村级债务的现状、成因及化解对策

陈石山

（中共长沙市委党校 工商管理教研部，湖南 长沙 410004）

村级债务的现状、成因及化解对策

陈石山

（中共长沙市委党校 工商管理教研部，湖南 长沙 410004）

村级债务量多、面广、结构复杂、利息负重。村级债务的形成有村级自身的原因，如财务管理不善、适应市场能力有限、供养人员过多等，也有体制、制度方面的原因，如二元经济结构、对农村实行指标管理等。化解村级债务，首先要完善制度，防止新债；同时要具体情况具体分析，采取多种措施化解；其中发展农村经济是最根本的对策。

村级债务；现状；成因；对策

村级债务关乎着农业增收、农民富裕、农村社会稳定乃至新农村建设目标能否顺利实现。村级债务的形成有其历史和现实原因，如何有效化解是一个值得探讨的重要课题。

一 村级债务的现状

为全面了解村级债务的情况，2008年3月至2009年5月，笔者对湖南长沙、怀化，江苏扬州，广东中山、韶关，贵州贵阳、铜仁，湖北省襄樊等地共发放调查表800份，收回693份。通过对调查资料分析，村级债务有如下特点：

（一）负债面广、数额较大

村级债务的最大特点是负债面广、数额较大。农业部2006上半年的抽样调查发现，中国村一级的债务估计有4000亿元，目前估计有5000亿元。有的村级负债达几十甚至百万，例如，2007年底江苏扬州市村级债务总额9.85亿元，村平均负债78万元。2007年7月末，沈阳市村级债务总额为29.7亿元，村均债务148.8万元，80%以上的村有负债。2006年底湖北省襄樊市襄城区欧庙镇负债村有54个，占村总数的88.52%，村级债务总额7637.8万元，村平均负债125.21万。2006年底四川省通江县共有村级债务2.93亿元，村均负债55.92万元，全县524个村中仅有1个村没有债务，99.81%的村有负债。

（二）债务结构复杂

从村级债务来源结构看，既有向农行、信用社借款，又有向农村合作基金会借款；既有欠涉农服务部门的费用，又有欠国家的税收；既有向农户借款，又有拖欠村组干部工资。从用途结构看，村级债务主要包括各种达标、兴办企业、吃喝招待、垫付税费、村组干部工资、基础设施建设及其它公益事业等支出。从内部结构看，村级债务呈现三升三降的特点：总债务上升，不良债务下降；生产经营性债务上升，非生产经营性债务下降；短期债务比重上升，长期债务比重下降。

（三）债权虚，债务实

从调查情况来看，村级债权中有80%左右为村办企业欠款和农户欠款。而村级企业普遍不景气，一些企业已关闭破产、债务人失踪，企业欠款大多难于偿还，村级债权很难清收；欠款农户有的已搬迁，有的已去世，有的因弱智病残、天灾人祸等原因而缺乏偿还能力，导致有相当部分村级债权已成为呆账、坏账。实际上，村级债权大多难以收回是虚的，而绝大多数村级债务的往来关系非常明确，如2005年湖北荆门市东宝区村级债务3764万元，其中银行、信用社、基金会的借款，单位和个人的应付款，村集体、村干部工资和与农户内部往来，分别为696万元、1331万元、1763万元，分别占村级债务总额的19%、35%、46%。往来关系明确，只要村集体存在就必须要偿还，村级债务是实的。

（四）利息负担重

近年来农业银行贷款非农化特征十分明显，村集体投资兴建水利工程等生产性项目大部分只能向民间高息借款。高息贷款使村级贷款利息负担很重，有些村利息都难以支付，只能靠借新债还旧债利息，致使村级债务不断增加。调查统计，2006年福建省因债务利息而使农村新增债务7447万元，村均0.5万元，占农村新增债务总额的4.1%。

二 村级债务的成因

（一）财务管理混乱负债

实行联产承包责任制以来，不少地方放松了村级财务管理，主要表现在：监督制度不健全，无章可循，有章难循，缺乏严格的约束机制；财经纪律不严格，村主要领导直接经手现金存款，帐外设帐、帐款不分，开支手续不完备，事前不商量，事后没监督，有些人肆意挥霍公款，非生产性支出过大；村级财务长期不公开或公开不彻底、不透明，缺乏民主监督，村领导包办代管，一人说了算，会计出纳形同虚设，加上农村财务人员普遍素质较低，能力较差，帐务处理不及时、不规范，使村级财务管理经常处于失控状态。审查人员吃了喝了，大家也只能睁一只眼，闭一只眼，村级财务审查也基本流于形式。

