抗日战争时期国统区第一次宪政运动

于彦君

（山东大学 法学院，山东 济南 250100）

●历史研究

抗日战争时期国统区第一次宪政运动

于彦君

（山东大学 法学院，山东 济南 250100）

1937年日本发动全面侵华战争，中日矛盾上升为中国国内主要矛盾，国民党一党专政体制开始有些松动，其对内的高压政策也有了许多的改变，国共两党开始合作一致对外。在这一时期，作为第三种力量的中间党派也开始活跃并走向联合。他们积极倡导宪政，并取得了一定的成果。国民参政会的成立，宪政普及运动的蓬勃发展促进了《期成宪草》的制定，使得人们宪政意识提高。这些都对当时的宪政运动起到了积极的推动作用。

自由主义；期成宪草；中间党派

在近代中国历史上，中间党派是介于国共之间的具有中间政治色彩或自由主义倾向的所谓“第三种力量”，包括中国各民主党派、社团及无党派民主人士。他们既批评国民党蒋介石集团的专制统治及保守性，又不赞成中国共产党的暴力革命，他们大多数抱有自由主义宪政理念，主张实行民主、宪政与法治，走和平渐进的民主社会主义道路，以把中国建设成一个宪政民主国家为己任。民国中后期，中间党派发起的自由主义宪政运动，为中国的民主宪政事业做出了艰辛的努力。笔者截取中间党派发动的自由主义宪政运动的其中一部分加以讨论，即抗战初期国统区的第一次宪政运动（1939年9月—1940年9月）。

1937年日本发动全面侵华战争，国内矛盾温度骤降。家仇妥协于国恨，国民党一党专政的高压政策出现了些许松动，国共两党开始合作一致对外。中间党派也开始活跃并走向联合，后来逐渐发展成为介于国共两大党之间的第三种力量，在当时中国的政治舞台上取得了举足轻重的地位。

一、中间党派进行宪政运动的主要舞台——国民参政会

1937年7月国民党召开庐山会议，与在野党派领导人和社会名流座谈；随后释放被捕的救国会七君子；召开最高国防会议，聘请各党派及无党派人士担任国防参议会参议员，促进中间党派的相互交流。但国民党的这些开明措施仍不能满足在野党参政议政的胃口。他们认为一党政府不能应付战时紧急局面，应调整方案，集中全国人才，团结抗日。“抗战既是国内民主的发端，应该是个民意机关以收集集思广益之效，以为抗战后实行宪政的过渡步骤”。中共和中间党派提出“让在野党参加整政府”和“设立战时民意机关”①两项建议，国民党接受了建议，1938年国民党临时全国代表大会通过《抗日建国纲领》，决定在非常时期设立国民参政会，团结全国的力量，共同抗日。7月，首届国民参政会在汉口举行，156名参政员出席会议，其中在野党派代表30多人，青年党曾琦、左舜生、李璜、余家菊、陈启天、常乃惠，国社党张君劢、罗隆基、胡石青、徐傅霖、梁实秋，第三党章伯钧，救国会沈钧儒、邹韬奋、陶行知、王造时、史良、张申府，职教社黄炎培、江恒源、冷御秋，乡建派梁漱溟等中间党派代表人物，参加了这次大会。②

国民参政会虽然不是一个真正意义上的民意机关，没有立法权和监督权，但是具有建议权、询问权和听取政府报告的权力，为中间党派的政治协商和合作提供了一个场所和机会。在国民参政会上，各党派以和平的方式各抒己见，积极联络，频繁合作，提出相关议案，迫使国民党在舆论压力下不得不进行一些政治改革，为以后宪政运动的继续发展和第三种力量的形成壮大奠定了基础。

二、宪政运动的舆论准备——《今日评论》

自由主义的每一次勃兴都伴随着一份或者一些刊物的舆论繁荣来为时局造势。《今日评论》于1939年1月1日在昆明创刊，是活跃于抗战时期第一次宪政运动前后的一份中间党派的重要刊物。它的重要作者钱端升、罗隆基、王赣愚、傅斯年、罗文等无一例外地在欧美著名大学接受了正规训练和民主政治的熏陶，在宪政方面有很高的理论水平③。他们通过《今日评论》为在酝酿之中的抗战时期第一次宪政运动造势。作为“抗战期间影响较大的综合性刊物”——《今日评论》，是抗战时期知识分子的重要舆论阵地。

