我国政府集中采购机构的问题与完善

○宋伟杰 （嘉兴学院文法学院 浙江 嘉兴 314001）

我国政府采购实行集中采购与分散采购相结合的采购模式(参见《中华人民共和国政府采购法》第七条、第十六条和第十九条之规定，以及财政部2006年3月1日起施行的《政府采购代理机构资格认定办法》第二条之规定)，其中集中采购模式是政府采购的主要方式，集中采购机构在政府采购活动中发挥着极为重要的作用。但是随着市场和采购规模的发展，现有的政府集中采购机构在开展采购工作、履行法定职能中暴露了其不足之处，并因此导致了一些采购争议。因此，有必要在现有法律框架之下研究政府集中采购机构的机构设置和运作中存在的问题，明确集中采购机构的发展方向，以及如何对其加以改进、完善。

一、政府集中采购机构在机构设置上存在的问题

政府集中采购机构是根据采购人的委托进行政府集中采购活动的采购代理专职机构，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。当前我国政府集中采购机构的主要形式是将原来的分散采购依法集中起来，专门设立政府采购中心进行统一采购。但是目前《政府采购法》关于政府集中采购机构设置的规定任意性过大，随着政府采购的实践发展，现有的政府集中采购机构设置中的问题突出表现为法律实施不足、地区差异过大、采购机构性质不明等方面，阻碍了政府集中采购制度的顺利发展。

其一，由于对法律规定的理解与机构设置做法不一致，关于一级政府机关是否须设置相应的集中采购机构存在疑问。《政府采购法》对于集中采购机构的设置没有作详细明确的强制性规定，仅仅在第十六条中表示：“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”在确定集中采购机构属性、决定其隶属机关方面，给予了各级政府部门相当大的自由裁量权。有的省市一级设两个政府采购中心，有的地区没按照政府采购法规定设立集中采购机构，还出现已经设置了政府采购中心又立即撤销的情况等，集中采购机构设置处于无序状态。例如，《政府采购法》规定设区的市、自治州以上人民政府可设集中采购机构，未明确规定各县（市）区不能设集中采购机构，目前全国各县（市）区根据自己的实际情况大都设了政府集中采购机构，有的是独立机构的形式，有的则和当地财政部门的分支科室合署办公。

其二，政府集中采购机构属性规定各式各样。《政府采购法》第十六条规定“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”“非营利事业法人”同样是一个模糊的词语，没有对集中采购机构的组织责任形式、机构属性、职能地位作明确的定性，模糊了对采购中心是否具有独立的权利义务责任能力的认定，对于其资金来源没有作强制性规定，客观上造成了隶属关系、资金拨付、工作与财务监督上的混乱。依据《政府采购法》的规定，政府集中采购机构并非国家行政机关，但实践中采购机构往往比照行政机关设定级别，如中央采购机构定为“正司级”，省级采购机构为“正厅级”、“副厅级”、“正处级”，直辖市和省会城市的采购机构为“市级”、“副局级”和“正处级”，县（市）区采购机构为“正科”、“副科”等，混淆了其机构属性，造成对公众的误导，设定级别的做法客观上也给本级、本地区财政部门有效行使其监管权力带来了困扰。同时，各地对政府集中采购机构属性的规定也各不相同：有的是事业单位性质、并依照（或参照）公务员制度管理，如中央国家机关、深圳市、北京市等。有的是财政全额拨款的独立法人型事业单位，如上海市、天津市、黑龙江省、吉林省、新疆等；或自筹自支的独立法人型事业单位，如天津市政府采购中心和山西省政府采购中心等。也有的是规定为企业公司性质的，如重庆招标采购（集团）有限公司，是由重庆机电设备招标公司、重庆成套设备招标公司、重庆市政府采购中心合并组建，是市政府出资组建的国有独资公司，同时挂三个牌子即重庆机电招标局、重庆成套招标局、重庆市政府采购中心。集中采购机构到底是“半政府机关”、独立事业单位还是特殊非营利企业？各种做法莫衷一是，难以明确其采购代理活动中的业务范围、具体权利义务和职责程序，不利于集中采购机构的顺利发展，也不利于对其实现有效监管。此外，集中采购机构的预算体制有的为全额预算拨款，有的为差额拨款，也有的为自收自支。这样还可能导致集中采购机构工作效率不高，尤其是实行全额财政拨款的集中采购机构，集中采购工作量大，但缺乏收入激励机制，往往淡化了采购机构的责任心，降低了工作效率。