（二）盲目兴办企业负债

农村税费改革后，不少村兴办了企业，但由于市场调研不充分、把握市场的能力有限、经营管理不善、财务管理较乱等，多数企业产品销路不好，企业亏损严重甚至关门倒闭，造成大量的资产闲置和亏损，加重了村级债务。如湖南省株洲市攸县高和乡（现已合并到菜花坪镇）的某村，在没技术、没设备、没管理人员、没市场调查的情况下，向银行和信用社借钱开办酱油厂，厂是开了，可没生产一滴酱油，因为买进的设备是淘汰的废品，无法正常使用，结果亏了十多万。

（三）供养人员过多负债

虽然目前不少地方政府对村级规模进行了调整，但减员成效并不明显。经济条件较好的地方，进村支“两委”班子的人参与项目建设的机会很多，进村支“两委”班子是赚钱的重要途径；而经济欠发达地区，在赚钱困难的情况下，进村支“两委”班子的人每年至少可以拿到有保障的工资待遇，况且进村支“两委”班子后能帮人办点事，也能得点好处，更有面子。许多人愿意进班子，因此村支“两委”班子过于雍肿、成员过多、人浮于事的状态难以改变。村支“两委”班子人员多，工资支出比较大，在村级财务状况总体不理想的情况下，增加了村级债务。

（四）“政绩”工程负债

农村实行改革以来，国家和地方财政对农村基础设施建设及社会事业投入不足，而各种达标升级活动却频繁不断，如水利工程、农村道路、电网改造、农村义务教育、乡村卫生服务等。特别是普九达标，为了执行“哪级学校哪级办”、“再穷不能穷教育、再苦不能苦孩子”和“普九达标一标否决”的方针，村组干只好多方筹款，虽然“面子”挣足了，村集体债务包袱却增加了。如，浙江省温州市泰顺瑞昌村2000年把原来的中心校旧校舍搬迁改建，共花了160万元，其中上级拨款30万元，自筹80多万元，目前还欠40多万元。

（五）完成税费任务负债

农业税取消前，税费是大部分乡镇财政收入的主渠道。乡镇为保证收入，而把税费任务分配给各村，并要求各村及时完成。由于各村外出务工人员比较多、存在大量闲置抛荒耕地等因素，村级很难按时足额征收。借贷也就成为完成上缴任务重要途径。然而多数村在通过借款完成当年上缴税费任务后，村组干部思想有所松懈，续征力度不足，同时由于外出务工人员较多等原因，致使相当一部分税费难以及时收缴，形成尾欠。村级举债完成任务的缺口当年也就难以填平，周而复始，恶性循环，形成村级债务。如，江苏省淮安市到目前已全部上缴各种税费，而农户累计拖欠规费达3000多万元。

（六）制度缺陷导致负债

受城乡二元结构的影响，国民收入再分配重点向城市倾斜，财政支出中用于农业发展和农村基础设施建设的投入比例依然不是很高。税费改革前，村级公益事业投入主要来源三提五统。税费改革后，村级没了三提五统收入，可在农村基础设施投入机制上仍然沿用过去国家、地方、村级各出一点的办法。在现有农民收入水平下，大部分村组要完成这些投入任务，不是靠摊派，就得借债或拖欠。

三 村级债务的化解对策

（一）完善财务制度

根据目前我国农村的实际情况，要制定完善各项财务管理制度，如收支预决算制度、财务审批制度、民主理财和财务公开制度、重大投资决策集体讨论制度等。可推行村级资金、账务委托乡镇会计服务中心代管制度，村级只成为报账单位，坚持村级资金“村级所有，乡镇监管”，乡镇不能平调、挪用、侵占村级资金。彻底堵住村级乱开支的源头，在化解债务的同时防止新债的发生。要充分发挥村民理财小组的作用，村级重大财务开支须经村民大会或村民代表会议讨论通过后方可实施。要建立了规范、科学的村级财务、集体资金管理机制，从源头上杜绝了村级财务管理混乱和村级债务前面化解后面增加的现象。

