浅论我国行政赔偿的范围

吴本亮

(南京大学,江苏 南京 210093)

浅论我国行政赔偿的范围

吴本亮

(南京大学,江苏 南京 210093)

随着我国社会的发展出现的新情况以及《国家赔偿法》本身的原因,行政赔偿的不足表现在:行政赔偿归责原则单一;抽象行政行为被排除在侵权损害赔偿之外;精神损害赔偿的缺失;不作为和怠慢行政赔偿;赔偿标准不够完善等一系列问题。究其原因主要是:传统官本位思想的制约以及当今执政理念的宣传教化;国家财政负担问题;相关法学理论的不成熟;国家行政机关的强势地位等。结合行政赔偿范围的缺陷和原因,给出相关建议。

行政赔偿;范围;精神赔偿;赔偿标准

行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权,侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的制度[1](P401)。国家赔偿范围,是指国家承担行政赔偿责任的范围[2](P129)。在理论上,只要是因国家行政机关的行为对公民、法人以及其他组织的合法权益造成了损害,都应该承担全部的赔偿责任,但在司法实践中,各国都对行政赔偿的范围作了一定的限制。《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)对行政赔偿的范围做了专门的规定。《国家赔偿法》已颁布实施十年有余,这期间社会迅速发展,虽然法律要求其固有的稳定性,但是新情况的出现使得许多行政赔偿问题没有合适的法律依据,进而得不到合理的解决,因此,反思《国家赔偿法》的不足,分析产生的原因,以期有助于该法的修改和完善。

一、行政赔偿范围的缺陷和不足

一是行政赔偿归责原则单一。《国家赔偿法》把“违法”作为单一的归责原则,而此处所指的“违法”,实际上多是按照《行政诉讼法》第 54条所规定的违法标准来理解和适用的,极大地缩小了“违法”所应具有的丰富含义。这种标准不能完全包含引起损害和应当赔偿损害的全部情形。在很多情形下,违法标准都不能适用。违法归责与结果归责之间自相矛盾,导致实践中问题突出。违法归责原则不能排除国家机关工作人员在损害行为中的过错[3](P100-108)。可以看出,这一规定显然使得行政赔偿的范围过窄,大大减少了公民、法人和其他组织获得赔偿的权利和机会,不利于社会公平的实现。

二是抽象行政行为被排除在行政赔偿之外。抽象行政行为是相对于具体行政行为而言的。我国行政法理论一般认为,抽象行政行为是指行政机关针对不特定多数人制定的,具有普遍约束力的行为规则。它包括行政立法行为和制定其他行政规范性文件的行为。《国家赔偿法》的行政赔偿范围采用的是一种举例式的规定,只对具体行政行为进行行政赔偿。抽象行政行为造成的侵权损害行为则不适用行政赔偿。首先,从《国家赔偿法》本身条文看,第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行政机关违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这里,“行使职权”应该是重点,难道抽象行政行为就不是行政机关及其工作人员行使职权的行为结果吗?把抽象行政行为排除在行政赔偿之外显然是不合适的。其次,从《国家赔偿法》的立法初衷来看,其制定和实施是为了推动我国民主法治建设,保障人权,保障公民、法人和其他组织合法权益不受公共权力的侵害。不论是从法理还是司法实践来看,抽象行政行为在很多时候都会给公民、法人、和其他组织带来侵害和损失。并且,这些公民、法人和其他组织都是在无过错的状态下遭受了侵害和损失,这些合法权益的侵害和损失仅仅以是由抽象行政行为造成的而得不到相应的赔偿显然是不成立的。进一步分析,如果抽象行政行为被排除在行政赔偿的范围之外的话,很可能会导致这样一种情况,就是行政机关利用抽象行政行为在损害公众的基础上为自己或其他个人或组织获利并逃避相应的惩罚。这方面的案例也在现实中多次出现。这显然违背了《国家赔偿法》制定的初衷和目的。

三是精神损害赔偿的缺失。从《国家赔偿法》第二章可以看出,其规定的赔偿范围仅限于限制人身自由权、侵犯生命健康和侵害财产权。对于精神损害赔偿问题没有相关规定。这无疑是《国家赔偿法》的一大缺失。从法律约束的平等性上看,精神损害赔偿制度在民法已经确立的情况下,公共权力机关更应该给予赔偿;从公民合法权益的平等保护看,精神权益已得到与其他权益同等的保护;从有损害必有赔偿看,作为一个社会人,其关注的绝不仅仅的是财产、生命健康等等[4](P166)。精神上的自由和荣誉已成为现代人的一种价值追求。对于这种崇高的价值追求的损害没有相应的赔偿是违反基本的社会价值规范和法理的。