其三，对政府集中采购机构的隶属机制规定各不相同。《政府采购法》要求集中采购机构要与财政部门脱钩(参见《中华人民共和国政府采购法》第六十条之规定)，但从财政部门中分离出来后，集中采购机构（采购中心）的管理体制和运行机制始终未有明确法律规定，在实践中，政府集中采购机构的设置规定地区之间不统一，政府采购中心的隶属关系模式亦各不相同，例如各省（自治区）直辖市和省会城市成立的政府采购中心的隶属机关就包括了：省（市）政府直属、机关事务管理局、政府办公厅、国资委、发改委、财政厅（局）、财政局代管、行政上归财政局而业务上归其他机构管理、接受市政府采购委员会领导、接受市政府采购专业技术顾问委员会和政府采购行政监督委员会领导、机械设备成套局、招投标中心或统一的政府行政服务中心，有些还直接认定采购中心的公司性质而无上级监管机关(资料参见中国政府采购网http://www.ccgp.gov.cn的相关统计报告)。集中采购机构隶属不同的部门管理，监管方式和范围不具有一致性，特别是设立在财政部门监管权之外的政府集中采购机构借此“摆脱”财政监管，这样不但不符合《政府采购法》的要求（参见《中华人民共和国政府采购法》第十三条之规定），也会造成集中采购机构的工作缺乏财政部门的支持，采购工作难以与预决算工作顺利挂钩。另外，由于集中采购机构的独立事业单位法人性质，中央级的采购中心对地方采购中心没有领导和业务指导关系，上级政府的采购中心对下级政府的采购中心也没有领导和业务上指导关系，这使得国家有关政府采购的政策、法律和精神无法畅通贯彻，也不利于政府集中采购机构之间的交流学习。

此外，各地政府采购集中采购机构设置的差异性，还造成了对市场的地区隔阂，降低了采购制度的透明度，导致供应商在采购活动中的无所适从。

二、政府集中采购机构监管制度存在的问题

如上所述，政府集中采购机构设置上，存在法律规定模糊、具体规定不统一等问题，当前的政府集中采购机构的隶属关系、监管体制比较混乱，而《政府采购法》也没有对财政监管部门和各类采购代理机构的主管机关职责权限做出明确的界定，使得监管部门在对政府集中采购机构的代理采购活动进行监管时，屡屡出现失误、缺位或越权现象，造成对集中采购机构的监管不力。

问题之一，集中采购机构和监管部门的职能范围划分缺乏统一化标准，监管部门在监管过程中直接插手具体的政府采购活动。《政府采购法》规定“采购人提出采购需求，委托采购代理机构组织采购，监管部门负责对采购人、代理机构和供应商实施管理和监督”。但实践中，本应由集中采购机构实施的代理行为和工作职能，例如收取履约保证金、依一定程序委托中介机构招标、编写招标文件、合同履约验收等，常常被监管部门直接执行；或监管机关直接以部门意见影响评标，干扰正常的专家评标工作；有的地区的集中采购机构直接设在财政部门，实际操作中出现财政部门自己采购、自己代理、自己监管的三位一体现象。

问题之二，多头管理实际上造成了监管混乱。“管采合一模式”下，财政部门对采购中心难以实现有效监管，但多头管理体制容易导致监管职责分工不明确和实质上的监管缺位。从政府集中采购机构的设置和隶属情况来看，一个集中采购机构往往接受多个政府机关的监管、领导（例如有的集中采购中心行政上归一个部门，业务上又归另一个部门或几个部门），缺乏关于监管权力分配的明确法律规定，缺乏对具体组织或个人进行责任追究的程序规范，现有的部门规章、罚则不统一。例如财政部门对一项具体的集中采购事项、采购当事人进行监管时，往往又有多个机构同时可以实时监管权，各机关何时介入、怎样介入、彼此之间如何协调管理，均缺乏可循之规。对于各个监管机关而言，其处理、处罚决定的执行力将大打折扣，监管机关、主管部门在对采购中心和具体事务监管时的任意和采用双重标准的做法，腐蚀了政府采购的严肃性与权威性，妨害了监管目的的实现；对集中采购机构而言，其要接受主管部门和财政监管部门多重领导和监督，增加了其工作负担。

