在听证制度的平台上,加快服务型政府的建设

傅 托,郭生纺(华中师范大学 管理学院,湖北 武汉 430079)

在听证制度的平台上,加快服务型政府的建设

傅 托,郭生纺
(华中师范大学 管理学院,湖北 武汉 430079)

服务型政府是一种以公民本位、社会本位为指导理念的政府,它重视政府的服务性,更加重视公民的主人权利。但由于传统治理理念的影响,很多以权利本位为基的治理模式仍或多或少地影响着我们的政府行为。本文试图从听证制度的完善入手,让听证制度成为公民表达民意的平台,使我们的国家我们的政府更快更好地进入服务型政府。

服务型政府;公民本位;听证制度

世界各国都正在努力地与不断变化着的全球经济和政治现实同步前进。由于每一个国家都试图在一个日益相互信赖的世界中行动和互动的同时供养和保护其人民,所以领导者和公民、政治家和行政官员、学者和学生也都必须找到一些更好的新途径(方法)来改进作为服务对象的人们的生活。自从20世纪90年代以来,传统的官僚行政理论迎来了一次又一次新的行政理论的挑战,使我们行政学研究者和各国政府不得不开始审视各国已有的行政制度的状况,这一场全球性的变革运动我们称之为“新公共服务”。“新公共服务”理念下的服务型政府是从公民本位和社会本位的视角出发,不断完善和创新的依法行政的“小政府”。

我国的服务型政府的建设是伴随着改革开放和经济的发展逐步进行的。党的十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中更为明确的指出:“建设型政府,强化社会管理和公共服务职能”,使我们更加清晰地认识到,服务型政府的建设不是一种改革名称的变化,而是一种全新的治理理念的转变。

与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在:新公共服务呼吁维护公共利益,“当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”,这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的,“公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。

听证制度是一项保证政策招待的公正性和科学性,以及发展的群众性的制度,它将科学执政和保证公民权益有机地结合了起来。由此,建立和完善科学有效的听证制度是建立服务型政府的必经之道。听证制度就是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前,由行政机关告知决定理由和听证权利,行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并做出相应决定等程序所构成的一种法律制度。

纵观国外听证制度和我国现行的听证制度,我们可以看到,在我国要建立一部健全合理的听证制度还有很长一段路需要我们去努力探索。

一、努力扩大听证范围,形成统一的听证制度的法律规范

在我国,听证制度的起步是稍显落后的。1996年10月1日颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以立法的形式制定了听证制度,在随后的12年中,我国相继在出台的《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》以及《中华人民共和国城乡规划法》三部法律中以法律的形式确定了听证制度。

让我们不免感到遗憾的是,到目前为止,我国还没有形成一部统一的关于听证制度的法律规范。对于听证制度中听证代表的选举、听证信息的公开、听证主持人等因素也只是散落在以上几部法律中,并未形成一个统一的标准去执行,使得许多与民众切身利益相关的公共事务都没有真正实现服务型政府的“公民本位、社会本位”的理念。

服务型政府是为全社会有效提供公共产品和服务的政府,“要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。提供惠及千百万老百姓的日常生活,使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福的服务”,听证制度恰好为服务型政府这种需要提供了一个平台。但如何才能使这个平台有效地运转起来呢?扩大听证的适用范围显然是一个基本前提。

一个成熟的听证制度不应该只停留在抽象的行政事务上,这使得政府及其行政人员在制定政策时仍有太多的“自由空间”去发挥个人的权利和权益而忽视民众的根本利益。在与民众利益相关的公共产品和公共事务上,我们应通过完善的听证制度去让公民表达自己内心的“好”与“不好”。

以武汉市(部分城区)在2008年施行的数字电视改革中,我们就忽视了太多需求群体的利益诉求。原本每年120元的有线电视费在2008年以掐断原有有线信号的方式强行征收数字电视费,而这种数字电视费的最低消费就是288元。对于部分温饱都成问题的家庭,面对这种公共产品的收费规格和方式,他们只能选择维持民生而放弃电视娱乐。

这个本应该遵循《中华人民共和国价格法》举行听证的行政决策,因为缺乏统一的严密的听证程序的约束,最终使原本服务于公民的公共产品变成了部分低收入家庭的一种不能负担之重。同时,也因为这个决策程序的不科学,使得这个项目在启动近一年半之后,执行面只达到了整个城市的10%左右。

二、公开听证信息,扩大公民的知情权

国发(2008)17号文件《国务院关于市县政府依法行政的决定》规定:“听证举行10日前,应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外,听证应当公开举行,确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。”

“或许是受专制流毒影响太久,我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公之于众的做法,而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。”由于传统的行政体制和较为落后的电子政务的原因,国家决策信息在我国的很长一段时间内,对于大多数民众而言,一直处于一种不对称不完全的状态之中。然而对于一个有效率有效果的听证程序来说,信息的完全公开是最基础的条件和要求,否则听证只是流于形式的一种程序。

政府作为信息资源和技术资源相对充足方,在提供听证信息和决策信息时不应只停留在简单地提供信息的层面,而应在为公民提供基本的背景资料的基础上,详细地解释资料的含义,如果有专业的技术和学术知识在里面,政府部门还应该为公民派遣专业人士讲解专业知识。这样不仅能够使听证在一个理性的基础上进行,更是有效地保证了公民的“知情权”。

对于这个方面的探索,我们有必要向听证制度较成熟的西方国家学习。西方国家在将听证内容告之听证人后,允许听证人将听证事项委托给相关的专业人士调查研究,并允许听证代表在听证会上发言并参加辩论。这样就使得,听证会在双方信息相等技术相等的状态下进行,从而真正地起到听证的作用。这样才发挥了听证制度的真正意义——决策的公平公正。