四是行政不作为和怠慢赔偿问题。从《国家赔偿法》第二章可以看出,行政赔偿都是基于行政机关及其工作人员的作为造成的损害的结果,但是行政不作为和怠慢在《国家赔偿法》中没有相关规定。行政不作为和怠慢是否可以进行行政赔偿,学术界有不同观点。笔者认为只要符合一定条件,因行政不作为和怠慢造成的损害就应当承担行政赔偿责任。第一,行政不作为和怠慢同样是法律行为,具有法律效果,是一种应做而没有做或及时去做,进而造成了侵害和损失。由于不作为和怠慢造成的不必要的侵害和损失当然要承担相应的责任,具体到本文就是承担行政赔偿责任。第二,行政不作为和怠慢其言下之意就是违反了其职责,这也是因行政不作为和怠慢负有行政赔偿责任的关键所在。第三,如果行政不作为和怠慢不被纳入行政赔偿体系,则会有很大的危害。一方面,它不仅损害了个人权益,而且还亵渎了国家职责。另一方面,我国目前的行政机构在很大程度上具有典型理性官僚制的体系构建。在这种理性官僚制下,不求无功,但求无过,是大多数行政机构及其人员的行为方式和思维习惯。如果行政不作为和怠慢不被纳入行政赔偿体系,那么,行政机关及其人员就不会主动工作,形成官僚惰性。

五是赔偿标准过低。行政赔偿标准是指国家对行政侵权受害人支付赔偿金的标准[1](P450)。如何确定行政赔偿的标准,直接关系到受害人的受赔偿程度和合法权益的保护。但是从世界各国来看,目前对于行政赔偿还没有统一的标准。但总的来说,可以将各国的赔偿标准归为三类即:惩罚性标准;补偿性标准;抚慰性标准[5](P94-95)。从我国《国家赔偿法》的相关规定来看,我国行政赔偿确立的标准是抚慰性标准,即赔偿是以抚慰受害人为目的而不是赔偿受害人全部损失。这一点在《国家赔偿法》第二十八条第六项体现得尤为明显。

总的来说,依据抚慰性标准,在财产性损害方面,只是对受害人的直接损失进行赔偿,对间接损失则没有相应规定。如前所述,在人身侵害方面,精神损害赔偿没有纳入赔偿体系。不管事何种形式的赔偿,其赔偿额度都比较低,尤其是完全丧失劳动能力的情况下,还有最高额的规定,即“国家上年度职工平均工资的 20倍”,且不说这其中的精神损害赔偿问题,就此赔偿额度来说,这一规定也是很不合理的,既没有考虑到物价的结构性上涨问题,也没有考虑到可能的通货膨胀问题。显然《国家赔偿法》的关于赔偿标准和额度的相关规定在经济迅速发展及社会急剧变化的情况下,已经不能适应新的形式,急需改进。

二、行政赔偿范围存在问题的原因分析

首先,传统官本位思想的制约和当今执政理念的宣传教化。我国 2000多年的封建官本位思想,使得人民在一定程度上有一种面对权力的软弱性与顺从性,现代公民意识不强烈。同时,当今的执政当局由于历史和现实原因,具有很高的执政合法性,使得民众对其有一种信任感。相信其所做所为都是有理由的,即使受到侵害也会给予理解和原谅。在这种情况下,民众本身的信任加上逆来顺从从不敢反抗的心理,当然使得行政赔偿的范围过窄。

其次,国家财政负担问题。《国家赔偿法》制定实施于 1995年,当时,我国改革开放刚刚起步,社会经济发展较落后,国家财政相对不足,并且社会经济建设急需国家财政支持,没有充足的财政支持是当时考虑的主要原因之一,也是当时无法很好解决的一个客观现实。

再次,相关法学理论的不成熟。我国《国家赔偿法》颁布时,法学建设还比较落后,在行政赔偿方面的法学理论更是如此。另外,法律有其固有的滞后性,并且当时我国正处于改革开放初期和计划经济向社会主义市场经济转型的时期,社会急速变化发展,社会关系日益复杂。面对这种急速变化的环境,法律的滞后性更凸显出来。