三、政府集中采购机构在运作中“被弱化”的问题

当前立法和行政体制对集中采购方式、集中采购机构的保障力度依然不够，政府集中采购机构有被弱化的情况。

首先，在建立政府采购制度之前，我国长期以来实行的是分散采购方式，各部门、各级政府机关自行组织采购，随意性大，受监管制约程度低。《政府采购法》规定因“本部门、本系统、本单位特殊要求”可以分散采购（参见《中华人民共和国政府采购法》第十八条之规定），但没有对什么是“特殊要求”作出详细规定，这样，就为各采购单位自行制定规则留下来余地。从“趋利规避”的角度来看，各采购单位出于“部门利益”，倾向于以分散采购方式来较为任意的使用办公资金或各类专项拨款、自有资金。目前，采购人自行采购的倾向性比较明显，以“项目特殊”为由采取部门集中采购和分散采购或将采购业务委托给社会招标代理机构的比例在不断增加，委托给集中采购机构的集中采购业务量增长幅度相对减小（这其中存在监管机关、上级部门不依法审批采购目录的情况）。另外，集中采购机构是政府集中采购业务的执行机构，应当履行相应的代理义务和法定职能，但实践中往往将其职责范围限制在接受采购计划开始到组织招标结束期间之内，使其无法监督招标执行以及合同的履约验收情况，削弱了其在政府集中采购活动中的重要作用。

其次，客观上存在人才匮乏、物力支援不足的问题。以笔者参与实践调研的结果来看，目前的政府集中采购机构——政府采购中心大多存在人员不整的情况，政府采购中心人员编制一般为1、2人到50人不等，而县级设立的采购中心往往仅有2—5名工作人员，且现有人员在上岗时由于没有相应的资格要求，基本上没经过专业系统的业务和法律培训，其业务素质和工作能力很难适应发展的需要（相关数据来自嘉兴市财政局相关调研数据和嘉兴市财政局：《关于嘉兴市本级政府采购工作的调研报告》，二〇〇七年五月十日）。这种客观上的人力资源匮乏，无法满足《政府采购法》对采购人员的任职要求的规定（参见《中华人民共和国政府采购法》第六十二条之规定）。其主要原因在于：我国政府采购制度发展历程较短，没有足够的人才和制度积累，现在尚未建立起行之有效的采购专业人员的培养培训制度，难以加快人才的自我培养进程；缺乏相应的职业技能考核和岗位评价制度，对于现有采购工作人员无法也无力进行业务与能力考核，削弱了采购工作人员自我提高和自我约束的积极性；缺乏相应的职业资格准入制度和专业工作上岗制度，使得一些有一定专业技能的人员无法通过公平、便利的途径进入采购中心工作。此外，集中采购中心从财政部门分离出去后，有的实施独立办公，有的重新划分隶属于某个部门，但由于其不承担主管机关的重点工作，往往不受重视，存在办公经费不足、办公地点分散，没有招投标场所等实际困难。

政府采购中心人力、物力的缺乏令其在办理采购事务时常常会出现力不从心、拖沓潦草的情况，造成采购中心的业务信誉度下降，使得一些采购单位转而自行采购或委托其他社会中介机构采购，集中采购机构的业务量下降又会进一步恶化其获得人力物力资源的条件，制约了集中采购机构工作的顺利进行和健康发展。目前许多地方政府成立行政审批服务中心，以集中办理政府及其部门的各种行政性服务，将关于政府集中采购资格审批登记、招标投标等工作部门或人员通通放置于该中心内，此类做法忽视了政府集中采购工作的特殊性和法定程序要求（集中采购性质与服务对象的特殊性、采购程序的特殊性与完整性、采购信息的保密性、招投标程序、合同协商过程的复杂性等），不利于对法律的贯彻和执行，不利于维护当事人的合法权益。