《今日评论》创刊之时，国民参政会已经成立，全国规模的宪政运动正在酝酿之中。其主要着眼于三个方面：一是呼吁实行宪政。其认为抗战是实施宪政的绝好机会，宪政是抗战胜利和建国的必要条件。二是对抗战时期最重要的民主机构，也是后来宪政运动的主要舞台——国民参政会的关注。《今日评论》盛赞国民参政会，并提出改进意见。三是地方自治。国民参政会和地方自治是国民党正在运作的宪政问题，《今日评论》肯定了这些尝试并提出进一步推进的意见，有力地支持和推动了宪政运动的到来。

三、宪政运动的发端——一届四次国民参政会上宪政提案的白热舌战

抗战时期的第一次宪政运动，起因于1939年9月在重庆大学开幕的一届四次国民参政会上提出的七个改良国内政治的提案。这七个改良方案分别由在野党、国民党和共产党提出。从表面上来看，三者都一致要求实施宪政，然而宪政有真有假，以国民党为一方，以中共和中间党派为另一方，抗日统一战线内部这三种政治势力在参政会上围绕宪政问题第一次公开交锋。执政党与在野党争论的焦点主要在两个方面，一是保障各抗日党派的合法地位问题；一是结束党治问题。亲临现场的邹韬奋回忆了当时热烈的情况，“虽不敢说是绝后，恐怕总可算是空前的”。④双方最后让步妥协，达成《召开国民大会实行宪政决议案》并获得通过。但此决议案是朝野双方斗争和妥协的产物。蒋介石及国民党高层根本无意结束党治，其意图无非是想借通过一部名义上的宪法给训政披上一件合乎民意的外衣。根据决议规定，蒋介石指定各党派和无党派参政员19人组成国民参政会宪政期成会，“协助政府促成宪政”。⑤

这次会议形成的决议案，虽然由于国民党的百般阻挠，对如何结束一党专政没有明确的规定，但是它仍然是一个进步的决议，仍不失为中间党派在夹缝中努力争取宪政的一个阶段性胜利。中间党派乐观地认为，参政会上“各党派代表争论激烈，而卒获圆满结果，”是“民治的起点”。⑥决议案的通过至少迫使国民党承认争取宪政为合法行为，是向着民主政治的理想目标又前进了一步，它是建国之根基，是民治的起点。抗日期间第一次轰轰烈烈的宪政运动在国统区迅速发展起来。

四、宪政运动的发展——宪政期成会及宪政普及运动

（一）宪政期成会

一届四次国民参政会闭幕后，国民政府组建了一个机构继续工作，这就是由19名（后增至25名）参政员组成的国民参政会宪政期成会。1939年9月召开第一次会议讨论如何协助政府制定宪法、促成宪政这一主题。随后国民党五届六中全会通过《定期召集国民大会并限期办竣选举法》，决定召开国民大会，制定颁布宪法。在感到制宪工作日趋紧迫的情势之下，11月宪政期成会又召集第二次会议听取国民党六中全会的决议，征集社会各方对战前颁布的《五五宪草》、《国民大会组织法》、《国民大会选举法》等文件的意见。

1940年3月20日，宪政期成会召集第三次会议，根据罗隆基等提出的《五五宪草修正草案》、沈钧儒等提出的《我们对于“五五宪草”的意见》、董必武等提出的《关于国民大会组织法、选举法及五五宪草的意见》这三个重要材料，参考各方面意见对《五五宪草》逐项研究，拟成最后修正案。经过连续10天的讨论，29日，期成会成员完成了《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案修正案》，又称《期成宪草》。30日，期成会正式向国民参政会提交宪草文本。至此，宪政期成会的工作宣告结束。⑦

