力。前者可以从书本上比较容易获得，后者相应要难得多，主要靠个人的社会实践及工作积累。

提高监理人员素质，树立良好的监理形象也十分重要。除要有较高的业务技术水平，认真负责的工作作风外,做好廉洁自律工作也是树立监理形象的重要坏节。