四、如何改善和发展政府集中采购机构

首先，应当进一步重视政府集中采购机构在政府采购活动中的重要性。集中采购模式具有事务集中、透明度高、方便监督的特点。政府采购的实践证明,在我国实施集中采购的优势是十分明显的，其有利于充分发挥规模效益、降低政府采购活动的监督成本，有利于形成公平的竞争环境，有利于发挥政府采购的政策功能。而分散采购方式缺乏制度约束和监督机制，采购的随意性大，采购行为透明度低，难以形成规模效益，更易滋生腐败。在实践中，应当限制分散采购适用的范围，严格制定和执行审批制，部门、单位出于个别需要不得不自行采购的，必须提交正式、公开的申请，进行陈述举证。应当完善相关配套制度，尽快出台《政府采购法》实施细则，保证法律规定的集中采购任务须由集中采购机构承担。同时，政府财政部门会同相关部门认真编制政府集中采购目录，根据实际情况和部门、单位的需要，根据国内外市场情况的现状和变化，认真研究集中采购目录中每一个项目的组织实施方式，制定切实可行的实施方案，并精心组织实施，将集中采购目录做深、做细、做到位。同时要做好年度政府集中采购目录的执行工作。

其次，在我国政府采购制度刚刚起步和发展的情况下，有必要不断完善集中采购机构组织管理制度和采购监管制度。我国政府集中采购机构的制度完善，应当采购完成政府采购政事分离，明确现有采购中心的性质地位与职责分工。更好地发挥集中采购机构的能动性和专业性。具体可以从以下几个方面进行改进。

第一，借鉴国外经验，结合我国目前发展中存在的问题，可以规定由财政部来主持设立一个国家政府采购委员会，统一负责全国政府采购的政策法规的制定、修订和监督执行，负责全国集中采购机构的管理，供应商投诉仲裁处理等工作。委员会下设政府采购局和政府采购仲裁委员会。各级政府也相应设立专设性的或一般协调性的政府采购委员会（委员会可不常设，由人大、政协、财政部门、审计、纪检监察、机关事务管理局、政府办公厅、发改委等有关部门共同参与，协调工作），保证政府采购工作上下法令通畅，部门彼此协调。

第二，鉴于目前政府集中采购机构隶属关系混乱的状况，法律法规中应有必要明确各级政府集中采购机构的组织隶属、主管机构的工作职责和法律责任，确保财政部门依法履行监督管理职能，避免多头共管的情况；而且应尽快实现从中央到地方各级政府关于政府集中采购规则的基本统一。从国外做法和经验来看，政府集中采购通常是由集中采购机构负责组织实施事务，集中采购机构或者由政府设置独立机构，如英国、美国(姚聪莉：《政府采购制度的国际比较及对我国的启示》，《陕西省行政学院陕西省经济管理干部学院学报》，2005年03期；孙辉：《美国联邦政府采购制度及其经验启示》，《全球科技经济瞭望》，或者设在财政部门，如比利时、韩国等。集中采购机构属于国家行政机关，集中采购机构的工作人员属于国家公务员，享有广泛的职权，主管机关对代理采购机构的监管体制中着重于对采购结果的评估，一般聘请独立的财务分析公司和专家进行抽查，被抽查的采购项目从采购计划制定到合同履约的全过程都要进行非常严格和仔细的审查（肖辉：《政府采购的国际做法及启示》，《山西建筑》，2004年17期）。这些做法有一定的借鉴意义。我国的政府采购法律法规可以明确规定政府集中采购机构直接隶属于本级人民政府，例如深圳市政府采购中心隶属深圳市政府；也可以明确规定由财政局设立的专门机构负责监管政府集中采购机构，例如上海市成立政府采购委员会进行监管。

第三，立法中应当明确规定我国的政府集中采购机构不能设立为企业性质的经营实体。因为政府采购是一种政府行为和行政活动，企业既没有行政手段，也不能由企业将政府行为通过企业经营机制运作。否则，将从机制上动摇和影响《政府采购法》的宗旨和原则。

第四，对现有的政府采购中心，一方面须完善其工作规则，制定比较全面的程序守则，推行行之有效的格式模版，简化工作难度；另一方面，加强对采购中心从业人员的业务技能和法律知识培训，可比照财会、法律从业人员任职资格考试制度，建立一套专门的采购代理工作人员的职业资格准入制度，以此来公平合理的吸收人才、促进机构发展。

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