（二）宪政普及运动

热衷于宪政的中间党派，不仅仅满足于宪政期成会的这种室内讨论。国民大会的召集、宪法的制定颁布不是实施宪政的唯一部分，他们认识到宪政的实施要重视民智的开发和民众的力量，不能坐待宪政的自然发生，要主动推动最大多数的民众参加宪政运动。中间党派希望每一个民众团体、每个民众教育馆、每个民众团体及学术团体、每个事业机关都能举行宪政座谈会，使一般民众都能明白宪政究竟是什么，宪政和抗战救国究竟有什么关系，民众所希望的宪政内容究竟怎样。⑧他们密切联络，试图在国共两大党之外形成一种“第三者”性质的政治组织，调节国共关系，推进宪政运动。宪政运动首先在重庆展开，后来蔓延至成都、桂林、上海、延安等地。各种宪政促进会、研究会纷纷成立，各种宪政座谈会、讲演会连续进行，开始了中国近代史上第一次较为普及的宪政运动。

五、宪政运动的结束——《期成宪草》胎死腹中

（一）《期成宪草》胎死腹中

1940年4月1日国民参政会一届五次大会在重庆开幕，宪政问题是主要议题。张君劢等人力主设置议政会，但遭国民党参政员反对。次日，大会审议《期成宪草》，围绕国民大会闭会期间是否需要设立常设机关以及政权与治权的区分问题，国民党参政员和各在野党参政员又掀开了一番舌战。国民党参政员强烈反对《期成宪草》，蒋介石公开批评《期成宪草》是“袭取欧西之议会政治”，与孙中山五权宪法“完全不和”，设立议政会“对执政之束缚太甚”，是“不能施行之制度”。⑨讨论尚未展开之时，秘书王世杰就此宣读两项决议：“（一）本会宪政期成会草拟之中华民国宪法草案修正案，暨其附带建议及反对设置国民大会议政会之意见，并送政府。前项反对意见，由秘书处征询发言人意见后，予以整理。（二）参政员对于宪政期成会修正案其他部分持异议者，如有四十人以上之连署，并与五月十五日以前送本会秘书处，由秘书处移送政府。”⑩此次国民参政会最中心的议案、宪政期成会唯一的成果被政府束之高阁，制宪者好似“冷水浇背，不胜寒心”。《期成宪草》胎死腹中，抗战时期轰轰烈烈的第一次宪政运动遭到当头一棒，戛然而止。

（二）对《期成宪草》的分析

《期成宪草》是这次宪政运动唯一有形成果，是当时中间势力借鉴西方议会模式，对《五五宪草》进行了一次较大的修改，初步实现了从《五五宪草》的总统制到《期成宪草》的议会制的转变。但是《期成宪草》矫枉过正，最后形成的“议会制”是一种有缺陷的宪政制度，主要是在权力制衡方面存在较多问题，立法、行政、司法三权之间分立有余，制衡不足。（11）

1.立法权与行政权

《期成宪草》在设计立法权与行政权的关系时，出现了“一边倒”的局面。作为民意机关的国民大会及议政会对总统及行政院的制约是单向的，没有形成双向的均衡关系。主要表现为：第一，罢免权。国民大会可选举、罢免正副总统，亦可罢免经总统任命的行政院、司法院、考试院院长。第二，同意权。总统经议政会议决方能公布法律案，并得依法行使宣战、媾和、缔结条约及大赦、减刑等职权，依法宣布戒严和解禁。第三，不信任权。议政会通过对行政院正副院长及各部委长官的不信任案时，上述行政官员即应去职。第四，弹劾权。议政会通过监察院提出的对行政院正副院长的弹劾案时，被弹劾的院长即应去职。第五，议政会受理监察院提出的对正副总统的弹劾案时，总统应立即召集临时国民大会，以作出罢免与否之决定。以上五点表明，总统及行政官员在诸多方面受国民大会及议政会的有力制约。与此形成鲜明对比的是，总统牵制议政会的权力却是乏力的。（12）虽然《期成宪草》规定对于议政会通过的行政院正副院长的不信任案，总统有不同意权，可以由总统召集临时国民大会作最后的决定。不过在实际政治中，很难想象与议政会同属立法机关的国民大会能够否决议政会的决议，所以总统的这种间接否决权，并没有多大的实际作用。另外，在议会制度中，为确保立法与行政两权之间的平衡，针对立法机关的不信任权，行政机关同时保有解散议会的权力。“解散议会成为内阁责任的对应物。这样就建立起行政与议会之间的制衡，因为如果议会解散政府，政府也可以解散议会作为回敬。这就使内阁能够避免完全屈从于议会。而使两个相互反对的力量多少旗鼓相当，这才会造成两者之间可能和必要的合作。”（13）但是《期成宪草》在立法与行政两权关系的设计中，对与议会不信任权形成制衡关系的总统解散权没有明确规定。