（二）盘活资产偿债

现在大多数村级还有些集体资产，如仓库、水库、山坪塘、林地、果园、茶园、药园等。各乡镇应对村级各类集体资产进行一次全面清理，摸清家底，指导各村制定操作办法，按照科学发展观的要求，对能够盘活的要尽量盘活（对国有、集体水利等公共设施，在盘活时要科学研究，不能损害其公益性）。对村级可以进行发包的资源性资产，经村民（代表）大会讨论同意并报乡镇农经部门备案后，可采取公开竞价发包的形式，将所得收入用于偿还村级债务；对村组集体闲置资产，经村民大会或村民代表会议讨论通过并报乡镇有关部门备案后，可进行公开拍卖、租赁；对过去已签订合同发包但未到期的项目，凡承包基数明显低于群众评估价格的，经双方协商可提高承包金标准，签订补充合同，也可以在承包人自愿的情况下收回使用权，实行公开招标承包；对没有合同而被无偿占用的集体资源、资产，一律收回，重新招标承包或拍卖使用权。

（三）清收债权还债

对各种应收款项要据不同对象和情况采取不同方法清收。一是要组织力量追收(村外)其他单位或个人对本村的各种欠款。对本村干部个人借出的款项，或提供担保造成本村债务的，要限期追回，对各种呆、坏帐，经过有关程序和手续可进行核销并作相关的帐务处理。二是对农户拖欠的承包款要区别情况处理：对特殊困难户经村民代表大会同意后可以予以适当减免；对暂时无法一次性还款的农户，可以签订协议，分年偿还；对有偿债能力而拒不还款的，可通过法律途径予以解决；对过去确因不合理收费而造成欠款的，要采取恰当的方法解决，不能简单全部核销，以免造成己交款农户“吃亏”的现象，防止产生新的不平衡和矛盾。

（四）调息减息降债

对投资农田水利基本设施、兴办企业等的高息借款，要在清理核实的基础上，由地方政府相关部门出面协调，按照金融部门规定的同期同档利率计算利息。对向银行或信用社借贷的资金及县乡有关部门借贷的各种周转金和开发基金，要给予利息方面的优惠。

（五）合理划转债务

各乡镇应从客观实际出发，认真搞好清产核资、界定产权、澄清债务，有关部门要制定政策，并作好相关方的工作，认真做好村级债务的转移工作。对税费改革前由政府行政指令下达村办的各项公益事业及升级达标建设村筹配套资金，应由各级政府承担，按会计核算程序进行合理的划转；对因普九达标、电网整改、公路桥梁建设、水库渠道修建、农林场开发等所欠的款项，要根据债务随产权或受益权转移的原则，合理划转债务；对因种种原因形成的“三角”债务，在债权、债务方协商同意前提下，可实行冲减，以减少村级债务。

（六）发展村级集体经济

发展集体经济是化解村级债务的治本之策。发展壮大集体经济，必须坚持实事求是、因地制宜的原则，充分发挥本地资源优势，大力发展特色产业，通过为农民提供产前、产中、产后服务创收，增强村集体经济实力，提高村集体化解债务能力。要加大对集体经济薄弱村的资金扶持力度，增加信贷投入，提供税收优惠。要立足本地资源，发展特色产业，依法经营集体土地资产，鼓励兴办农产品生产、营销和加工企业。要兴办各类专业协会、专业合作社，提高农村经营的专业化程度，增强适应市场能力。

（七）整合资源偿债

根据各村可利用资源和债务实际情况，要大胆探索债务化解途径。如对村经济合作社进行改造，使其从单纯的集体资产管理型向经营服务型转变，并按企业化运作的要求开展经营活动。对比效规范的村合作社所欠的债务，可在征求各方意见的前提下，使其真正成为民办、民管、民收益的经济合作社，发挥其连接生产和市场、农户与政府之间的桥梁作用。对少数村级债务沉重、自身又无力化解的地方，可注入一定的财政资金，以帮助解决目前所面临的困境。此外，精减人员减债。应抓住村级规模调整的机遇，根据人口与村干部配比原则，遵循《村民组织法》公开选举村干部，并按照交叉任职的原则配强村班子，减少人员经费支出，减少村级债务。

[1]四川省通江县委政研室.化解村级债务的新经验[N].农民日报,2007-08-17.

[2]徐金松.对化解村级债务的思考[J].浙江现代农业,2008, (3).

[3]张永安,郝敬东.关于化解村级债务的思考[J].学习与研究, 2005,(1).

（责任编校：周 欣）

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F321

A

1673-2219（2010）06-0143-03

2009－12－21

本文系2007年度湖南省哲学社会科学规划课题“乡镇债务的现状、成因与对策分析”（项目编号07JL 13）的阶段成果。

陈石山（1968－），男，湖南攸县人，中共长沙市委党校工商管理教研部副教授，硕士，研究方向为三农问题。