以我国现行的价格听证为例,价格听证过程中的信息不对称问题十分突出。普通消费者往往处于信息劣势而无法与经营者就实质问题展开辩论,听证会代表难以对定价方案提出有效的抗辩意见,价格听证会几乎成了垄断行业经营者单方面的信息发布会。这样的听证会既没有起到表达民意为民意服务的作用,反而降低了行政效率,增加了行政成本。可见,听证信息的公开是依法行政程序的重要环节。

随着信息时代的发展,我们要解决信息公开这个问题远比20世纪要方便得多。政府部门应有效地应用电子政务这个平台,将更多的信息告之于民众,使民众能够随时随地了解到与自己利益相关的信息。另一方面,政府可以在政府门户网站中提供专家在线服务,使民众能够与专业人士低成本高效率地进行交流和咨询。真正实现信息的公开和信息的对称。

三、扩大听证参与者的范围,保障普通消费者的利益

目前在我国所施行的听证制度中,只有《行政处罚法》在听证代表的遴选上有效地代表了利益相关人的立场,而在其它的听证程序中听证代表的选举成为了一种形式主义。

以全民利益最密切相关的价格听证为例。自《价格法》1998年5月1日在我国实施以来,我国各地区各级政府举行了千余次的价格听证,内容涉及到了水、电、煤气、教育、交通以及电信等多个方面。这种听证的参与人多是与价格主管部门有着密切关系的代表,因而在发表听证意见时往往表现为与价格主管部门的高度一致。例如,2002年9月在兰州举行的公交车调价听众会,与会的31名代表全部由物价局选定,其中包括了26名所谓的专业人士,而普通市民仅有5名。这26名代表的成份主要为专家学者、人大代表、政协委员、公务员、校长、工程师等。试问,他们的主要交通工具是公交系统?这26名代表能真正成为这场听证中的“专业人士”吗?不难想到,在“大多数代表都不是真正买方的情况下,出现各界代表达成共识”,公交票价方案也就自然顺利通过了。

听证制度之所以存在,是防止行政方权利的专断,更是为了保障利益相关者的利益。当听证参与者不能真正为代表广大普通名众的声音时,那听证制度也就失去了其存在的最根本意义,而成为行政效率提高的障碍。因而,我们一定要规范听证代表的遴选制度,使听证制度真正成为建设服务型政府的平台。

首先,确定普通名众参与听证的人数比例,由此来确保大多数普通民众的根本利益。不同的听证的性质需要不同的比例,对于价格类听证,听证代表中需60%以上的民众。对于公共设施类的决策听证,则需要专业人士作为听证支撑,但也不能忽视非技术民众的意见了,因为他们才是公共设施的最终“埋单”者。

其次,对于普通民众参与听证时,给予必要的专业帮助。对于利益相关但又信息和专业知识相对贫乏的民众,要根据参与听证前听证需要,免费提供相关的技术人员和专业人士,其目的在于形成听证信息对称状态。了解了听证事项的专业背景,不仅是从根本上维护了听证参与权益,从另一层面上也是加强了行政决策部门和普通民众的深层面的沟通,使得普通民众也有了一个换位思考的机制。服务型政府的建设并不是政府部门单方面的任务,作为服务型政府的服务对象的民众也要形成观念上的根本转变。民众要懂得运用政府已制定好的既有政策去运用自己的权利,从而得到更好的更多的公共产品和公共服务。

四、调整听证举行时间,让更多的民众有机会参与

服务型政府要真正关注老百姓的需要和愿望,而不是让“服务”的口号流于形式。我国目前举办得最多的听证内容应属价格听证,内容虽涉及了多个方面,但听证效果却不甚令人满意。其原因除了本文以上提到的两点外,还有一点是一定要引起政策制定部门注意的,那就是听证时间的安排。

从我国现存的听证现象来看,大多数的听证都安排在周一至周五,也就是我国行政人员的法定工作时间,当然也是大多数普通民众的工作时间。这也就是说,参加听证的除了听证程序事先安排的听证人员外,其它普通民众大多会由于时间的冲突而不能参加听证。这样一来,大大地缩小了参加听证的范围,而使听证的结果不公正。而这一上班群体却是普通民众中享用公共产品和公共服务最多最有发言权的群体。从宪政的角度出发我们也应该调整听证的时间,让更多的民众参与到公共政策的制定中来。我国宪法对公民参与管理国家的权利作了明确的规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民,人民依照法律规定,通过各种形式,管理国家事务,管理经济和文化事业、管理社会事务。”

宪法赋予了公民管理国家的权利,那么在制定听证程序时我们就要遵循上位的法的规定,将公民参与的精神体现于其中。在听证时间的安排上,我们要尊重大多数民众的休息的时间,使他们尽量能够参与到听证中来,表达自己的立场,使听证更有效,使政府行政更有效率。这也恰恰回应了温家宝总理在2005年《政府工作报告》中所强调的:“健全社会公示、社会听证等制度,让人民群众更广泛参与公共事务管理。”

“我国服务型政府的建设,初级目标是达到全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居这五个方面,涉及教育、医疗、劳动分配、城乡建设和社会保障领域。”要实现这个初级目标,我们必须相配套的法制制度做为最根本保障,必须让行政法理论及其规则体系尽快在这场政府职能的转变中负起自己的历史使命。作为提高行政效率的有效手段之一的听证制度也必须在这场变革中不断地完善,从而成为建设服务型政府的平台。我们要多吸收有多年听证经验的配方政府的治理模式,当然,我们也要根据我国实际情况的不同,让听证在我国的治理舞台上表现得更加出色。

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