2.立法权与司法权

立法权与司法权的关系也是如此。在《期成宪草》中，议政会只要通过监察院提出的对司法院正副院长的弹劾案，则正副院长即应去职。而且国民大会及议政会创制、复决的法律一旦生效，司法院就必须执行，除非它被宪法解释委员会宣布为违宪。（14）但是《期成宪草》规定，宪法解释权掌握在宪法解释委员会手中，宪法解释委员会的成员包括司法院、国民大会议政会和监察院。由于司法院在宪法解释委员会中并不占有多数地位，这就使得司法机关在审查法律是否违宪的处分权上大打折扣。而一般宪政民主国家都是将宪法解释权作为一种司法权力，让最高法院或宪法法院等司法机关单独行使。

《期成宪草》在分权制度设计方面，延续了民国初年《天坛宪法草案》的一些做法，出发点主要是为了防止行政权过大，过分突出立法权的地位与作用，不切实际地形成了立法至上，权力之间缺少互相制约，行政权对立法权不能发挥平衡作用，司法权对立法权也不存在制约作用，立法权却可以过度侵犯行政权与司法权，形成立法对行政、司法权力单向的制约关系。在这种体制下，不仅国民党的党治将难以持续，而且国民党的权力亦将受到严重束缚并被置于强有力的监督之下而难以再为所欲为。这实际上是违背了分权与制衡的基本宪政原理。

六、抗战时期第一次宪政运动的经验教训

1.抗战初期，中间党派对国民党抱有幻想，仍承认其合法领导地位。他们认为，大敌当前，国民党为动员全民族力量，会放弃一党专制。但是经过这第一次宪政运动，中间党派认识到了国民党对实施宪政根本就是缺乏诚意，蒋介石表面上同意实行宪政，无非是想借宪政为其政权披上合法的外衣，获得民众的认可。一旦发现改革有损于自己的根本政治利益时，国民党政府的反应，与民国初年袁世凯北洋政府的反应并无不同。所以无论是《期成宪草》的立法至上，还是民盟政纲中的军队国家化主张，都不可能得到当局的积极回应。所以，要想实行宪政，依靠国民党的力量，依附于国民党的羽翼之下是不可能的。中间党派只有发展自身的力量，形成外部压力，争取民众，使人民充分享有言论、出版、信仰等自由权利。否则，要实现民主，要实现宪政，是没有出路的。

2.中间势力在这一时期忽略了对国民党内民主派的争取工作。在国民党内一直存在要求宪政改革的民主派，其中以立法院长孙科为代表。孙科是民主色彩浓厚的人物，曾多次指出：“如果宪政不能推行，则民权主义便无从实现，三民主义也无从实现，而所谓政治建设也只等于一句空话。”他承认，宪政时期应当允许别的政党存在。孙科曾在中央广播电台讲《认识宪政与研究宪政》，一方面批评国民党内某些人在宪政问题上的错误观点，一方面他强调宪政的实施是“人类生活和国家组织的进步”，因此必须迅速完成我们民主宪政的建设。（15）其他人物像国民参政会秘书长王世杰，也是一位知名的自由主义宪法专家，曾著有《比较宪法》。他在草拟参政会组织条例时，在参政会的职权、参政员的遴选条件、在野党派在参政中的人数与比例等问题上，均采取了较为开明的立场，并且极力主张赋予参政会立法权，使其成为民意机关。