最后,国家行政机的强势地位。在我国,在立法、司法和行政三权中,行政权最具强势地位并且其也具有部门和群体利益。对于立法而言,其强势地位可以影响其制定有利于行政机构及其工作人员的法律,使关于行政赔偿的法律依据在源头上有利于行政部门及其工作人员。对于司法而言,行政权的强势地位可以干预司法独立原则。事实上,在司法实践中,司法部门在处理行政赔偿案件时很少能不受到行政权的干预,真正做到司法独立。

三、对于行政赔偿范围的一些建议

第一,在归责原则方面,由于单一的“违法”归责原则并不能解决许多实践中的问题,使得许多因行政行为造成的侵害得不到相应的补偿,其使用范围不够全面。对此,建议将归责原则改为“结果原则”,即只要是由于行政行为造成的合法权益的损害,不管行政行为是否违法,都要进行行政赔偿。

第二,关于抽象行政行为的行政赔偿问题。只要有损害事实及抽象行政行为和损害事实之间有因果关系,则抽象行政行为也应该纳入行政赔偿体系。

第三,在精神损害赔偿方面,由于各方面原因在《国家赔偿法》制定时将精神损害赔偿排除在行政赔偿之外,虽有很大不合理性,但也有一定可以理解的理由。经过 10多年的发展,当前对于行政赔偿建立精神损害赔偿制度的时机已趋成熟。随着社会经济的发展,财政收入的扩大,有财力进行精神损害方面的赔偿。随着现代国家的发展,公民的现代民主法治意识逐渐增强,对精神损害的关注已经深入公民权的范围。10多年的司法实践为精神损害的行政赔偿提供了理论来源和准备。

第四,将行政不作为和怠慢纳入行政赔偿体系。只要是行政机关及其工作人员在其职权范围内应做而没有做或没有及时做,进而对公民、法人或其他组织造成损害的,就应该进行行政赔偿。

第五,提高行政赔偿的标准。首先要将《国家行政法》所体现的抚慰性标准起码提高至补偿性标准,某些方面如精神损害赔偿方面可以提高至惩罚性标准。在具体的赔偿额度方面,应提高具体的赔偿额度,尽量减少或废除最高额度的规定。同时,很重要的一个方面是要充分考虑物价的结构性上涨和通货膨胀造成的货币贬值,建议建立一个弹性的赔偿标准和额度。

第六,立法和司法的真正独立。要真正做到立法和司法的真正独立,在源头上保证行政赔偿范围的合理性,在过程中保证行政赔偿范围的公正性。

总的来说,随着社会的快速发展,《国家赔偿法》已经明显呈现出一系列的局限性。虽然法律的稳定性是法律的一个基本要求,但是面对诸多的新情况和原先本身的不足,行政赔偿的范围明显过窄,必须根据新的形势合理确定行政赔偿的范围。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2001.

[2]房绍坤,毕可志.国家赔偿法学[M].北京:北京大学出版社,2004.

[3]杨小君.国家赔偿法律问题研究[M].北京:北京大学出版社,2005.

[4]高家伟.国家赔偿法[M].北京:商务印书馆,2004.

[5]刘嗣元,石佑启.国家赔偿法要论[M].北京:北京大学出版社,2006.

Abstract:As the developmentof our society and the reasonsof the“NationalCompensationAct”,there are some problems in the scope of administration compensation,such as:single responsibility principle of the executive compensation,damages of abstract administrative act,mental damages,inaction and neglect administration compensation,compensation standards and so on.The main reasons are:the constraints of traditional thinking and the publicity of the today’s ruling concept,the state’s financial burden,the legal theory related being immaturity,the powerof the administrative organization.Combinedwith the problemsof the scope of administration compensation and reasons,some relevant recommendations are given.

Key words:Administration compensation;Scope;Mental compensation;Compensation standards

(责任编辑:宋孝忠)

The Scope of Adm in istration Compensation in China

WU Ben-liang
(Nanjing University,Nanjing210093,China)

D925.3

A

1008—4444(2010)04—0123—03

2010-05-18

吴本亮(1985—),男 ,安徽宣城人,南京大学政府管理学院行政管理学系 2008级硕士研究生。