3.这一次宪政运动强调人民的力量，重视民智的开发。实施宪政与人民思想水平有无关系、有多大关系，中国人有没有能力行使民主政治，一直是一个争论很多的问题。宪政者认识到了人民在促成宪政中的重要地位和作用。“宪政的要义，不在乎急急有个宪法。其最重大的任务，倒在于人民能力的培植以及人民权利的保障。”为培植人民的能力，要“推行地方自治，采用员吏制度，提倡言论自由，普及民众教育”（16），“要实施宪政，必须发动群众”。（17）而且落实在行动上，积极宣传宪政思想，深入民间，推动民众参加宪政运动，是一种实际的政治教育和宪政意识的启蒙，扩大了运动的声势，给宪政运动以有力的支援。这正是其积极之处。

注释：

①罗隆基：《八年来中国民主的动向》，载《文萃》1945年第2期。

②⑤⑦石毕凡：《近代中国自由主义宪政思潮研究》，山东人民出版社2004年版，第154、162、173页。

③谢慧：《〈今日评论〉与抗战时期第一次宪政运动》，载《抗日战争研究》2009年第1期。

④邹韬奋：《关于宪政提案的一场舌战》，《国民参政会纪实》上卷，重庆出版社1985年版，第594页。

⑥《黄炎培日记》（1939年9月16日），《国民参政会纪实》续编，重庆出版社1987年版，第542页。

⑧⑩邹韬奋：《抗战以来》，载《国民参政会纪实》续编，重庆出版社1987年版，第454、463页。

⑨闻黎明：《国民大会议政会刍议》，载《抗日战争研究》，1996年第3期。

（11）（12）（14）严泉：《抗战时期宪政运动与第三种力量》，载《书屋》2006年第10期。

（13）施雪华：《当代各国政治制度——英国》，兰州大学出版社1998年版，第148页。

（15）闻黎明：《抗日战争时期宪政运动若干问题的再研究》，载《近代史研究》2006年第5期。

（16）邹文海：《宪政运动中的几个问题》，载《今日评论》第3卷第7期，1940年2月18日。

（17）林良桐：《宪政运动中的劳动组织问题》，载《今日评论》第3卷第10期，1940年3月10日。

［1］石毕凡.近代中国自由主义宪政思潮研究［M］.济南：山东人民出版社，2004.

［2］邹韬奋.关于宪政提案的一场舌战［A］.国民参政会纪实［C］.重庆：重庆出版社，1985.

［3］黄炎培.黄炎培日记［A］.国民参政会纪实续编［C］.重庆：重庆出版社，1987.

［4］邹韬奋.抗战以来［A］.国民参政会纪实续编［C］.重庆：重庆出版社，1987.

［5］施雪华.当代各国政治制度——英国［M］.兰州：兰州大学出版社，1998.

［6］罗隆基.八年来中国民主的动向［J］.文萃，1945，（2）.

［7］谢慧.《今日评论》与抗战时期第一次宪政运动［J］.抗日战争研究，2009，（1）.

［8］闻黎明.国民大会议政会刍议［J］.抗日战争研究，1996，（3）.

［9］严泉.抗战时期宪政运动与第三种力量［J］.书屋，2006，（10）.

［10］闻黎明.抗日战争时期宪政运动若干问题的再研究［J］.近代史研究，2006，（5）.

［11］邹文海.宪政运动中的几个问题［J］.今日评论，1940，（7）.

［12］林良桐.宪政运动中的劳动组织问题［J］.今日评论，1940，（3）.

First Constitutionalism Campaign in Regions Governed by Kuomintang during the War of Resistance Against Japanese Invasion

Yu Yanjun

When Japan launched all-around war against China in 1937,the contradiction between China and Japan has become the major domestic challenge.Kuomintang then loosened the one-party dictatorship and coercion policies and started to cooperate with Communist Party.During this period,the middle parties as the third force also worked with each other to promote constitutional government.The establishment of People's Political Council and the vigorous educational program on constitutional government led to the formulation of Qicheng Constitution Draft,which fuels the constitutionalism campaign.

liberalism;Qicheng Constitution Draft;middle parties

K265.9

A

1673－1573（2010）01－0015-05

2009-08-31

于彦君（1984-），女，山东烟台人，山东大学法学院2008级法学硕士研究生，研究方向为法律史。

武玲玲

责任校对：涵 育